中英大学生资助制度比较及镜鉴

齐 征，刘 丽

英国高等教育的经费主要来源于政府财政支出，个人和家庭所需要承担的比例则相当有限。在社会经济的不断发展过程中，英国高等教育的资助制度也随之发生变革。英国政府利用立法和财政等手段，通过“免费加助学金”辅助政策、“低学费加助学贷款”政策以及“高等教育成本分担加助学贷款”政策三个阶段的发展，实现了从无偿资助到有偿资助的转变。本文以中英大学生资助异同研究为切入点，分析英国大学生资助的有益成分，并用以审视我国大学生的资助政策的科学性、合理性，从而为我国大学生资助政策体系的构建，提供可资借鉴的依据。

一、中英大学生资助的异同点

(一)两国大学生资助主体比较

1.相同点：两国的政府部门都为主要的资助主体

中国无论是近代洋务学堂时期，还是民国时期，政府对大学生均采取一系列资助措施。自中华人民共和国成立到1978年教育经费一直是国家财政支出的4%～7%。从1979年到1993年间，随着经济的快速发展，政府对教育的投入也在迅速增长。从中华人民共和国成立到90年代采取的都是国家政府提供“免费加助学金”的大学生资助制度。90年代后，通过设立国家奖学金、助学金以及助学贷款等措施保证对大学生的教育资助。

从18世纪末19世纪初，英国科学部与艺术部开始向部分专业的大学生们颁发奖学金。[1]1902年英国政府首次立法确认大学生资助工作中政府所应承担的相对责任。各地方政府也逐渐根据财力制定相应标准，向贫困大学生提供助学金。二战以后，英国政府设立了大学生奖学金。20世纪60年代，大学生不仅免缴学费,还可获得当地政府的生活补助。20世纪80年代，受经济危机等因素的影响，英国政府取消了对高等院校教育经费包干办法，将大学生奖学金制变更为贷款制度。此后政府通过财政部核定高等教育经费,并逐级划拨，直至按学生人数和学科情况下拨款项。

2.不同点：英国民间资助比较活跃，中国民间资助相对缺位

在中国，高等教育一直被认为是国家的责任，很少让个人涉及。自古虽鲜有富绅地主上层阶级对个别贫寒学生进行资助，但毕竟个体资助主体始终不占主流。中华人民共和国成立后特别是改革开放以来，国家相继出台捐资助学的奖励措施，激励爱国企业家和个人投资兴学和资助贫困大学生，但无论资助金额还是资助学生数量及资助持续程度都难以得到长效保证。所以，中国民间资助相比于政府资助微乎其微。2018年，企事业单位、社会团体和个人捐助等各类资助资金共135.36亿元，较2017年增加5.67亿元，增幅4.37%，占资助资金总额的6.63%。数据显示，在中国的资助体系中民间资助仍不占主流。所以，民间资助在中国资助主体中是缺位的。[2]

相较而言，英国从一开始就有良好的民间资助体系。早在18世纪，针对贫困大学生的资助，就是以教会和个人为资助主体。到了19世纪初，因现代大学大多以服务地方工商业为办学宗旨，所以更是受到了来自社会各界包括商界、社团、教派和个人的捐助。20世纪前半叶到80年代，有了英国政府对大学生慷慨资助，社会各界对英国大学生的资助曾有所减少，但20世纪90年代，民间的资助主体逐渐与政府资助并驾齐驱，随着政府对高等教育经费投入的减少，社会各界如以教会、企业和个人为代表的民间资助主体对大学生的资助投入开始增多。据统计，1990年，在高等学校收入中，从政府以外获得的收入已达到了21%，而这一比例在1980年是7.3%，[3]增幅显著。并且这一比例还在逐年增加。在英国，已形成了慈善机构、企业、教会和个人等民间机构和政府的多元化资助方式，实现了大学生资助资金来源多渠道。英国民间群体保持了对大学生资助这项事业的强烈关注。这便是中英两国在大学生资助主体上表现出的最显著的差异。

