刑事辩护全覆盖相关问题及完善措施

张英哲

（郑州西亚斯学院，河南 郑州 451150）

近年来，在“以审判为中心”的大背景下，我国司法体制改革不断推进，刑事司法体制如何进行更好的改革成为重要问题。2017年4月，司法部提出“推动实现刑事辩护的全覆盖”。同年10月，最高人民法院和司法部联合推出开展刑事案件律师辩护全覆盖的试点办法，并且在北京、河南省等八个地区开展为期一年的试点工作。2019年1月，司法部发布文件决定将刑事案件律师辩护全覆盖试点期限延长，工作范围扩大到全国31个省(自治区、直辖市)和新疆生产建设兵团。法律援助制度作为保障被告人辩护权益的重要制度，是司法改革的重要方面。刑事辩护全覆盖试点工作，为法律援助制度改革提供了新机遇、新空间。

通过在中国知网对主题为刑事辩护全覆盖的文章进行检索可发现，该类文章在2017年以前几乎为空白，随着2017年最高人民法院司法部《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》（以下简称《办法》）的出台，开始集中涌现出以刑事辩护全覆盖为主题的研究成果。由此也可侧面说明，我国对于刑事辩护全覆盖的研究起步较晚，主要成果集中在《办法》出台以后。《办法》出台后，学术界和实务界也进行了热烈讨论，学术活动频频开展。尤其是对刑事辩护全覆盖的前景、可能遇到的障碍，以及值班律师的定位、与律师援助制度的关系进行探讨。不少媒体、报纸也对刑事辩护全覆盖进行报道，主要介绍改革亮点，以及对我国司法改革带来积极的作用。

一、刑事诉讼全覆盖试点工作的亮点

《办法》的出台无疑为法律援助制度提供了新机遇、新空间，刑事辩护全覆盖工作是建立在我国原有法律援助制度上的新改革，在传统法律援助的基础上，又突出其亮点，具体如下：

第一，扩大法律援助对象范围。目前，我国法律规定援助对象仅有五种，范围较为有限。《办法》扩大了现行刑事法律援助的范围，首先，扩大指定辩护援助对象范围，所有按照普通程序审理的刑事案件均可进行指定辩护。其次，对于适用简易程序、速裁程序审理的案件，被告人没有辩护人的，法律援助机构派驻的值班律师为其提供法律帮助。传统辩护律师和值班律师相结合，对于进入刑事诉讼程序的所有被追诉人，提供不同种类的服务和帮助，多层次、多形式，实现法律援助全覆盖，全面保障被追诉人诉讼权益。

第二，加强制度基础保障措施。经费和人力资源是一项制度的基础保障，是法律援助工作能够顺利运行的重要条件。经费方面，《办法》提出尝试政府购买法律援助服务，以及探索实行由法律援助受援人分担部分法律援助费用的做法，这为今后我国法律援助制度模式的转型提供了新思路。公设辩护人制度及政府购买法律援助服务，在其他国家已经成熟，在我国也有部分地区在尝试这种法律援助新模式。其次是人力资源保障，《办法》提出了解决律师资源分配不均问题的途径，要求司法部门和律师协会协作，调配律师资源。从当地部门间的协作，到上下部门间的联动，灵活地解决律师资源问题。

第三，保障援助辩护律师权益。要落实法律援助全覆盖试点工作，提高律师辩护的积极性，加强律师辩护的作用，首先必须加强保障律师的职业权利。《办法》明确了人民法院应当保障律师的各项程序权益。尤其在律师的阅卷权行使上，更做了细化的规定。对于以往司法实践中，律师意见不被重视的现象，《办法》规定了采纳律师意见程序机制，对于不予采纳律师意见的，需要法院进行有针对性的说明不采纳理由。该规定强化了律师辩护意见的作用。其次，畅通的辩护渠道和司法机关的配合，对于法律援助工作的开展至关重要。《办法》亦规定了法律援助机构与法院之间的具体衔接程序，明确司法机关的办案流程，与律师更好对接工作，加强律师实质性辩护权利。

二、刑事辩护全覆盖试点工作的积极作用

《办法》出台后，学术界和实务界都非常振奋，一致认为开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作是我国刑事诉讼制度的一场重要变革，对推动刑事诉讼的发展有着积极作用。

