地方财力结构存在的问题分析及建议*

■尧云珍，周 伟，洪林凤，毛雅雯，简勇红

党的十九大报告指出要深化财税体制改革，加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，深化税收制度改革，健全地方税体系，均旨在理顺中央与地方关系及缓解地方财政收支矛盾。本文基于2008～2017年中国36个地区的地方财政收支数据进行研究，总结地方财力结构中各收入来源的变化特点，发现当前地方财力结构存在税收增长乏力、支出负担较重、土地依赖较深、地方偿债压力大、转移支付不完善、盘活成效不明显等问题，并据此提出了进一步深化财税体制改革以及发展均衡的央地关系等政策建议。

一、研究背景及意义

财政收入与经济发展密切相关，2008年国际金融经济危机后，多数经济体发展缓慢，我国经济增长速度也下降至个位数。在2009年四万亿刺激计划后，2010～2011年间我国经济增速出现短暂回升，但自2012年起GDP增速持续回落，经济呈现中高速增长的新常态。我国加快推进经济发展方式由粗放型向高质量转变，人口结构及外部环境的挑战增加，都将影响财政收入的增长动能。分税制构成了现行地方财力结构的制度基础，各级政府的税收征管权限及分成比例是影响地方财力的主要因素。此外，中央对地方的转移补助、地方自筹的土地出让收入及发债收入也显著拓展了地方政府的财力来源。然而，经济下行压力加大、土地市场降温、地方债监管趋严等因素使得现行地方财力结构的不稳定性增加，影响地方财政状况的长期发展。

地方财力是通过财政收入在各级政府间不断分配形成的，陶勇（2010）将地方财力的形成分为两个阶段，第一阶段为初次分配过程，即按照税种划分中央与地方的固定及共享收入，第二阶段为地方对中央实行上解后获得税收返还和转移支付补助的再分配过程。在此分配基础上，形成了计算地方财力的不同口径。汤林闽（2012）将地方财力分为三个口径，第一个口径为地方政府本级收入，反映中央与地方财力初次分配后地方政府财力状况，第二个口径为地方本级财政收入、中央税返和补助收入两部分，反映通过转移支付等再分配后地方政府财力，第三个层面包括地方本级收入、中央税收返还和补助收入、政府性基金收入和土地出让收入以及预算外收入部分，反映完整口径下地方政府实际拥有（或实际可支配）的全部财力。

本文以全口径收入衡量地方财力，明确了地方财力的计算依据，包括一般公共预算收入、政府性基金预算收入、国有资本经营预算收入、转移性收入及地方债收入。通过收集全国36个地区（包括省、自治区、直辖市、计划单列市）的财力来源和支出状况，对地方总体财力结构进行了分区域、分级次、分收入的比较，总结归纳地方财力各收入来源及收支缺口的结构特点，研究地方财力结构中影响长期稳定发展的相关问题，有利于为央地关系的下一步发展提出具体改革建议。

二、近十年全国地方财力及结构变化情况

（一）地方政府可支配财力增速回落，自有财力比重明显下降

2008～2017年，地方政府可支配财力从6.48万亿元上升至25.92万亿元，增长了3.0倍，年均增速16.7%，但近三年同比增速持续回落，2017年同比仅增长3.4%。其中，地方自有财力①地方可支配财力包括公共预算收入、政府性基金收入、国有资本经营收入、中央对地方的税收返还及转移支付、地方债收入。增长了2.6倍，从2008年的4.18万亿元增长至2017年的15.04万亿元。2008～2014年，地方自有财力占可支配财力的比重始终维持在60%以上，近三年随着地方债发行规模的快速增长，地方自有财力占可支配财力的比重明显下降，2015～2017年占比分别为56.7%、52.2%和58.0%（见图1）。

图1 地方可支配财力规模及自有财力占比

（二）公共预算收入增速逐年放缓，收入质量明显下滑

地方公共预算收入是地方财力的最主要部分，2008～2017年，地方公共预算收入从2.36万亿元上升至9.14万亿元，年均增速13.8%，分别较全国公共预算收入、中央公共预算收入年均增速高出1.6个、3.1个百分点。但自2012年起，地方级公共预算收入增速逐年回落，2017年地方级公共预算收入增速仅为4.9%，比当年中央级收入增速低7.2个百分点。公共预算收入占地方自有财力的比例也逐年下降，从2008年最高点68.6%下降至2017年的60.8%。从内部结构来看，近十年地方税收收入年均增速比公共预算收入年均增速低1.0个百分点，税收占地方公共预算收入的比重逐年下降，从2008年的81.2%一路下降至2017年的75.1%，公共预算收入质量明显下滑。非税收入在2017年之前增长迅速，近十年年均增速达17.4%，2017年提出加强清理行政事业性收费等简政放权措施后，非税收入增速明显下降，2017年仅为1.2%。