(二)两国大学生资助对象的比较

1.相同点：两个国家资助对象都日渐广泛

中英两国大学生受教育人群总体趋势可归结为从特权阶级逐步扩大到平民阶级，伴随着教育权的变化，资助对象日趋广泛。在中国传统社会大多是富贵子弟入学，劳动人民子弟严格受限。民国时期，由于连年的灾荒和战乱，使得大学被地主、资产阶级所垄断，对大学生资助范围仅限于因战乱而造成家庭经济困难的学生。后来国家为保障工农子弟的受教育权，采取了免费和助学金的资助方式，对所有入学的学生进行了资助。改革开放后特别是20世纪90年代，我国高等教育进入大众化阶段，大学生数量日益增多，学生来源多样化，使得大学生资助对象构成日渐广泛。在英国，中世纪时上大学是普通人跻身上层社会的主要途径，那时的大学生主要来自于非贵族家庭的普通市民或者农民家庭，有机会接受资助的学生微乎其微。但之后由于学费不断增长，大学生的构成发生很大变化。16世纪末，贫民子弟学生还占总学生人数的50%以上，到了1810年，贫民子弟学生比例仅有1%。[4]到了19世纪中期，大学开始面向全社会各阶层优秀青年招生，政府开始关注和资助贫困学生。[5]20世纪上半叶，英国政府加大对高等教育的投入力度，立法扩大大学生生源与构成，并实行了如“免费加助学金”的资助政策。随后的20世纪末到21世纪初，英国的高等教育已逐步实现从贵族教育到平民教育、从精英教育到大众教育的转变，所以接受资助的学生，无论在生源构成上还是数量上都有了很大的改善和提高。

2.不同点：英国是从局部到整体,中国是从整体到局部的发展趋势

中国对大学生的资助经历了从对所有在校生的资助到对特定学生资助的发展过程。在“教养合一”制度下，除免除大学生的住宿费和学费之外，还发放生活补助费。中华人民共和国成立后，对大学生资助制度是以助学金形式面向全体大学生。直到20世纪90年代，随着高等教育的普及，生源呈现多样化，学生数量在不断增多，国家负担的高等教育成本日益增加。所以从那时起开始实行“收费加贷学金”制度，国家仅对大学生中的“贫困生”群体进行资助。在英国，对大学生的资助则是经历了从局部到整体的发展过程。18世纪英国政府开始对一些现代大学里部分学科的优秀学生颁发奖学金。直到19世纪末20世纪初《1902年教育法》颁布，政府制定了相应的助学金政策，开始关注贫困大学生的学费和生活费等相关问题。各地政府也根据实际财力制定自己的资助标准，向贫困大学生提供助学金。特别是二战以后，英国政府对大学生的资助范围扩大到对所有大学生的资助。从此，英国政府制定“免费加助学金”制度及之后的“收费加贷学金”制度都是面向所有学生的。

