以生态优先绿色发展理念推进广州经济高质量发展

□黄克亮

2016 年3 月，习近平总书记在深入推动长江经济带发展座谈会上首次提出“走生态优先、绿色发展之路”。[1]2017年10月，党的十九大报告强调，要“坚持人与自然和谐共生”“形成绿色发展方式和生活方式”。[2]2019 年2 月颁布实施的《粤港澳大湾区发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》）提出要以建设美丽湾区为引领，着力提升生态环境质量，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，实现绿色发展、低碳发展与循环发展。[3]2019年3 月，习近平总书记在参加十三届全国人大二次会议内蒙古代表团审议时发表重要讲话强调，要探索以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子，加大生态系统保护力度，打好污染防治攻坚战。[4]2019 年4 月开幕的北京世园会，成为中国融入并引领世界绿色发展潮流的新窗口，让生态优先绿色发展理念更加深入人心。2019 年8 月，习近平总书记在甘肃考察时强调，我国进入高质量发展阶段，生态环境的支撑作用越来越明显。只要贯彻新发展理念，绿水青山就可以成为金山银山。生态优先绿色发展是从更高层面更深层次为我们贯彻新发展理念、实现高质量发展做出的顶层设计，是实现经济发展和生态环境保护协调统一的根本之策，为转变经济发展方式、推动产业提档升级指明了方向。广州作为我国改革开放的先行地与实验区之一，要继续当好新时代改革开放的排头兵，发挥国家中心城市、综合性门户城市和粤港澳大湾区中心城市的引领作用，必须以生态优先绿色发展理念为导向，加强生态文明建设，推进经济高质量发展，使广州这座美丽的花城更绿色、更开放、更有活力。

一、生态优先绿色发展是经济高质量发展的本质内涵及重要手段

从生态学角度看，生态优先绿色发展理念把生态优先和绿色发展结合起来，将生态规律、生态资本和生态效益放在突出位置，有助于我们在新时代凝聚绿色发展转型的理论共识，补齐生态短板，推动经济高质量发展。从生态文明建设实践看，实现我国经济高质量发展，必须按照生态优先原则，践行绿色发展新理念，科学把握生态优先绿色发展的本质内涵及实践要求。生态优先绿色发展的实质是“三生”融合，和谐共赢。“三生”融合就是生态、生产、生活三者的共存及其相互包含和相互促进。走“三生”融合之路，建设绿色生态是重点，发展绿色生产是途径，培育绿色生活是引擎，完善绿色制度是保障。

（一）生态优先绿色发展的内涵特征

生态优先原则是针对现实生活中通行的经济优先原则而提出的，经济优先原则不顾及生态系统的承载能力和动态平衡，片面追求经济利益和物质财富消费的最大化，使经济增长超过生态承载能力，导致人类生存危机。美国学者霍纳蔡夫斯基(Honachefsky，1994）最早提出了“生态优先”及“生态导向”思想，认为美国城市的无序开发及对生态环境的破坏等问题的出现，是因为开发者将土地的潜在经济价值置于生态过程之前所致，要改变这一现状，就必须实施生态导向下的“旨在平衡发展与保护关系的区域发展模式”（叶玉瑶等，2008）。相对于传统的“经济导向”发展思想而言，“生态导向”发展思想的重心在于推行“生态优先”的发展原则，即强调“人类经济活动的生态合理性优先于经济与技术的合理性”（刘思华，2007），其重点在于通过落实生态规律、生态资本和生态效益优先的原则，建立起以生态资本保值增殖为基础的绿色经济体系，从而实现人与自然的协调发展。[5]

2008 年底，联合国环境规划署倡议了应对全球金融危机和气候变化的“绿色经济”和“绿色新政”，2012 年，“里约＋20”大会将绿色发展确定为主题。绿色发展迅速兴起，逐渐成为国际组织探讨的热点。[6]绿色发展就其旨趣而言，主要是解决好人与自然和谐共生的问题。具体来说，绿色发展将环境资源作为经济发展的内在要素，把经济活动过程和结果的“绿色化”与“生态化”作为绿色发展的主要内容和途径。绿色发展提倡保护环境，降低能耗，实现资源的永续利用。[7]因此，绿色发展是实现经济社会可持续发展的有力途径，是经济高质量发展的应有之义。

