混合所有制高职院校管理结构与运营机制探析

2019-01-18沈立森王军艳

石家庄职业技术学院学报 2018年6期

沈立森, 王军艳

(1.石家庄职业技术学院建筑工程系，河北石家庄 050081;2.石家庄市妇幼保健院人事科，河北石家庄 050051)

“混合所有制”一词属于经济范畴的专业术语，在“党的十五大”上被首次提出，它是指国有资本、集体资本和非公有资本等形式相互融合、交叉持股的经济形式.国务院在2014年发布的《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》中提出要探索发展股份制、混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利[1].次年，教育部颁布了《高等职业教育创新发展行动计划(2015—2018年)》，提出鼓励公办职业院校与企业合作建立二级学院，双方共同办学，探索混合所有制办学的途径与方法[2].这在职业教育领域发展的道路上，迈出的深化办学体制改革的重要一步，是高职院校突破现有体制、机制瓶颈及校企合作机制创新改革的路径之一[3].混合所有制职业院校办学模式的建立，必须要有完善的法人管理结构，否则必将导致办学过程的运行混乱[4].然而，混合所有制高职院校法人管理结构的研究目前仍处于初始阶段，运营机制也不成熟.基于此种考虑，本文将结合传统公办高职院校的办学特点，分析混合所有制高职院校的发展动因，揭示混合所有制高职院校存在的问题，探索混合所有制的法人管理经验和运营机制模式，以期推动我国混合所有制高职院校的进一步发展.

1 混合所有制高职院校的概念与发展动因

1.1 混合所有制高职院校的概念

与传统公办高职院校相比，混合所有制高职院校的显著特点和根本区别是“混合”，是两种或多种不同所有制产权结构多元化的结果.混合所有制高职院校产权结构的多元化，使得法人管理结构发生了改变.混合所有制高职院校的出现，是政府和政府以外的社会投资者共同举办，取长补短、互惠双赢的结果，其办学形式介于公办和民办之间，是以合同契约的形式进行的，在办学过程中，双方可合理分配不同产权主体的资金，并使其相互渗透和融合，成为新的利益共同体.该模式具有产权结构多样化、管理模式现代化、运营机制市场化等三大特征.

1.2 混合所有制高职院校的发展动因

混合所有制之所以能够在高职院校中得以发展，是有特定原因的，主要体现在三个方面.

(1)单纯的公办或民办高职院校只依靠自身力量，发展速度较慢，而混合所有制产权结构可推进高职院校进一步做大做强

在单一产权结构模式下运行的高职院校，办学自主权无法得到切实保障，政府的行政干预可能会影响院校的决策；公办院校始终处于政府的庇佑之下，缺乏危机心态和竞争意识，主动性不强，办学效率较低.而民办高职院校，则不能享受政府的财政支持，面临严峻的发展压力和挑战，特别是由于生源日益减少，导致学费收入逐年减少，可自由支配的办学经费则更少；不完善的人事制度也加剧了优质、骨干师资回流公办院校.与有政府支持的公办院校相比，民办高职院校明显处于劣势，这些困境都限制着民办高职院校的发展.由此可知，公办院校和民办院校都不是高职院校发展的最佳状态，这便迫切需要一种既可享受政府的相关政策，又可提高效率的办学形式，以推进高职院校做强做大，而混合所有制产权结构则恰好满足了这种需要，混合所有制高职院校便应运而生.

(2)创业者自主创业推动了民办院校的发展，为混合所有制的发展提供了思路

改革开放以来，人们迫切需要补充文化知识，一些有识之士便开始办学，以满足人们的学习需求，并且逐步发展壮大成为稳定、成熟的民办院校，例如河南省的黄河科技学院、黑龙江省的齐齐哈尔工程学院、浙江省的万里教育集团等.这类院校的运营机制和管理模式为混合所有制院校的产生提供了思路.

(3)地方政府和企业自发性地创办了民办高职院校，为混合所有制的发展奠定了基础

在《民办高等学校设置暂行条例》《社会力量办学条例》的促进下，一些企业因急需大批的技能型人才，自行投资创办职业院校.而后，地方政府也逐渐参与其中，通过招商引资，吸引社会资本投资高职院校建设，例如北京城市学院和苏州职业技术学院.企业与政府的合作办学为混合所有制高职院校的发展奠定了基础.