（三）政府性基金收入高速增长，国有资本经营收入规模尚小

十年来政府性基金收入规模明显扩张，对地方财力的贡献度明显提高，主要是因为土地出让收入快速增长。2008～2017年，政府性基金收入从2008年的1.31万亿元增长至2017年的5.76万亿元，年均增速17.9%，比公共预算收入年均增速高4.1个百分点。政府性基金收入占地方自有财力的比例上升，2017年占比38.3%，比2008年提升6.9个百分点。其中，土地出让收入从2008年的1.04万亿元上升至2017年的5.21万亿元，年均增速19.6%，占政府性基金收入的比重从79.1%上升至90.3%。国有资本经营收入自2012年起纳入地方政府财力，从2012年的602.01亿元增长至2017年的1334.42亿元，年均增速17.3%，比公共预算收入年均增速高3.5个百分点，但规模占地方自有财力的比重较低，不到1%。

（四）地方债规模庞大，地方政府负债率急剧攀升

截至2017年底，全国地方债余额达16.47万亿。据中债资信数据，分省看，江苏地方债规模最大达1.2万亿元，广东、山东、贵州、四川债务规模均超8000亿元。从负债率看，2017年地方政府负债率为36.2%，连续两年在36%以上，远高于美国地方政府13%～16%的负债率上限和加拿大的25%上限。中西部省份负债率明显高于东部地区，贵州、青海、云南负债率水平位列前三，其中贵州最高达63.6%，超过60%的警戒线。2015年前，地方债收入占地方可支配财力的比例始终维持在2%左右，而在2015年实行地方自发自还政策后，地方债发行规模急剧上升，2015～2017年地方债发行量分别为3.83万亿元、6.04万亿元和4.35万亿元，占地方可支配财力的比例显著上升，分别为17.8%、24.1%和16.8%。

（五）地方转移性收入增速较慢，西部地区对其依赖程度最高

十年来地方转移性收入①转移性收入包括中央对地方的税收返还、一般转移支付和专项转移支付。持续增长，2017年地方转移性收入规模达6.52万亿元，较2008年增长1.8倍，但年均增速仅为12.3%，比公共预算收入年均增速低1.5个百分点。由于政府性基金、地方债等收入大幅增加，地方转移性收入占地方可支配财力的比例呈下降趋势，从2008年的35.5%下降至2017年的25.2%。分区域来看，中央对地方的转移性支付向中西部倾斜。2017年东部、中部、西部及东北地区转移性收入占比分别为20.5%、26.1%、42.2%和11.2%。西部地区对转移性收入的依赖程度最高，2017年西部地区转移性收入为公共预算收入的1.5倍，占公共预算支出的比重为50.6%，分别高于东部、中部37.5、9.0个百分点，十年来西部地区转移性收入占公共预算支出的比重始终位于50%以上，且一直高于东中部地区。2017年转移性收入占地方财政支出比重前十位中有八个西部省份，西藏、青海、黑龙江位列前三。

（六）地方收支缺口逐年扩大，区县级收支缺口占比最高

近年来受积极财政政策的影响，地方政府致力于基础设施建设、城镇化开发和各类民生项目建设，导致地方公共预算支出规模不断扩大，增速快于公共预算收入，地方收支缺口规模逐年攀高。2008～2017年，地方收支缺口从2.06万亿元增长至8.20万亿元，年均增速16.6%。地方收支缺口占公共预算支出的比重整体呈上升趋势，由2008年的41.8%上升为2017年的47.3%。分区域来看，2008～2017年西部地区收支缺口规模最大，占全国地方收支缺口的比重均在40%以上，且收支缺口占公共预算支出的比重基本维持在60%左右。东部地区的公共预算收支缺口占全国地方收支缺口的比重持续上升，从2008年的19.5%上升至2017年的24.7%，说明东部地区收支缺口扩张速度较快。分级次来看，区县级财政收支矛盾最为突出。以江西省为例，2017年省、市、县三级公共财政预算收支缺口占比分别为13.2%、25.4%和61.4%，县级收支缺口最大（见图2）。

图2 地方收支缺口及占公共预算支出的比重

三、目前地方财力结构存在的问题

（一）中央财力过于集中，地方税收增长动力不足

1994年分税制改革后，我国税种被划分为中央税、地方税、中央地方共享税，通过财权划分进行央地财政收入的初次分配。现有收入分配结果显示，中央集中了大部分财权，而地方上划税收过多。在财政收入初次分配阶段，更多凸显的是中央统筹功能，地方财权体现较少。在经济放缓导致财政收入增速整体下滑的背景下，近年来地方税收增长后劲明显不足，部分地方级税收自2014年起出现负增长，2014～2016年间分别有3、8、15个地方同比增速为负，资源依赖型省份如东三省、山西负增长现象更为突出。

