基于数据分析的校外培训机构治理研究

杨春芳,汪 莉,杨 旭

2018年2月26日,教育部办公厅等四部门联合发布了《关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知》(以下简称《通知》),明确提出：坚决纠正校外培训机构开展学科类培训(主要指语文、数学等)出现的“超纲教学”“提前教学”“强化应试”等不良行为;查处中小学教师课上不讲课后到校外培训机构讲,并诱导或逼迫学生参加校外培训机构培训等行为,对中小学校外培训机构开展专项治理,切实减轻中小学生课外负担。[1]按照四部门《通知》要求,全国各地纷纷针对非学历文化教育类培训机构面向中小学生开展以“应试”为导向的培训,违背教育规律和青少年成长发展规律,影响学校正常教育教学秩序,造成学生课外负担过重,社会反响强烈等现实问题,集中开展校外培训机构专项治理行动。为了解中小学生参加校外培训的真实现状,通过问卷调查的方式,从T 市随机选取5个区作为抽样区,每个区发放问卷160份(学生问卷和家长问卷各80份)。调查共发放问卷800份,回收800份,其中有效学生问卷381份,有效家长问卷390份,有效率分别为95．25%和97．5%。调查结束后,对问卷调查结果采用SPSS19．0进行了统计分析,整个过程经过严格编码录入及核检工作,统计结果具有较高的可信度和稳定性。

一、中小学生参加校外培训的现状及原因分析

近几年,教育部三令五申提倡“减负”,各地也相继出台很多地方性的“减负令”。如2014年天津市出台《关于义务教育学校减轻学生课业负担的规定(暂行)》,明确规定“禁止节假日补课。在国家规定的全年11个法定节日、双休日、寒暑假,全市中小学毕业年级、非毕业年级一律不准补课”。[2]但是,减负政策实施以来,校内补课现象虽然得到了有效遏制,可学生参加校外培训的现象却日益盛行。一些校外培训机构学科类课程的培训对象年龄也不断向下延伸,甚至已经扩展到了幼儿群体。

(一)中小学生参加校外培训现象非常普遍

2018年7月,教育部基础教育质量监测中心发布《中国义务教育质量监测报告》显示,学生参加校外学业类辅导班比例较高,学习压力较大。四年级学生参加数学和语文校外辅导班的比例分别为43．8%、37．4%,八年级学生参加数学和语文校外辅导班的比例分别为23．4%、17．1%。[3]此次问卷调查结果也显示,58%的学生都在双休日到校外培训机构学习,36%的学生集中在寒暑假期间参加校外培训;4%的学生是在平时放学后,还有1%的学生则是几乎天天补课学习。

关于培训频率,52%的学生平均每周参加1次,19%的学生平均每周2次,29%的学生平均每周在3次以上。

关于培训的科目,占比排在前三位的依次是：数学(22．60%)、物理(19．17%)、英语(18．81%),其他兴趣类则以钢琴等乐器类为主(6．33%)。

(二)中小学在职教师校外兼职问题依然存在

虽然国家和各地出台的减负政策中均明令禁止公办中小学在职教师在校外培训机构兼职,且各地教育行政部门都采取了诸多积极措施,严格落实有关政策,如逐层签订承诺书、严格问责兼职教师和校长等。但关于学生参加校外培训的场所,家长调查问卷结果显示,占比排在前三位的分别为：教育培训机构(50%)、外校(名校)老师办的辅导班(26%)、在家请家教(9%),而“本校老师办的辅导班”和“学校开办的辅导班”所占比例仅为3%和2%。

关于培训师资来源,依据家长问卷调查结果,选项占比排在前三位的分别为：社会家教机构(46%)、其他公办校的任课老师(34%)和名校退休教师(11%),本校任课老师仅占3%。可见,名校在职教师在校外培训机构兼职的情况仍然存在。

(三)参加校外培训学习给多数学生造成学习和家庭经济负担

67%的学生认为参加校外培训学习,加重了自己的学习负担。其中,认为负担明显加重的学生比例为23%,认为负担略微加重的占44%,只有30%的学生认为对自己没什么负担,仅有3%的学生认为自己的学习负担有所减轻。