2 混合所有制高职院校在管理与运行中存在的问题

混合所有制高职院校发展至今，管理与运行过程中的问题颇多，一些院校以盈利为目的，商业化色彩严重，挪用公有资产和利用政府信誉获利的情况也时有发生.存在这些问题的原因在于，虽然地方政府鼓励创办混合所有制高职院校，但这种模式生存在国家法律和政策的边缘，其性质、地位等都无法得到国家层面的支持，相关法律和政策的滞后阻碍了混合所有制高职院校的快速发展，而这与建立混合所有制院校的初衷背道而驰[5].纵观混合所有制办学过程，出现的问题具体表现为以下几个方面：

(1)法律地位难以界定

首先，我国目前关于教育领域的相关法律主要有4部，即《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国高等教育法》《中华人民共和国职业教育法》和《中华人民共和国民办教育促进法》，而这4部法律都没有明确界定“混合所有制”的概念，这也是混合所有制高职院校发展困难的根本原因.其次，混合所有制长期处于不被认可的境地，究其原因在于，《中华人民共和国民办教育促进法》使混合所有制高职院校在性质上既非民又非公.再次，相关法律规范无法保障和监管混合所有制高职院校的正常、有效运行，这就“逼迫”其无奈地走进了教育的“灰色地带”.

(2)是否以盈利为经营目的不明确

自出现民办高等院校以来，以盈利为目的的民办高等院校一直影响着混合所有制院校的办学定位.为此，《中华人民共和国民办教育促进法》重新修订了民办学校的分类管理办法，即按照是否以盈利为目的进行了划分，非盈利性民办院校不得取得办学过程中的收益，也不得进行办学财产分配；盈利性民办院校则相反，可以取得办学过程中的收益，并依法对办学财产进行合理分配[5].而这部法律的颁布给混合所有制高职院校的办学造成了两难局面，如果选择非盈利性质，则无法取得收益，违背社会资本的投资目的；选择盈利性质，则会因难以享受政府的优惠，比如土地、税收等，而大幅增加办学成本.

(3)资产权益的归属不清晰

在民办高等教育发展中，因资产来源渠道众多，其发展模式和资产结构状况日益复杂[6].民办高职院校的资产主要由社会资本、办学积累资产、政府资产、社会捐赠、借贷资本等构成.虽然资本渠道很多，但资本汇聚到高职院校后，现有的法律法规却无法界定资产权益的归属.产权是混合所有制发展的核心，直接决定着混合所有制高职院校的内涵，资产产权归属的混乱严重阻碍了混合所有制高职院校的深度发展.

3 混合所有制高职院校的社会需求和办学意义

发展混合所有制高职院校，实现混合所有制结构的调整，是我国高等教育体制改革的重大突破，不仅提高了教育教学的质量和水平，加强了高职教育与社会经济发展的联系，而且对促进我国高职教育的改革和发展具有深远的理论意义和现实意义[7].

近年来，民办职业教育的快速发展，大大减轻了政府发展职业教育的压力.越来越多的学生家长愿意付出更多资金让孩子接受职业教育，这也直接说明了民办职业教育有市场需求，而且在逐渐增大；也从另一方面说明，公办职业教育已无法满足学生的全部升学需求.而单纯的公办或民办高职院校又有各自的弊端，混合所有制高职院校则可在一定程度上减少二者的不足.混合所有制高职院校的探索与发展，不仅创新了高职院校的办学体制，而且对高职院校主体的多元化和形式的多样化起到了促进作用，也更有利于教育行业与社会用人单位间的有效衔接.进入教育领域的混合所有制资本的多样化丰富了混合所有制高职职校的外延和内涵，产权制度的开放性和兼容性对社会资源的合理配置具有积极意义；混合所有制的组织形式在一定程度上可避免政府的行政干预，减少公办高职院校体制上的某些弊端，增强办学活力，有利于高职院校遵循市场需求办学，提高办学质量和效益.

4 混合所有制高职院校的管理结构与运营机制剖析

4.1 管理结构的影响因素分析

学校管理是管理制度、管理机制和管理结构的总和.学校管理包括管理内部结构与管理外部结构.管理内部结构是针对高职院校的院领导、一线教师和学生等所拥有的权利、利益合理分配方面的规章制度；管理外部结构是针对高职院校的其他办学主体，与政府部门、企业组织、社会单位等机构间规则的规定与机制.总的来说，以多种办学主体为总体架构形式的混合所有制高职院校，是以追求优质的教育质量为目标，以结构和机制作为管理的核心内容，同时通过目标鉴定、过程考核等对运营机制进行调节.