首先，保障被追诉人权益。辩护是被追诉人的基本权利，但是由于被追诉人法律知识的匮乏，难以进行高质量的自我辩护。又限制于经济条件，无力承担聘请律师的费用，导致被追诉人的辩护权形同虚设。刑事辩护全覆盖试点工作，给予按照普通程序审理的刑事案件中的被追诉人免费的法律援助，帮助被追诉人维护合法权益，使被追诉人面对强大的公诉机关，不至于完全处于被动状态。

其次，完善刑事辩护制度。众所周知，我国的刑事辩护率一直处于较低状态。除了刑事辩护工作难度大、风险大的原因以外，被追诉人不愿聘请辩护律师也是主要因素。大部分被追诉人之所以走上犯罪道路，是由于生活拮据，经济条件紧张造成，没有足够的资金聘请辩护律师。另外，由于辩护律师的会见权、阅卷权等权利在法律实务中没有得到切实保障，辩护意见不被采纳，导致被追诉人及其家属对辩护律师失去信心，也是被追诉人不愿意聘请辩护律师的理由。刑事辩护全覆盖试点工作，首先强调了保障辩护律师权利，其次扩大了原先法律援助对象的范围，从而有利于提高刑事辩护率。

最后，推动以审判为中心刑事诉讼改革。我国“以审判为中心”的司法改革方案中，提出要加强律师辩护权利保障，这有助于间接提高刑事诉讼辩护率。全覆盖试点工作为审判阶段所有被追诉人提供援助律师，有助于提高刑事辩护率，促进建立以审判为中心诉讼制度。

三、刑事辩护全覆盖试点工作存在的问题

《办法》的实施为更多的被追诉人提供了辩护，对于我国法律援助进程有新的突破。但我国法律援助工作仍有较大的空间提升完善，并且随着刑事辩护全覆盖试点工作如火如荼的进行，一些实践中的问题也暴露出来，成为学术界和实务界热议的问题，具体如下：

（一）基础保障措施建设不完善

我国的刑事法律辩护一直处于“总量少、比例低”的状态。有学者通过对基层法院调研，和抽查若干基层法院刑事判决书，对我国的刑事辩护率进行统计。结果显示，在《办法》实施以前，我国的刑事一审辩护率大约在20%～30%。并由此对刑事覆盖推广后，我国刑事案件中需要进行援助的辩护人的数量进行预测，从刑事诉讼所经历的侦查、审查起诉和审判阶段的全程看，每个诉讼阶段还将有80万以上的犯罪嫌疑人、被告人需要律师辩护。面对庞大的需求群体，刑事辩护全覆盖工作在人力保障上仍面临挑战。

另外，资金问题成为学术界和实务界普遍关心的问题。虽然，近年来，我国法律援助经费一直快速增长，但从实际需求来说，远远不够。有数据指出，法治发达的国家和地区，法律援助经费在财政支出中所占的比例一般在1%～0.1%，而我国法律援助经费仅占财政收入比例的0.0011%～0.0122%，由数据可看出，我们国家在法律援助经费方面的投入，与法治较发达地区相比，还存在很大的差距。经费投入幅度与法律援助工作量不相适应，导致愿意提供法律援助的律师少之又少。专业水平高的律师不愿意将时间花费在法律援助上，因为这与他们所接受的当事人委托可获得的高薪形成反差。愿意从事法律援助的律师大多是专业水平有限、敬业精神不足。此时，如果再对法律援助律师提出更高的辩护要求和更严格的惩罚措施，会使援助律师数量更少。援助律师工作的积极性受到打击，刑事辩护全覆盖工作就有可能流于形式。

（二）适用阶段需进一步扩大

刑事诉讼的全过程包括侦查阶段、审查起诉阶段以及审判阶段，《办法》率先对刑事诉讼中的审判阶段进行辩护全覆盖，无疑是务实的、效果最显著的，有利于保护犯罪嫌疑人和被告人的辩护权。但刑事诉讼侦查阶段，是非法取证的高发阶段，犯罪嫌疑人的正当权益很容易受到侵犯，将侦查阶段涵盖入刑事辩护全覆盖的范围中，是非常有必要的。