关于课时费,44%的家长选择每小时在100元以下,40%的家长选择在101～200元间,11%的家长选择在201～300元间,还有5%的家长选择课时费在300元以上。

语际语用学(Interlanguage Pragmatics)兴起于20世纪80年代，着重探讨人们在特定的语境下如何理解和实施第二语言的言语行为。它常常定义为“研究非母语的第二语言操作者在使用和习得第二语言行为时的模式”[1]。也就是说，语际语用学重点研究的是外语/二语学习者的语用能力。

关于学生参加校外培训对家庭经济造成的负担方面,只有13%的家长认为完全无负担,48%的家长认为负担很小;有35%的家长认为负担比较大,还有4%的家长认为负担很重。

二、校外培训盛行的原因分析

当前,校外培训机构迅速发展,形成巨大的教育培训市场,其中的原因是多方面的,既有社会环境、家长方面的原因,也有教育体制本身等诸多方面的问题。

(一)优质教育资源不均衡与学生接受更好教育的矛盾客观存在

习总书记在十九大报告中指出,“中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。[4]在教育领域,这一矛盾主要表现为人民日益增长的个性化多样化教育需求与优质教育资源供给不平衡不充分之间的矛盾,而这一矛盾也是导致校外培训市场火爆的主要供给侧来源。正是由于民众对校外教育有着强劲的需求,不仅对学科培训需求强烈,而且对兴趣类培训、体育类培训等也有着很大需求,才使校外培训市场有了蓬勃发展的土壤。[5]

关于让孩子参加校外培训的原因,依据家长问卷调查结果,选项占比最高的是优秀教师数量少且集中在个别好学校(76%),其次是升学考试竞争激烈(11%)。可见,对优质教育资源和学校高水平教学质量的渴望,是影响家长为孩子选择校外培训的最根本原因。

在班级授课制下,教师的讲课只能尽可能地面向绝大多数学生,不可能满足所有学生个性化发展需求,必然会使部分学生产生“吃不饱”和“跟不上”的问题,采取“培优补差”的补课方式就成为了解决问题的有效途径。[6]关于参加校外培训的目的,学生卷调查结果显示,占比排在前三位的分别为：巩固在课内学习的东西(同步辅导)(28%);帮助自己消化理解课内讲的内容(补差)(24%);提前学习课内内容,以便取得好成绩(提优)(21%);选择学习在课内学不到的东西(比如奥数等)和发展特长,培养业余爱好的比例各占10%。这一结果与家长问卷结果基本一致。

(二)家长希冀校外培训填补家庭教育空缺

当前,家长对教育的重视程度大大提高,而经济收入的增长,使家长支付课外补课金的能力也相对增强;但同时,新经济时代,工作压力日趋繁重,社会交往日趋繁忙,家长能有效监管孩子的时间却越来越少。[7]尤其是实施减负政策以后,中小学生在校时间明显缩短。于是,很多家长更乐于把孩子送到校外培训机构,巩固所学知识或是再进一步提升学习难度和成绩。关于学生参加校外培训意愿的调查结果显示,52%的学生选择是家长的决定,34%的学生选择是自己的要求,还有12%的学生选择是源于社会环境的影响,仅有2%的学生选择是老师的建议。

(三)半数学生和家长主观上对校外培训学习持肯定态度

依据学生问卷调查结果,对于“如果你的任课老师给别的同学进行有偿补课”的假设,50%的学生认为这是师生双方自愿的合理行为,29%的学生选择要视具体情况而定。仅有6%的学生选择应对这种现象坚决抵制,还有15%的学生选择无所谓。换个角度而言,就是有一半的学生并不认为教师参与有偿补课是违反规定的错误行为,还有15%的学生认为这种现象对自己而言无所谓。可见学生的思想意识中,一半的学生对教师有偿补课现象持肯定态度。

从家长角度而言,对于“有偿补课”这一假设的态度,选项占比排在前三位的依次是：优质资源不均衡,给孩子补课是家长的正常需求,不可能彻底禁止(28．99%);在有偿补课中,教师和家长是各取所需,互惠双赢,非常合理(21．95%);可以鼓励优秀教师开展有偿补课(17．39%)。而选择“有偿补课影响教育行风,应当坚决禁止”的选项占比只有15．53%。

