我国司法救助制度现状及完善对策

□ 陈雷明 梁 赋

随着社会主义市场经济的飞速发展，越来越多的矛盾以案件形式进入司法领域，一些刑事犯罪案件、民事侵权案件，因案件无法侦破、被告人没有赔偿能力或赔偿能力不足，致使受害人及其近亲属依法得不到有效赔偿，生活陷入困境的情况不断增多。严重影响社会的和谐稳定，与构建社会主义和谐社会的主旋律相违背，因此建立国家司法救助制度、完善人权司法保障是十分必要的。

一、我国司法救助制度的发展历程及成就

司法救助制度是世界各国普遍实行的一种司法救济制度，我国的司法救助制度起步较晚。新中国成立以后出台的1954年宪法和第一部人民法院组织法，将“法律面前人人平等”的原则列入法律规定，并明确“人民法院在必要的时候，可以指定辩护人辩护。”这是我国司法救助制度的起点。[1]

1984年9月，最高人民法院颁布的《民事诉讼收费办法（试行）》中，开始有了关于民事案件缓、减、免交诉讼费的规定。再到1999年，最高人民法院出台的《〈人民法院诉讼收费办法〉补充规定》，该“补充规定”首次在国内明确提出“司法救助”的概念，具体规定了五种人民法院应当进行司法救助的情形。

2000年7月，最高人民法院颁布了《最高人民法院关于对经济确有困难的当事人提供司法救助的规定》，从司法救助的概念、申请人的范围、申请程序、审查程序等对我国司法救助制度作了初步系统的规定。2005年4月，最高人民法院修订了2000年的规定，进一步扩大了司法救助的范围，加大了司法救助的力度，将救助对象扩大到十四类当事人。2007年4月1日，国务院又颁布实施《诉讼费用交纳办法》，该办法第六章专章规定了司法救助的主体、条件等。将当事人申请诉讼费“免、减、缓”的具体情形加以细化。

2014年中共中央政法委、财政部、最高人民法院，最高人民检察院、公安部、司法部关于建立完善国家司法救助制度的意见（试行）（中政委[2014]3号）文件，文件中规定司法救助应当遵循四个原则：坚持辅助性救助原则、坚持公正救助原则、坚持及时救助原则、坚持属地救助原则。进一步扩大司法救助的对象，民事、行政及刑事诉讼中均由涉猎。但是将诉讼费“免、减、缓”的具体情形予以剔除。该意见虽然进一步完善了我国司法救助制度的相关规定，并没有解决我国目前司法救助制度的相关缺陷。该意见的出台，是我国司法救济制度的又一大飞跃。

2016年7月1日，最高人民法院颁布了《最高人民法院关于加强和规范人民法院国家司法救助工作的意见》进一步完善细化了我国司法救助制度的相关规定，当事人因生活面临急迫困难提出国家司法救助申请，符合八种情形的，应当予以救助。涉诉信访人，其诉求具有一定合理性，但通过法律途径难以解决，且生活困难，愿意接受国家司法救助后息诉息访的，可以参照本意见予以救助。该意见较为全面的规定了司法救助的对象，民事、行政及刑事领域均由涉猎，该意见的出台，是我国司法救济制度的又一次进步。

在最高人民法院颁布了《最高人民法院关于加强和规范人民法院国家司法救助工作的意见》后，各省市制定了各自的司法救助工作试行办法。以广东省法院系统为例，广东省高级人民法院颁发《广东省高级人民法院关于全省法院国家司法救助工作的实施意见（试行）》、各中级法院结合各自实际出台国家司法救助工作实施细则，对国家司法救助的标准给予具体的细化，使得当事人申请国家司法救助的条件更加明确清晰。从广东省部分法院2017年和2016年国家司法救助案件增长率看，法院系统国家司法救助案件在案件数量、救助人数以及救助金额三方面增长较快，国家司法救助得到长足的发展，在维护社会和谐稳定方面发挥越来越重要的作用。

二、我国司法救助制度存在的不足

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：完善法律援助制度，扩大援助范围，健全司法救助体系，保证人民群众在遇到法律问题或者权利受到侵害时获得及时有效的法律帮助。司法救助是国家对经济确有困难当事人予以救助的法律制度，它对于保障公民诉讼权利、促进社会和谐具有重要意义。但在实践中仍然存在不少制约司法救助工作科学发展的困难和问题。

（一）司法救助制度法律法规不统一，缺乏国家统一立法

司法救助制度是人权保障的手段和必要方式，国家层面统一立法有利于司法救助的实施。我国司法救助制度散见于各类法律法规中，没有统一立法。西方国家，特别是在成文法国家，公民所应享有的司法救助权利，都直接或间接地规定在宪法原则中。[3]我国宪法尚无明文规定司法救助权利。刑事案件的司法救助见于刑事诉讼法、未成年人保护法、律师法、国务院制定的《法律援助条例》、中央政法委员会等部门印发的《关于开展刑事被害人救助工作的若干意见》中；民事、行政案件诉讼费减免缓的司法救助见于国务院制定的《诉讼费用交纳办法》及最高人民法院制定的《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》中；执行领域的司法救助见于中央政法委《关于切实解决人民法院执行难问题的通知》中。这些出自不同的部门的法律法规及文件，有些内容不可避免的存在重复甚至冲突，造成司法实践中难以统一、随意性大，一定程度上损害了司法权威。