（二）生态优先绿色发展的辩证关系

习近平总书记指出：“生态优先、绿色发展强调未来和方向路径，彼此是辩证统一的。”[8]生态优先与绿色发展的辩证关系，本质上是环境效益和经济效益、社会效益的统一。践行生态优先绿色发展理念的目的在于促进经济发展方式向绿色、低碳转型，并能依靠生态优势培植发展优势。

生态优先为生态文明建设树立了正确的价值导向，是绿色发展的前提条件和基本准则。[9]生态优先主张尊重自然、顺应自然、保护自然，认为保护生态优势就是保护发展优势，“绿水青山就是金山银山”，指明保护生态环境、转变经济发展方式是转型期的首要任务，当经济、社会和生态效益发生矛盾冲突时，应优先保护生态效益。

绿色发展是指导我国全面深化改革的新理念，“绿色”是新时代发展的底色，代表着发展的方向，遵循低碳、清洁、高效的发展方式；“发展”把经济活动过程的绿色化作为发展的主要途径，推动我国经济发展模式向绿色转型，反过来为生态优先与生态保护提供支撑。

（三）生态优先绿色发展的价值意蕴

在我国经济社会发展过程中，坚持生态文明发展道路就是要坚持以生产发展为基础，以生活富裕为目的，以生态良好为条件，努力实现社会经济系统和自然生态系统的良性循环。建设生态文明，实现美丽中国梦，走向生态文明新时代，需要明晰生态优先绿色发展的理论价值与实践意义。

从理论层面来看，绿色发展是人类社会发展的永恒，是经济社会可持续发展的内在动力。绿色发展观是习近平生态文明思想的有机组成部分，党的十八大以来，习近平总书记把生态文明建设摆在党和国家事业发展全局中的重要位置：在“五位一体”总体布局中，生态文明建设是重要一“位”；在新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略中，坚持人与自然和谐共生是重要方略；在新发展理念中，绿色是重要理念。生态优先绿色发展实现了生态保护和经济发展的有机统一，是我国生态文明建设理论的一次突破，有助于在经济新常态下凝聚绿色转型共识，树立科学的生态观和发展观，为推动可持续发展提供科学的理论指导。

从实践层面来看，经济高质量发展要求经济社会活动和生态环境保护必须实现平衡协调发展，恰恰“绿色发展，就其要义来讲，是要解决好人与自然和谐共生的问题”[10]新时代要解决人与自然和谐共生的问题，不是不发展、不作为，而是要通过高质量的绿色发展，实现现代化。具体来说，在经济建设过程中，高质量的绿色发展是资源节约、生态友好的发展，只有切实的践行绿水青山就是金山银山的理念，加强生态保护和修复，着力解决环境问题，打好污染防治攻坚战，加快建设美丽中国，才能推动经济进入高质量发展的轨道。

综上，生态优先绿色发展是经济可持续发展的内在动力，是构建高质量现代化经济体系的首要条件，更是高质量发展的标志、目标和手段。新时代我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民群众美好生活需要绿色，所以绿色发展有很大的增长空间，绿色发展蕴含着巨大的发展机遇和潜力，必将成为推动经济高质量发展的强大动力。

二、广州践行生态优先绿色发展理念的成效及不足

（一）绿色发展初显成效

经济、社会和生态环境是一个彼此依赖的有机统一体。只有在生态上添活力，才能在发展上增动力。党的十八大以来，广州把践行生态优先绿色发展理念作为助推经济绿色转型，促进经济高质量发展的重要前提与强大动力，在生态城市建设等方面取得不俗的成绩。