（三）援助工作质量监督机制需建立

由于我国尚未建立完善的刑事辩护法律援助工作监督机制，导致我国法律援助工作缺乏有效的监督，可能会引发法律援助质量不能被保证。在法律援助工作无制约化的情况下，不利于约束辩护律师必须提供有效辩护。可能导致被追诉人看似获得了法律援助，而其实并没有获得有效辩护。无效辩护体现在不会见、不阅卷、极少进行调查取证，主要通过查阅案卷了解案情、发表意见。几乎不做无罪辩护和程序方面的辩护，对于控方的有罪证据也很少提出异议，主要发表简单的量刑建议等。辩护律师“走过场”式的无效辩护，并不能给被追诉人带来实质性的帮助。刑事辩护全覆盖工作确立后，庞大的辩护需求群体，势必会催生刑事辩护律师队伍的日益壮大，对辩护律师职业能力的质疑也随之而来。为保证律师做实质性辩护，促进法律援助有效进行，切实保障犯罪嫌疑人和被告人的权益。应建立和完善对法律援助质量和效果、监督和评价体系。

（四）值班律师的定位和功能问题

2014年及2016年全国人大常委会授权最高人民法院和最高人民检察院在十八个城市开展刑事案件速裁程序和认罪认罚从宽制度试点，两院三部发布了两个《试点办法》，在我国首次正式提出建立法律援助值班律师制度，这为建立刑事诉讼辩护全覆盖提供了机遇。

虽然值班律师制度经常在研讨法律援助制度时被提及，但如何将值班律师制度本土化，仍是理论界和实务界关心的问题。对于值班律师问题的讨论非常多，尤其是对于值班律师的定位、功能和作用，存在不同的观点和看法，需要从理论上结合司法实践工作，进行进一步的研究和明确。

四、刑事辩护全覆盖试点工作的完善措施

（一）完善保障措施

对于法律援助律师资源紧张、不平衡的问题，《办法》虽然提出了部门间协作，以及上下联动的解决途径。但该方法只能解决当下小范围的律师资源不平衡问题，不能从根本上解决社会律师整体分布不平衡的问题，尤其是在偏远和贫困的地区，律师资源更为紧张。对于该问题，学术界和实务界不少观点抱乐观心态，认为随着高校开设法学专业，每年大量的法律学子涌入社会，为律师队伍注入新鲜血液。人民法律维权意识增强，促使律师队伍也日益壮大。笔者认为，刑事辩护全覆盖制度下，庞大的刑事辩护需求主体，难以被单一来源的社会律师所满足，可尝试设立“公设辩护人”的机构，并入一般公务员体系，享受固定的工资标准与人事待遇，专职从事法律援助工作。目前，我国上海浦东地区正在探索这种模式。

财政资金是法律援助制度的重要保障，学术界和实务界都一致呼吁希望加大经费投入。笔者认为扩大经费来源途径，可缓解经费暂时紧张的问题。如待遇按照国家公务员工资标准，设立公设辩护人。其次，可以号召社会慈善捐款。对于《办法》中提到“可以探索实行由法律援助受援人分担部分法律援助费用”，笔者认为并非长久之计，也不能根本解决资金问题。如果受援人经济条件良好，大可不必接收法院指派的援助律师，甚至根本不会走上犯罪的道路。接受国家法律援助的犯罪嫌疑人和被告人，大多经济条件并不宽裕。法律援助是国家责任，分担费用仍可能使部分受援人放弃接收援助律师的服务。

（二）进一步扩大适用阶段

虽然普遍观点一致赞同，从审判阶段着手，循序渐进开展刑事辩护全覆盖工作效果显著，但适用阶段的进一步扩大，也是非常有必要的。不同观点提出刑事辩护全覆盖应扩大适用的范围，包括侦查阶段、认罪认罚程序、死刑复核程序等。笔者认为，一次性完成刑事辩护全方面覆盖，难免不现实。但首先应当完善的是侦查阶段的刑事辩护全覆盖。