（二）营改增后地方专享主体税种缺失，减税降费等政策影响地方收入来源

营改增之前，营业税作为地方政府专享的第一大税种，占地方税收的比例超三成。营改增之后，地方税收主要来源于增值税和所得税中的地方分成部分，2017年二者占比达65%以上，且实施营改增后累计减税超过2万亿元，影响地方共享税部分的收入来源。而地方专享税②地方专享税包括房产税、城镇土地使用税、土地增值税、车窗税、耕地占用税、契税和烟叶税。相对规模均较小，单一税种土地增值税当年占地方税收的最高比例仅为7.6%。同时，地方专享税对房地产业过于依赖，土地增值税、契税、房产税、城镇土地使用税、耕地占用税作为地方专享税收入的前五位，均与房地产业相关，且不发达地区对房地产业的依赖度明显高于发达地区，县乡级房地产业相关税收的贡献度明显高于省市级。地方专享税占比不高，且税收结构过于单一，不仅反映出地方政府的税收自主性较低，也体现出地区经济结构上的风险积聚。此外，近年来进行放管服改革及降费措施对于非税收入的增长产生一定的冲击，2017年中西部地区非税收入均为负增长，非税收入显著减少也对地方财力的又一收入来源形成极大挑战。

（三）支出刚性增长，地方财政负担过重

2015年公共预算支出大幅增加，31个地区当年支出增速高于收入增速，东部地区当年增速最高，达20.3%，分别高于中部、西部地区增速5.5、8.3个百分点。由于预算编制大多采用基数增长法，因此公共预算支出具有刚性增长惯性，使得2015年后每年支出增速均高于收入增速，地方财政支出压力较大。据财政部统计，2017年有11项地方支出占全国支出的比重超90%，如文化体育、医疗卫生、教育等地方支出比重远远大于《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》（国办发[2018]6号）中共同事权规定的地方应承担比例。公共预算收入和支出增速的不匹配，导致了财政收支缺口愈加扩大，地方政府对于寻求其他收入来源的需求更加迫切。

（四）土地财政依赖程度过深，难以长久维系

分税制后地方财力相对不足，使得地方政府急需从自有资源中寻找除公共预算收入以外的财政资金来源。地方政府垄断土地一级市场，国有土地使用权的有偿出让自然成为了地方政府的重要财力来源，2017年全国国有土地出让收入占政府性基金收入的比例达九成以上。再加上土地融资贷款、土地储备债券等融资形式，土地财政不可避免地成为了补充地方财力的重要砝码。然而，随着国民经济对房地产的依赖逐渐逼近上限，地价和房价都不可能无限上涨，土地市场显示出降温迹象。2018年1～8月，江西省完成房地产开发投资额1378.8亿元，同比增长8.9%、回落7.1个百分点，土地成交额下降幅度有扩大趋势，二季度同比下跌幅度达27.2%。一方面，土地作为有限的自然资源，经过30年来的城镇化建设，可开发的土地越来越少，加上我国实施18亿亩耕地红线保护制度，土地资源愈发稀缺。另一方面，房地产业作为国民经济息息相关的支柱产业，易受政府调控政策及宏观发展状况等因素影响，波动较大，影响地方财力的稳定增长。长远来看，土地财政难以作为稳定的财力来源长期维系。

（五）地方债务偿债压力大，隐性债务加剧兑付风险

近年来，地方收支缺口不断扩大，地方政府不得不通过举债来填补收支缺口，而债务带来的还本付息压力又进一步加重了地方财政负担。2015起地方政府开始进行债务置换，以低利率的债券置换了银行贷款、信托贷款等高利率的负债，以长期限债券置换短期限贷款，旨在降低利率、拉长期限，却并未减少地方政府偿债总额，偿债风险和压力并未改变。并且未来5年需到期兑付的地方债规模将进一步扩大，还债高峰集中于2022年，地方政府将面临巨大偿债压力。此外，由于基础设施建设和城镇化开发力度不断加大，通过规范的发债融资仍难以满足巨大的资金需求，导致部分地方政府违规举债。如内蒙古、湖南、甘肃、四川、宁夏5个省的6个市县通过违规出具承诺函、融资租赁、签订工程类政府购买服务协议等方式变相举债，形成政府隐性债务154.22亿元。地方政府隐性债务膨胀将加剧地方债风险，恐成为我国经济长期稳定发展的“灰犀牛”，从而影响财政金融安全甚至社会经济稳定。