1.绿色竞争力稳步上升。广州是全国绿化模范城市，也是有名的花园城市、森林城市和宜居城市。近年来，广州以优化提升“一江两岸三带”为引领，分类推进中心城区、南部滨海新区、北部山区生态网络体系规划建设，高质量打造一批湿地、花园、公园、生态廊道等，擦亮生态文明建设品牌，提升广州生态竞争力。中国社科院发布的《2017—2018 年中国城市竞争力蓝皮书：建设可持续竞争力理想城市》报告显示，广州生态竞争力在全国近300 个城市中位列第8，在特大城市中的排名高于京津沪渝等市。《中国经济绿色发展报告2018》显示，对全国31 个省区、100 城市的绿色发展之路的评价结果显示，根据城市尺度的绿色发展指数，广州获得综合排名全国第4 位的好成绩，彰显绿色广州、生态广州建设的成就。“十二五”期间，广州全面超额完成国家减排目标，单位GDP 排污强度下降51%，PM2.5 和全市PM10 平均浓度提前三年达到国家考核目标，在全国特大城市中居于前列，“广州蓝”成为广州的新名片。

2.绿色生产方式发展势头向好.近年来，广州着力调整优化经济结构，绿色产业保持较好发展态势，绿色经济循环经济稳步发展。以绿色金融业发展为例,以绿色金融助推绿色经济发展是破解资源环境约束的重要方式，绿色金融是发展绿色经济的重要手段。在发展绿色金融业方面，广州市作为国家绿色金融改革创新实验区（全国五个实验区之一），是华南地区唯一一个绿色金融改革创新试验区，是全国率先开展的绿色金融改革创新试点。与其他试验区相比，粤港澳大湾区绿色金融合作是广州最大的亮点：一是合作设立金融机构，参与发行绿色债券。二是与香港品质保证局开展全方位合作；三是推动广州银行、广州证券等5 家金融机构率先发起粤港澳大湾区环境信息披露倡议，助力市场甄别“三高”产业，引导金融资源投向粤港澳大湾区绿色产业。近年来，广州绿色金融业发展已初见成效，在体制机制创新、完善绿色金融组织体系、推动绿色产业融资等方面成绩喜人。在推动绿色产业融资方面，截至2019年6 月，广州市银行业绿色贷款余额3037.81亿元，比2017 年6 月试验区获批时增长36.5%。[11]通过绿色金融支持，广州大力发展新能源汽车、智能装备和机器人、电子信息等绿色产业，加快打造绿色环保的绿色产业发展先进示范区。

3.绿色生活方式已深入人心。近年来，广州大力实施花城水城绿城工程建设，打造世界著名花城。截至2018 年底，广州已经建成区绿地率38.5%、绿化覆盖率43%、森林覆盖率42.3%。全市累计建成500 多个赏花点，已规划建设的世界级花园——“广州花园”也在紧锣密鼓进行中，“广州过年、花城看花”已成为广州靓丽的城市“名片”。在绿道网建设方面，自2010年起，广东省便在全国率先开展建设绿道，中国绿道看广东，“广东绿道，增城首创”，位于广州市增城区的莲塘综合服务区的绿道被称为中国的“绿道”的源头。广州作为省会和珠江三角洲中心城市，在各大城市中最早起步，迄今已建成贯穿全市的3500 公里绿道，串联起400 多个主要景点，覆盖面积3800 平方公里（占全市面积的一半以上），服务人口近1000 万。同时，广州通过建设绿色机场、绿色港口、绿色车站、绿色地铁等，提倡市民绿色出行。通过创建全国生活垃圾分类示范市等举措，广州城乡人居环境大为改善。

4.绿色发展制度建设日臻完善。近年来，广州不断建立健全综合环境执法体系，完善生态文明法规政策建设，制定了《广州市生态文明建设规划纲要（2016—2020 年）》《广州市生态保护红线管理办法》《广州市绿化条例》《广州市湿地保护规定》《广州河长制考核办法》《广州市水污染防治行动计划》《广州市流溪河流域保护条例》《广州市海洋环境保护规定》《广州市大气污染防治规定》《广州市主要污染物排污权交易试行办法》《广州市绿色建筑评价标准》《关于创建全国生活垃圾分类示范城市的实施方案》《关于促进广州绿色金融改革创新发展的实施意见》《广州市市管企业环境信用评价评分细则》等法规及政策文件，为广州推进绿色发展打下良好的制度基础。