(三)两国大学生资助立法比较

1.相同点：中英两国资助立法的法制化进程极其相似

中英两国的资助立法都经历了从无到有、从有到逐步完善的过程。这些法律法规在不断发展过程中为资助活动的实施提供了法律保障。中国最早关于大学生资助的文书是历朝皇帝的诏书、敕令和大学的各项规章制度，这些文书是中国资助法律的最初雏形。真正完备的资助法律法规是到了近代，以1947年的《中华民国宪法》为标志，它是我国近代资助立法的一个里程碑。中华人民共和国成立之后，政府相继出台了各种通告、条例，条目细致，频率也高，对大学生资助活动进行了规范，在《教育法》中还明确规定了国家对困难学生的义务，在《高等教育法》中规定了大学生资助的具体形式。大学生资助立法的法制化过程，体现出国家对大学生资助事业的关注和重视。同样，英国的大学生资助制度也始于英国各大学学院的各项规章制度，直到近代才得到政府的关注与重视，并逐步走上完备化法制化轨道。英国第一个大学生资助制度的法律是《1902年教育法》。《1944年教育法》初步确定了英国“免费加助学金”的资助制度，后又颁布《1962年教育法》和《罗宾斯报告》，最终形成了“免费加助学金”的大学生资助法律体系。1983年和1988年分别通过了《雷弗休姆报告》和《教育改革法》，“收费加贷学金”的资助法律体系初步得到确立。之后，又颁布了《高等教育白皮书》和《高等教育法案》两个法案，对“收费加贷学金”的资助法律进行了巩固和完善。总之，中英两国大学生资助法制化的过程，都是适应了当时的社会环境以及资助实践的需要，各个时期的法律法规则成为大学生资助实践工作和大学生资助改革的法律依据，对大学生资助事业的发展起到了极大的推动和促进作用。

2.不同点：中英两国法律体系内容截然不同

中英大学生资助立法最大的不同在于，中国大学生资助法律体系中从不缺乏宏观的原则性教育法律，但甚少涉及大学生资助方面具体而详尽的法规，大多是通过行政权力下达相关通知来发布、落实、调整和改革大学生资助制度。而英国大学生资助法律体系中具有根本法意味的教育法占有很大比例，其规范性法规、政策性文件等层次分明，并能有机结合，成为教育法的有效补充。

(四)中英大学生资助方式比较

1.相同点：中英两国大学生资助形式均由单一化走向多元化

清朝以前，中国大学生的资助形式主要以免缴学费为主，形式比较单一。清朝出现膏火助学金和奖赏奖学金，资助形式有所扩展。清末民初，资助形式进一步发展，实施了缴费上学制度，设立奖学金、助学金、师范生免缴学费等资助形式。中华人民共和国成立到20世纪80年代，主要以免缴学费和人民助学金为主，资助形式有所减少。20世纪80年代之后，大学生资助形式多样化步伐明显加快。1983年设人民奖学金。1986年和1987年终止助学金，建立奖学金，设立贷学金。1989年设立了面向师范生和专业定向计划生的专业奖学金和定向奖学金。1993年，设立“特困补助”。[6]1994年，建立勤工俭学基金。1995年，对困难学生实行减免学杂费政策。[7]并初步形成了“奖、贷、勤、助、免”五位一体的大学生资助体系。1998年，助学贷款政策开始实施。2002年，设立国家奖学金。2005年，改革国家奖学金制度，建立了国家助学金制度。[8]2007年，设立国家励志奖学金制度，对教育部直属师范大学新招的师范生实行免费教育；[9]生源地信用贷款制度开始设立。[10]截至目前，中国大学生助学形式已经形成了奖学金、助学金、助学贷款、勤工俭学、学费减免、特殊困难补助、粮油副食品价格补贴、“绿色通道”等多种多元混合的大学生资助形式。

19世纪以前的英国，大学生资助形式比较单一，主要靠各类慈善者自发组织在学校设立的奖学金。19世纪70年代之后，政府开始在大学设立政府奖学金。1902年开始向贫困学生提供助学金。1944年开始以“奖学金”之名行“助学金”之实。1977年，国家拨款和地方政府分别支付了所有公立大学全日制本科生的学费和生活费。[11]1990年，原来的免学费政策不变，贷款政策出台，个人可以通过抵押解决一般的生活费，另一半则由政府补助或父母支付。1998年以后，以未来收入为基础进行还款的贷款政策代替了政府发放的生活费补助和原有的贷款政策，并区别对待贫困家庭和富裕家庭。2006年9月，英国对大学生资助制度进行了深刻而全面的改革，最终形成了现在多元化的大学生资助形式：学生贷款(包含学费贷款和生活费贷款)、生活费助学金、特殊助学金、津贴，英国政府设立的其他资助形式和不同高校的校内资助形式。

2.不同点：中国的“百花齐放”与英国的“资助包”