（二）司法救助标准及对象不明确，缺乏细化

在实践中，由于法律规定较笼统，导致各地救助对象审查标准不统一，存在较多不符合条件但申请司法救助的当事人。为避免个别当事人闹访，甚至出现了对不符合救助条件的人进行救助。这种现象不仅在立案、信访阶段出现，在审判及执行程序中均有存在。取得执行救助的前提条件是申请执行人由于被执行人没有执行能力而导致债权不能实现，且生活又非常困难。但实践中，缺少且难以对当事人生活是否特别困难的判断和监督，以致于执行救助对象过多地集中在涉诉信访人群。此外，司法救助金发放的标准也不统一，主要是按照案件的标的额作为参照，少则几千元，多则数万元乃至数十万元。这种标准在一定程度上导致不符合条件的当事人申请司法救助、符合条件的当事人提出不切合实际的要求，客观上使得办案人员无所适从，助推了当事人闹访、缠访的现象。另外，司法救助金的发放流程、发放方式也没有统一的规定，导致在司法实践中，救助金的发放比较随意，也难以进行有效的监督。

（三）救助经费短缺、财务制度不尽合理

做好司法救助工作的前提是解决救助经费问题。尽管社会弱势群体对司法救助的需求日益增大，但受司法救助经费的掣肘，不少经济困难的当事人难以获得充分救助。各地救助资金不尽合理，由于经济发展水平不同，不同省份之间，内地省份预算救助资金较少，需救助的人数多，救助资金严重的不足。相反在沿海某些经济发展较好的大、中城市，救助资金较充足，年底预算救助资金还有结余。在同一省内，由于财务制度上下分明，虽然实现了省级统管救助金，但不同级别得到的预算救助资金不相同，省级单位需要救助的数量相对下级基层单位较少，导致基层司法救助金不够，而上级单位资金又有结余，按照现有的财务制度规定，结余资金又不能用于下级单位的司法救助，最终导致上余下缺的情况。司法救助资金短缺也使得相关部门只能选择部分当事人进行救助，无法救助更多经济困难群体。

（四）缺乏统一救助信息共享平台、衔接不畅

司法救助是一项综合性的救助工作，需要加强相关主体之间的沟通与配合和相关制度之间的衔接与协调。在实践中主要存在三个问题：一是司法救助与社会救助体系尚未形成衔接机制，司法救助对象多是贫困弱势群体，该群体也属民政救助对象，具体实践中，有的法院对尚未办理民政救助的，会与相关部门进行一定的沟通协调，但这种沟通协调尚未形成正式的机制。二是司法救助与法律援助的衔接机制有待完善，司法救助与法律援助虽宗旨和职能有所侧重，但二者适用对象上有重合之处，共同目的都是为了保障公民在诉讼中平等地实现合法权利。[3]三是缺乏统一救助平台，未实现信息联网透明，易出现重复救助的情况。实践中，往往会出现部分当事人在取得检察院救助后向法院申请救助，又取得法院的救助；申请社会救助后又向不同司法机关分别申请救助等情况。正是由于救助信息不共享、不透明，使得当事人在不同部门申请的救助金额总和远远超出判赔金额，甚至高出判赔金额数倍的救助金额。使得本来就短缺的救助金无法发挥作用，本该救助的人由于救助金的短缺无法得到有效的救助。

（五）司法救助配套制度不健全，缺失监督机制

国家设立司法救助的最初目的在于保障经济上处于弱势地位的当事人，由于司法救助程序缺乏有效的配套监督机制，在实践中往往会出现一些“人情救助”，使不符合救助条件的人得到救助，符合救助条件的人却得不到应有的救助。到目前为止，我国司法救助的相关法律法规文件中均没有关于当事人对司法救助不被批准及数额不满的异议或复议程序的规定，以致于上级人民法院及人民检察院无从监督，司法救助成为缺乏监督的真空地带。在个别案件中，司法救助发生了双向异化，其从当事人诉讼权利的保障，异化成个别法院息诉罢访和部分当事人谋取非法利益的途径，助长了信访不信法观念，导致司法公信力流失。[3]只有有效的对司法救助资金进行监督，才能确保“好钢用在刀刃上”，真正发挥司法救助的作用。