三、中小学生校外培训机构治理路径

有效治理校外培训机构是一项系统工程,需要社会多方力量相互配合形成多元共治的治理体系。同时,面向中小学生的校外培训机构(以下简称校外培训机构)开展非学历教育培训是学校教育的补充,对于满足中小学生选择性学习需求、培育发展兴趣特长、拓展综合素质具有积极作用。[8]校外培训机构专项治理不可能是一味采取“堵”的方式,否则即使通过一时的集中治理取得一定成效,但终究只是治标的末端治理,不可能一劳永逸。尤其是结合现实教育发展实际,更需要采取“疏”“堵”结合的方式,多措并举提升治理水平。因为,要根治已经剑走偏锋的校外培训,还须秉承源头治理思维,穷尽一切办法,打破教育功利主义的桎梏,如此才能真正实现标本兼治的最大公约数。[9]

(一)优化校内课堂差异化教学深度改革

治理校外培训“需求侧”的根源在于加快提升教育优质均衡发展水平,逐步缩小基础教育城乡间、区域间、学校间的办学水平差距,深化课堂教学改革,针对不同学力层次水平的学生,积极探索实施差异教学,满足不同学生的学习需求。一般情况下学生的学习能力存在“两头少,中间多”的特点,即需要“补差”和“提优”的学生占班级中的少数。因此,教师在设计教学和布置作业时,应充分研究学生情况,有针对性地进行分层设计,帮助每一个学生都能实现最大化的发展。此外,教师除了提升自己驾驭课堂教学的能力外,更主要的是要教学生学会学习,即从培养学生良好的学习习惯、帮助学生掌握合适的学习方法等方面,不断提高学生的学习能力。如此,学生在校学习质量及课堂教学质量都能充分保障并达到最优化,从某种程度上也可以降低学生接受校外培训的需求。各级教育主管部门也要积极引导社会和家长树立科学的教育质量观,营造良好的育人环境,让学生减负真正从校内走向校外。

(二)积极探索建立公益性教育资源试点中心

关于“如果允许学校组织公益性免费补课,应当解决的关键问题是什么”的家长问卷调查结果显示,选项占比排在前三位的依次是：教育行政部门可以出台规范中小学公益性补课的制度(28%),明确中小学开展公益性补课的条件和程序要求(23%),政府提供中小学公益性补课的专项经费保障(20%)。

部分家长之所以选择让孩子接受校外培训,就是为了充实利用放学后及寒暑假休息的时间。借鉴台湾等地的经验,有条件的地区应当合理引导社会、学校开展公益性免费补课。如天津市很多区的中小学在开展家庭、学校、社会“三结合”教育方面积累了诸多丰富的经验,学校在充分挖掘家庭、社会教育资源方面采取了很多富有实效的举措。在充分挖掘社会力量参与校外培训治理方面,可以探索建立以社区为单位的公益补课试点。各区政府可以鼓励“三结合”教育成绩显著的学校,积极借助所在社区的力量,统筹整合区内优质师资和教育资源,针对具有不同补课需求的中小学生开展公益性的无偿补课。

同时,对于公益性无偿补课试点,政府应当给予一定的经费支持,也可以多方争取社会力量在场地、设施方面给予支持。这样,学校所在社区范围内的部分中小学生都可以在家庭所在的周边社区接受无偿的免费补课。这也是发挥社区教育与学校教育治理合力的一种有效途径。如南昌市教育局成立学生课余教学辅导志愿服务中心,由财政安排专项经费,对有需要的学生“志愿服务,免费教辅”,通过“面授、网授、互动答疑”等三种途径为学生提供优质教育公共服务。[10]

此外,还应充分发挥图书馆、书店、纪念馆、文化馆、体育场馆、青少年宫等在校外培训市场中的公益性、主导性作用。积极依托社区,发挥社区教育体系的作用,建立健全青少年教育社会化的组织体系和运行机制,拓展青少年校外教育的内容和形式,充分整合社区内物质、人力、文化等有效资源,使青少年的学校教育和社区教育形成正向合力,依托社区做好青少年的校外管理。[11]