虽然中英两国大学生资助形式在不断的发展与积淀过程中都形成了多元化的资助形式，但是在这些多元化的大学生资助形式的实施过程中却是各不相同。中国大学生资助形式的“百花齐放”主要是指在中国多样化的大学生资助形式中，每一种大学生资助形式都有一套完整的操作流程和与之相关配套的规章制度，不同的大学生资助形式基本上互不干涉、相互独立，但彼此同时发挥作用。而在英国，大学生资助形式则是以“资助包”的形式出现，意指英国政府把提供给学生的各种资助混合成一个“包”，以学生的家庭经济状况为基础，协同帮助大学生解决困难。这就使得英国政府对全国的资助资源进行了规范合理的配置，不仅减轻了政府的财政负担，也让大学生获得了与其困难程度相当的经济资助，并同时肩负还款的责任。

二、英国大学生资助制度给我国的启示

(一)我国大学生资助制度存在的问题

1.成本分担的不合理运用所带来的一系列问题

目前，高等教育的资助制度其主要的依据之一就是成本分担的理念，即遵循谁受益就由谁承担的原则，但是针对高等教育成本的核算与分摊原则问题，一直都是很有争议的问题，这会很容易导致教育成本分担的不合理运用，而这些不合理的运用，势必会导致大学学费的飞涨。高校学费计算现在一般采用的是将学校的日常开支平均摊到学生身上作为高校的学生人均成本，而高校则主要依据这个学生人均成本的一定比例来确定学费，这样会有许多本不应该由学生分担的运行成本转嫁到了学生身上。据我国有关部门公布的统计数字：近十年间我国大学学费从几百元一路升至5000元左右，增长约20倍；而国民人均收入却增长不到4倍。从世界范围来看，高校学费占家庭收入的比重大致是人均GDP的20%左右，而国内大学平均学费占国内人均GDP已经超过50%。[12]

学费的增长也带来了一系列社会问题：第一，会影响教育公平的问题，高学费使得低收入人群难以接受或完成高等教育。第二，会影响社会稳定问题，高学费对于我国大多数农村家庭来说，供养一个大学生相当于一个农村劳动力的20年总收入，这笔收入由此失去了扩大再生产的能力，这就阻碍了经济的发展，对社会稳定也会造成一定的影响。第三，会影响高等教育的质量问题，随着学费的不断增长，贫困生的生活状况也令人担忧，有些贫困生为了减少家庭负担不得不利用学习的间隙去做兼职工作，这肯定会影响到高等教育的质量问题。[13]

2.民间助学奖励制度有待完善

我国的大学生资助虽已形成了多元化的资助主体体系，但目前占资助主导地位的仍是以政府资助为主，所以资助资金来源过于单一。长久以来，民间资助大多数都是其自觉行为，没有限制性规定和激励性措施，资助文化传统相对缺失，所以我国的民间助学奖励制度还有待完善。

3.对“贫困生”资助对象界定不明确

根据我国的国情，资助对象只能针对“贫困生”。但是目前对资助对象的家庭经济情况调查与资格认定工作的开展却是效率低、成本高、资助对象认定不明。原因在于：第一，国家相关法律法规概念不明确。我国关于“贫困生”的界定是以教育部和财政部联合颁发的《关于对高等学校生活特别困难的学生进行资助的通知》为依据，对“由于经济困难，无力支付教育费用或支付教育费用很困难的学生”进行资助，但什么是“经济困难”并没有明确的界定，这影响了在对贫困生的界定实践工作中的可操作性。第二，各学校对“贫困生”的甄别有一定难度。目前的资助工作中，是先以学生申报为基础，再依据各地方政府出具贫困证明，再由学校来确定“贫困生”。由于对贫困生的界定不明，各地区贫困证明材料标准不一，从而降低了可比性，各地区各高校也没有相对统一的标准。所以，也有可能会导致那些真正贫困的学生被挡在资助的大门外，得不到应有的资助，这势必会影响资助的有效性。