这是因为，证据的收集主要集中于侦查阶段，所以该阶段是非法取证行为的高发阶段，犯罪嫌疑人、被告人的权益也最容易受到侵犯。虽然作为试点地区的犯罪嫌疑人、被告人可以申请值班律师的帮助，但由于我国值班律师并不是传统意义上的辩护人，并不享有辩护人在侦查阶段的辩护权利，导致值班律师很难发挥最大作用去帮助被追诉人，再加上犯罪嫌疑人法律知识的匮乏，甚至被限制人身自由，使双方配合发挥作用有限。将刑事辩护全覆盖的适用阶段提前至侦查阶段，将非常有利于保障犯罪嫌疑人和被告人的诉讼权利。

（三）完善和建立监督机制

对于法律援助中律师质量的监督，笔者认为主要将注意力放在资质审查上和综合评价上。

资质审查指对律师的资质进行把关。由于刑事案件的辩护涉及犯罪嫌疑人、被告人的自由甚至生命，所以必须由经验丰富、有责任感的律师进行代理。首先，可对律师的从业年限进行限制，比如一些试点地区要求具有5年律师从业经验的律师，才能代理刑事法律援助案件。其次，还可以考虑对特殊的、专业性强的案件，由特定范围的律师提供援助。最后，应组织法律援助律师进行培训，加强其专业知识，综合评价指援助律师在代理案件结束后，由司法机关和被援助对象，对援助律师的办案质量进行综合评价，包括专业和服务两方面。监督机制建立后，要结合资质审查和综合评价的结果，将不合格，甚至违纪的律师及时退出，保障法律援助质量。

（四）对值班律师“辩护人化”的不同观点

值班律师制度在我国仍属于新事物，关于是否将值班律师“辩护人化”，一直存在这两种观点的讨论。

一种观点反对将值班律师“辩护人化”，认为值班律师具有其独特的属性和功能，丰富了法律援助形式，使之呈现多元化。完全“辩护人化”的值班律师，回归至以往单一的法律援助模式，实际上失去了设立该制度的初衷。将刑事法律援助律师分为为当事人提供初步性的法律服务的值班律师，以及提供传统辩护的律师。这样的设定使得两者各司其职，相互结合为被援助人提供法律服务，既合理又不浪费司法资源。大部分观点建议将值班律师“辩护人化”，看守所值班律师应整体定位为犯罪嫌疑人、被告人的辩护人。赋予值班律师辩护权利，能够更好地帮助受援对象。

有观点也提出考虑到值班律师的利益激励，允许值班律师接受犯罪嫌疑人、报告人的委托，担任其刑事辩护律师。由于值班律师接触案件和被追诉人较早，较容易获得被追诉人的信任，继续担任辩护律师，有利于值班律师作用的最大化，没有必要一概加以禁止。并且根据《意见》规定，值班律师对于检察机关的定罪量刑，有权提出意见。该观点认为，值班律师的这项权利，已经是在进行辩护活动，并与办案机关产生诉讼权利义务关系。该观点建议，赋予值班律师更多辩护权利，减少与传统辩护律师之间权利不等的差别，使值班律师充分发挥辩护人的作用。

2019年3月，新颁布的《全国法律援助规范》规定，值班律师不提供出庭辩护服务，从规范层面，否认了值班律师的辩护人身份。尽管不具备辩护人身份，但考虑到值班律师的主要工作是为被追诉人提供法律建议和意见，是否应赋予其一定的阅卷权和调查取证权，方便值班律师全面了解案情，这已成为新一轮讨论的热点。

笔者支持值班律师不能作为辩护人参与庭审，因为值班律师在给予被追诉人帮助时应当是不涉及利益的，一旦可以进行身份的转换，值班律师处于利益考虑，难免会从一个坦诚的帮助者，变成推销自己的“业务员”，从而助长不良风气，不利于法律援助制度的建设。但作为为被追诉人提供法律帮助的工作人员，值班律师应当被赋予阅卷权和一定的调查取证权，帮助其充分了解案情，为犯罪嫌疑人、被告人提供更专业、更具有针对性的法律意见。

总之，刑事辩护全覆盖试点工作的推进，使我国的刑事辩护法律援助制度朝着更好的方向前进。但加强刑事辩护法律援助不仅仅只是制定规则，还需要更好地落实规则，树立诉讼理念，宣传辩护文化，引入配套措施，更好地帮助贯彻刑事辩护全覆盖试点工作。