（六）司法救助审查难度大，当事人违法成本低

国家设立司法救助的目的是保障人权，实现司法的公平正义。司法救助案件办理审限过短，仅为10个工作日，难以对于救助申请人的生活别困难情况进行准确的核实，只能依靠书面审查进行判断，无法了解申请人真实的困难情况。由于救助申请人绝大部分自身文化程度不高、甚至是文盲，家庭条件较差，导致部分申请人难以提供有效证明材料，仅通过书面审查相关资料难以反映其真实的困难情况，甚至会出现由于书面资料的缺失导致其无法获得相应的救助。此时就需要甄别、进行实地调查，那么10个工作日的审查时间是无法满足的。由此会造成对不符合条件的救助申请人进行救助，使得本该救助的申请人没有足够的资金进行救助等情况的出现。对于条件改变后不符合救助条件的人，《最高人民法院关于加强和规范人民法院国家司法救助工作的意见》第二十条规定救助申请人获得救助后，人民法院从被执行人处执行到赔偿款或者其他应当给付的执行款的，应当将已发放的救助金从执行款中扣除。救助申请人通过提供虚假材料等手段骗取救助金的，人民法院应当予以追回；构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。涉诉信访救助申请人领取救助金后，违背息诉息访承诺的，人民法院应当将救助金予以追回。但在实践中，对救助申请人救助后，救助机关难以全面及时的掌握救助申请人的后续情况的变化，救助申请人骗取救助金后，难以追回；对于涉诉信访救助申请人领取救助金后，违背息诉息访承诺的，往往更难以追回已领取的救助金。这就要求在司法救助审查上一定要严格把关、核查，将有限的救助资金用于救助符合条件的人。

三、我国司法救助制度的完善对策

（一）建立专门的司法救助法，完善法律体系

当今世界，大多数司法救助制度比较完善的国家，除了在国家宪法或者宪法性文件中作出有规定的原则性规定外，还制定了专门的司法救助法。只有国家立法，才能确立司法救助制度在整个法律体系中的地位。司法救助是一种国家责任，所有国家机关、社会团体、公益组织等都应当受其约束，而通过国家立法，明确各方的权利与义务，才能确保司法救助具有可靠的法律保障。完善司法救助体系是我国司法制度改革的重要组成部分。司法救助制度是与民事诉讼、刑事诉讼、执行等制度相衔接的，只有完善司法救助立法，才能与民事诉讼法、刑事诉讼法等其他法律体系相协调，确立其在司法体系中的应有位置。因此，结合国外的成功经验以及我国的当前国情，建立适合我国的专门部门法十分必要。

（二）扩大司法救助的范围，实现公平正义

目前我国的司法救助制度对象是“经济确有困难得当事人”，然而法律却没有对经济确有困难作出具体的标准，各地的标准也不尽相同，在实际操作中随意性较大。司法救助的对象主要是社会弱势群体，比如老年人，残疾人等等，可结合实际情况，对虽不属于“经济确有困难”但在诉讼过程中出现经济困难的当事人给予一定的司法救助；目前我国救助对象只有自然人，并未将企业法人、社会团体纳入救助的范围。这将导致个体工商户、小企业无法得到司法救助。不能体现司法的公平正义。因此，可将法人、社会团体也纳入司救助的对象。

（三）加大司法救助金投入，提高利用效率

创建和谐的社会主义社会需要法治，而法治的核心是公平正义。当前我国贫富差距加大，社会上的弱势群体增多，造成所获得的法律保护的机会不同，从而导致实际享有权利上的差异，难以有效的协调各方利益。只有充分利用好有限的救助资金，才能最大限度的缓解社会矛盾。“巧妇难为无米之炊”，经费保障是执行司法救助工作正常开展的最根本条件之一。[4]因此，国家应当进一步加大救助资金的投入。首先，要不断拓宽救助资金的来源和渠道，将司法救助资金纳入国家财政预算和当地财政预算，加大政府筹措救助资金力度。其次，要积极开展多种形式的司法救助宣传，寻求社会各界的捐赠、资助，进一步拓宽司法救助资金来源。再次，严格落实司法救助基金追偿和循环使用制度，提高司法救助专项基金利用率，执行款到位后，应扣除已发放司法救助的金额，转入司法救助基金账户。对于通过提供虚假材料等手段骗取救助金的，应当追回救助金；涉诉信访救助申请人领取救助金后，违背息诉息访承诺的，应当将救助金予以追回；构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。

（四）建立救助信息共享平台，提高救助效率

加强司法救助、法律援助和社会救助的衔接，形成全方位、多元化、网络化、一体化的救助体系。建立与社会保障机构、其他相关救助机构的救助信息共享平台，建立统一救助人员数据库，实现信息共享。办案人员通过平台准确全面掌握当事人是否属于低保户、是否是残疾人等相关信息，进一步缩短对救助申请人的生活别困难情况进行准确核实的时间，提高办案效率。共享平台的建立既可以避免出现重复救助，也可以为实现联动救助提供基础平台，便于全面及时准确掌握救助人员被救助情况、案件执行款的执行等情况。建立平台，还便于依职权主动对符合救助条件的人进行司法救助。

（五）增设司法救助监督部门，完善监督机制

可依托现有纪检监察部门，增设相应的司法救助监察职能部门，进一步规范司法救助工作的职能分工，明确立案、审判和执行等环节的工作人员在司法救助工作中的职责，各司其职，分工负责；负责处理当事人对司法救助不被批准及数额不满的异议或复议程序等问题，实行上级人民法院及人民检察院监督；定期对司法救助情况进行监督检查，对符合司法救助条件而未给予，或者不符合条件而给予救助的，都要及时纠正，并给予相关责任人相应的纪律处分。