4.资助的法律法规体系尚需进一步完善

虽然我们的资助立法已经逐步形成了相对比较系统的法律法规体系，但目前我国资助相关法律体系依然存在着一些问题。目前对大学生资助法律体系还是一些纲领性和原则性规定组成的政策性文件，尚缺乏教育根本大法指导下的具体操作层面的法律法规。使其在具体的实施过程中缺乏可操作性，难以有力落实各项资助制度。

(二)完善我国大学生资助制度的几点建议

1.建立合理的高等教育成本核定机制，进一步完善高等教育收费制度

高等教育收费问题和大学生资助问题可以说是高等教育改革的一个问题的两个方面，因此在关注大学生资助制度问题的同时，也要特别关注大学生高等教育收费制度的改革。而高等教育收费问题的关键就是高等教育成本的合理分担。所以，建立完善的高等教育成本核算机制，才是完善高等教育收费问题和完善大学生资助问题的关键。在建立健全高等教育成本核算机制时应该考虑到如下几点：第一，必须严格界定高等教育成本核定的范围，应剔除那些无关的行政成本和事业性支出；第二，对高等教育成本的制定应充分考虑到家庭的收入和承受能力；第三，应充分考虑不同地区、不同高校和专业的成本差异；第四，要严格秉承高等教育成本核算过程的公开和公正原则。

2.拓宽大学生资助资金的筹集渠道，资助主体多元化

国家应该积极鼓励社会各种力量参与到对大学贫困生的资助事业中来。目前，仅依靠单一的政府这一资助主体解决每一位家庭经济困难的学生就学问题,是有相当难度的。因此，我国应尽快建立健全教育资助方面的相关法律法规，制定出鼓励针对个人和企业以及社会团体捐资助学的有关法律法规以及相关具体的实施政策。与此同时，政府也要对个人和企业以及各种社会团体的捐赠进行有效的管理，这样我国的高等教育才能快速、健康和持续发展。另外，各高校也应开拓社会上的各种资源，拓宽大学生资助资金来源渠道。这样,不仅可以减轻国家的经济负担，同时形成一种社会各界参与的多元化资助体制，从而更有效地解决经济困难家庭大学生的实际问题。

3.完善贫困生的认定工作

完善贫困生的认定工作，需要建立健全科学合理的贫困生认定制度，这样才能保证那些真正需要资助的贫困生得到有效的资助。虽然我国各个地区经济发展不平衡，居民收入没有完全公开化等，想要完全准确地掌握每一个贫困生的贫困程度尚有一定难度，但是，可以根据不同地区学生家庭的显性收入占当地实际的物价水平的比率，制定出一个相对公平合理的甄别量化指标，还是可以实现的。同时，认定贫困生时还要考察其家庭贫困的真实原因，制定出相应的认定条件，并制定出考核指标及佐证材料要求。另外，需要制定出贫困生认定的限制性条款，比如规范贫困生奢侈消费行为，这也需要制定出相应的后续对贫困生在受资助期间的规范管理办法。

4.加强对大学生资助具体法律法规的建设

我国大学生资助事业持续健康的发展，离不开正确严谨的法律法规制度的制定与执行，可借鉴英国资助政策的先进经验，在巩固我国现有的大学生资助制度法律法规的基础上加强我国大学生资助制度的法制化建设，这样才能保证我国大学生资助工作的顺利开展，将现有的如《教育法》和《高等教育法》中的资助原则具体化，将政策性文件的规定法制化，以保证各项大学生资助行为都能够处于法律的监督之下。比如大学生资助的理念、原则、资助主体的义务与权利、资助对象的权利和义务、资助资金来源等都需要具体细则。总之，针对大学生资助制度立法是大学生资助制度合法化的重要途径与选择，也是我国现阶段条件下大学生资助制度走向科学化、民主化乃至法治化的必然途径。