(三)建立公益性补课的教师许可制度

对于公益性补课中心的师资,可以由试点区教育主管部门制定师资准入机制和教师许可制度,明确任教教师的资格条件和相关管理制度。一是教师在中心从事补课工作必须经过所在学校同意,并与学校签署协议;二是教师进行补课必须经教育行政部门核准发放资格证书和聘用证书;三是补课教师所在学校应当通过信息网络等公共平台为公众提供补课教师的基本信息,保证公众知情权。

公益性补课中心开设的课程以满足学生合理的补课需求为基本要求,对于在公益中心为学生提供学习辅导的教师,政府可以适当给予补贴。试点补课中心的授课形式可以采取线上和线下结合的方式,在充分调研学生辅导需求和本区教师资源的基础上,合理确定辅导科目、辅导时间和辅导内容等。

为充分满足人民群众对优质教育的需求,各地应充分发挥“互联网＋”教育优势,加强公益性优质教学资源库的开发建设。可以由教研室等相关部门牵头,组织名校名师积极开发“微课”,共建网络教学资源库。这样,中小学生可通过“人人通”实现泛在学习,在家登录网络课程平台就可以共享优质的学科课程和教学资源等。

(四)加大民办社会教育培训机构的制度监管力度

当前的校外培训机构呈现量多类杂的特点,有经过教育、工商、人社等部门审批登记的机构,更有大量隐藏在写字楼居民楼里面的违规辅导;既有规模化连锁性的教育上市公司,也有地方性的名牌机构,还有一些口碑相传的教学点;既有学科类培训,也有艺体兴趣类特长拓展类培训。社会办学培训机构存在的主要问题：一是培训范围无明确界定,机构五花八门,监管存在死角。二是培训师资无明确标准,培训质量难以保证。三是夸大宣传扩大影响,虚假宣传扰乱视听。[12]之前由于相关法律法规不健全,导致各监管部门管辖职责不明、互相推诿,产生法律和管理的“灰色地带”,导致对民办教育培训机构的严格监管严重缺失。2018年初教育部办公厅等四部门联合发布《通知》后,各地积极制定校外培训机构监管办法,如广东省教育厅、广东省人力资源和社会保障厅、广东省工商行政管理局共同制定了《营利性民办培训机构的监督管理办法》等。2018年8月,国务院办公厅印发了《关于规范校外培训机构发展的意见》,明确提出校外培训机构审批登记实行属地化管理,县级教育部门负责审批颁发办学许可证,提出从校外培训的核心环节入手,加强对校外培训机构特别是学科知识类培训机构的管理,对培训的内容、时间、班次、进度、形式、宣传、收费等都提出了明确要求。[8]该意见的颁布强化了校外培训机构的设置标准,但把标准制定权交给了各省(市),要求各省级教育部门要结合本地实际,研究制定校外培训机构设置的具体标准,并对各地标准从场所条件、师资条件和管理条件方面都提出了底线要求。国家和地方关于民办培训机构的监管办法,为强化依法监管提供了有力依据,也使对民办培训机构的监管走上法治化、科学化道路。但是对于监管办法的落实执行,还需进一步细化落地,加大对培训机构的设立、培训范围、收费标准、师资水平、培训场所等方面的规范化管理。此外,要对合法办学机构进行社会公示,并对其加强不定期突击检查;对非法私自设立的各类培训班要坚决查处。

(五)规范民办教育培训机构师资备案与定期审查制度

师资是民办教育培训机构的一项重要监管内容。为加强政府依法治教,从严治理教育行业行风,一是相关部门应该加强对培训机构的监管,规范任教师资的准入标准,健全机构专业师资档案,并向相关部门进行报备;二是建立对社会教育培训机构师资定期审查制度,如建立教育、工商、公安等多部门联席会议制度,定期或不定期对社会教育培训机构进行定点抽查和随机检查,对于违规开展补课业务的非法办学机构坚决取缔,对于在其中从事违规兼职的中小学在职教师,严格依法依规进行处理和处分。