（六）转移支付制度设计不够完善，监督管理有待优化

当前转移支付制度设计和实际执行不尽完善，制约了转移支付资金的效用发挥。一是多头管理导致部分专项资金重复安排。如2016年审计署报告显示，财政部、发展改革委分别对水污染防治专项安排预算276.8亿元、80.7亿元，发展改革委地区司、环资司在不同的专项中却同时安排污水及垃圾处理补助。另外，专项转移支付项目繁多，部分项目的审批和管理由多部门共同参与，其中的利益牵制使得转移支付审批流程复杂，分散化管理也导致下级政府资金整合困难、资金使用效率低下，如农林水事务的专项转移支付最高曾有114个处室参与资金分配管理。二是一般性转移支付专项化，均等化功能发挥不足。目前，一般性转移支付包括均衡性转移支付、老少边穷地区转移支付、城乡居民医疗保险转移支付等7大类，但大部分子项都规定了指定用途，如2016年审计署报告指出在一般性转移支付的90个子项中有66个都指定了用途。一般专项化不利于地方根据自身情况安排支出，影响转移支付均等化功能的发挥。三是对主管部门监管缺位。各主管部门对资金分配权利很大，且缺乏相应监督，容易诱发各类不规范行为。如2017年青海、宁夏、广西、吉林、安徽5个省部分单位向不符合使用条件的单位或个人安排财政专项资金6667.86万元，湖北未按规定用途使用化解过剩产能奖补资金3474.02万元。

（七）沉淀资金盘活效果不显著，财政资金使用效率不高

除了地方政府当期产生的增量财力，存量财力也是地方财力的来源之一，规模庞大的沉淀资金如何转化为当年可用财力成为关注焦点。虽然财政部提出盘活沉淀资金已近5年，但其实际效果并不显著，国库库存始终持续攀升，一些财政专户沉淀资金规模依然较大。此外，预算执行不到位使得财政实际收支进度出现偏差、非税收入上缴国库不及时、支出管理不规范等问题时有发生。如项目推进缓慢使得资金长期趴在账上闲置，截至2017年底，江西、湖北、贵州、河南、辽宁5省4.32亿财政资金因项目进度慢和后续管理不到位导致结存2年以上。

四、政策建议

（一）深化财税体制改革，明确央地财权事权对等责任

一是继续深入推进供给侧结构性改革，推进产业结构升级，转型经济增长模式，提高经济增长发展后劲。二是完善央地财政收支改革，明确央地财权事权对等责任，缓解地方财政支出压力。三是加快推进省以下财权事权和支出责任划分改革，逐步建立县级基本财力保障机制，提高基层政府提供公共服务的能力，改善县级财政窘困现状。

（二）完善地方收入体系，转变土地财政模式

一是健全地方收入体系，培育和发展地方税种，降低地方政府对土地财政的依赖。二是转变土地收入获取方式，改变地方政府过分依赖土地出让金收入的现状，转为从保有环节取得地方税收，产生持续性现金流，稳妥推进房产税立法。

（三）加强地方债管理监测，防范债务风险

一是组织有关部门彻底清查地方政府隐性债务，实事求是地摸清隐性债务规模、性质、结构、风险等情况，制定合理的化解办法和偿债计划，推动隐性债务显性化。二是完善地方债信用评级制度。健全相应的会计准则、风险控制、信息披露等制度，加强第三方评级管理，细化评级指标，客观反映各地区经济发展和财力的真实状况。三是继续加大对违法违规举债的查处力度，做到终身问责、倒查追责、有责必究，以高压手段震慑违法违规举债行为。

（四）完善转移支付制度设计，加强转移支付资金监督管理

一是完善一般性转移支付制度，继续提高均衡性转移支付在一般性转移支付中的比重，增强地方对转移支付资金的统筹使用能力。二是从严控制专项转移支付，规范专项资金的分配和使用。严格资金分配主体，明确部门职责，降低有附加条件、有配套资金要求的转移支付比重。三是加强对转移支付资金使用的监督，强化转移支付信息披露机制，向社会公开一般性转移支付和专项转移支付的具体项目、规模、管理办法和分配结果等。四是完善省以下转移支付制度，兜住基层政府“保工资、保运转、保基本民生”的底线，着力解决基层政府财力不足的现状。

（五）深化国库单一制度改革，提高财政预算执行力度

一是深化国库单一制度改革。规范财政专户资金，逐步将所有的财政收支纳入国库单一账户管理，集中管理财政资金收入和使用，进一步减少国库账户资金沉淀，提高资金使用效率。二是提高预算编制的科学性和透明度。财政预算编制应进一步细化明细科目，资金使用落实到相应的部门，相应部门使用资金应有合理的时间安排，这样才能有利于后期的预算执行。三是强化部门预算执行的绩效考核力度。财政部门应加强对预算部门的预算执行绩效考核，并将绩效评价结果作为后续项目资金和下年度安排预算的重要依据，严格规范实施部门资金使用及进度安排。