4.1.1 控股权的比例分配

管理制度是否完善，直接影响运营状况的稳定；运营状况是否持久，也可反映出管理中的问题，两者相辅相成.在影响运营状况的众多因素中，控股权的比例分配是最核心的，在公有资本和私有资本的分配过程中，始终会受变化的市场需求约束.另外，政治政策、管理制度、投资方喜好和资本形式等也会对分配比例产生或多或少的影响.

4.1.2 组织成员间的关系

混合所有制高职院校的管理成员包括股东会、董事会、监事会、领导层以及各行政职能部门，它们既彼此协同又相互制约[8].

股东会由办学的股份所有权股东构成，拥有最高的决策权.董事会是常务理事机构，主要负责处理日常工作.成员由股东会选举产生，董事会通过的全部决策必须经股东会批准.从实质上来说，股东会和董事会是委托代理关系.股东会成员投入资本进行建设，负责学院发展动向的整体把控；董事会是连接股东、教师和企业间的桥梁，也是股东会决策意志的直接体现.因此，在董事会的组织成员中，应包括各方利益的代表，特别是非公有性质的企业代表，这直接关系到私有资本股东的权益，另外，还应有教师代表作为公有资本利益的发言人.在董事会的运营管理过程中，政府应适当放宽高校办学自主权，依托基本的管理制度，监督和把控董事会的决定；同时，不断完善督导体系，建立代表股东会权益的监事会，行使对董事会日常工作事务的监督权.监事会的成员除应覆盖股东、院校、教师、学生等外，还应包含工会和纪检等第三方组织.领导层与董事会之间同样也是基于合同的委托代理关系，校领导在法律允许范围内行使其权利，并对其行为、后果向董事会负责.

总体而言，由股东会选举董事会和建立监事会，董事会委托领导层处理日常工作事务，监事会对董事会与领导层的决策和工作进行监督，混合所有制高职院校管理结构的组织成员关系如图1所示.

图1 管理结构的组织成员关系图

4.2 运营机制的治理模式分析

混合所有制高职院校适用于法人式的管理结构模式，即实行股东会决策、董事会领导下的校长负责制，并通过建立健全办学机制来保证其科学运营.

4.2.1 收入均衡分配机制

收入的分配是否均衡，是混合所有制高职院校持续有序发展的前提，也是混合所有制高职院校无法规避的问题.建立科学合理的收入分配机制，必须遵循以下准则：一是分配各异准则，收入的分配不得采用“一刀切”的形式，而应视混合所有制的不同形式来确定；二是性质分配准则，混合所有制高职院校的资本性质既有公益属性的公有性质，也有非公益的私有性质；三是消费支出准则，如果在教育服务中存在私有资本所提供的部分，政府或社会应通过购买的形式来获得；四是收益补偿准则，针对投资混合所有制院校办学的各方，政府应在其办学服务方面给予部分税收减免.

4.2.2 自主运营机制

传统公办高职院校的管理模式倾向于政府领导下的行政化管理，管理机构之间相互制衡和相互约束.政府部门的过多干预也导致公办院校普遍存在依赖心理，这势必会对办学活力产生压制作用.因此，建立自主运营机制对混合所有制高职院校的发展尤为重要.

4.2.3 信息对称机制

信息的不对称是混合所有制高职院校办事效率低下的原因之一，股东会、董事会、领导层和教职工四者间的信息交流不通畅，势必会对相关决策和决定的上传下达产生阻碍.因此，信息对称机制的建立是混合所有制高职院校科学有效运行的重要保证.

4.2.4 监督检查机制

监督检查机制分为外部监督检查和内部监督检查.外部监督检查包括党的监督、教育行政监督、政府部门监督、社会媒体监督等，主要检查对象为校长、党委书记及中层干部等，检查内容为公有资本的安全和分配，以防止办学过程中出现损害国家利益、侵吞公有资产、滥用职权等不良现象.内部监督检查主要是监事会监督，主要监督对象是董事会和领导层，检查内容为日常工作任务的完成情况、业绩、执行效率、基础设施建设、绩效考核等.

4.2.5 绩效考评机制

绩效考评机制的对象同样针对董事会和领导层，分为内部考评与外部考评.内部考评采用以股东会、监事会的考评结果为主，自我评价为辅的综合方式，主要涉及经济效益与社会效益两个方面.外部考评是混合所有制高职院校的教育质量和办学水平的核心体现，客观反映董事会和领导层的工作绩效目标是否达成.通过绩效考评，可以直观地对办学过程的运营情况进行量化，保证高职院校的持续稳定发展.