（二）绿色发展尚存短板

广州优美的生态环境增强了广州的吸引力，激发了广州这座国家历史文化名城的新活力。但也必须看到，广州绿色发展仍存在一些短板。

1.产业绿色程度有待提升。现阶段广州产业绿化程度仍然不高，尤其是工业内部的绿色化程度偏低，绿色产业大都集中在生态农业、生态旅游、建筑业等领域，在新技术应用以及科技创新与绿色产业深度融合等方面做得还不够。在绿色金融业方面，广州还处于酝酿和探索阶段，绿色金融宏微观体制机制还不健全，大多数金融机构仍存在绿色发展意识不强、专业人才储备不足等问题。

2.绿色科技创新能力有待提高。近年来，尽管广州市出台了不少推进科技创新的政策，但用于传统技术绿色化改造和研发绿色新型技术的基础投入不足，同时对绿色科技创新的统筹规划和引导也不够。在绿色科技创新上，技术引进较多，自主研发创新不足，企业绿色科技创新能力比较薄弱，与北京、上海、深圳、杭州等市相比仍存在一定差距。

3.绿色制度建设仍较滞后。广州生态文明建设和绿色化发展正在步入法制化轨道，但自然资源资产离任审计力度不大，自然资源生态红线管控还不足，生态环境损害赔偿和责任追究力度有待加强，自然资源资产负债表的编制滞后于经济发展。绩效考核评价和干部任用机制仍需改革，忽视资源环境约束，盲目追求经济“做大做强”而有损于环境保护的现象仍时有发生。

三、以生态优先绿色发展理念推进广州经济高质量发展的基本路径

习近平总书记在党的十九大报告中明确指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。2018 年10 月，习近平总书记亲临广东视察并发表重要讲话，提出四个方面的重要指示，其中在“推动高质量发展”的工作指示中提出，要“深入抓好生态文明建设，统筹山水林湖田草系统治理，深化同香港、澳门生态环保合作，加强同邻近省份开展污染联防联治协作，补上生态欠账。”[12]生态优先绿色发展作为经济高质量发展的前提、目标与手段，不仅是推进生态文明建设，打好污染防治攻坚战的根本之策，也是推动经济高质量发展的必由之路。在推进经济高质量发展的关键时期，广州要按照习近平总书记重要指示及《规划纲要》精神，认真践行生态优先绿色发展理念，满足市民对美好环境的诉求。

（一）发挥广州在协同推进粤港澳美丽湾区建设中的引领作用

1.把粤港澳大湾区建设成为世界级宜居的美丽湾区。《规划纲要》提出，要把生态保护放在优先位置，实行最严格的生态环境保护制度，携手港澳加强污染联防联治，推动形成绿色发展方式和生活方式，实现粤港澳大湾区天更蓝、山更绿、水更清、环境更优美。[13]绿色发展是经济高质量发展的前提，在《规划纲要》中，绿色发展新理念贯穿全文，“绿色发展，保护生态”被确定为大湾区六项合作基本原则之一，遵循该原则，《规划纲要》为大湾区绿色发展描绘了新的蓝图：形成绿色发展方式和生活方式，打造绿色生产生活示范区，大幅提高经济绿色化程度，有效降低经济社会发展导致的资源与环境代价；推动大湾区在经济结构、质量、效益上形成新的竞争力，确保大湾区生态服务价值随着社会经济财富的增长而保值甚至增值，使大湾区成为生态安全、环境优美、社会安定、文化繁荣的世界级宜居美丽湾区。

2.引领粤港澳美丽湾区建设广州大有可为。《规划纲要》明确要求广州充分发挥国家中心城市和综合性门户城市引领作用，着力建设国际大都市，建设宜居宜业宜游的优质生活圈。广州作为粤港澳大湾区的中心城市，优势得天独厚，有深厚的历史底蕴、发达的经济基础、全方位的对外开放格局和良好的自然环境条件。在建设粤港澳大湾区的背景下，广州正迎来一个历史性机遇，再一次获得优先发展的机会。在粤港澳大湾区四个中心城市中，广州是土地面积最大，自然环境与生态环境较为优越的中心城市，北部的从化、增城位处珠江三角洲北缘，山地、丘陵及森林生态系统保护完好，森林覆盖率达70%左右，是粤港澳大湾区的生态屏障。南部的南沙、番禺位居大湾区的几何中心，有广东自贸区南沙片区等湾区绿色产业发展的“先行者”，其绿色发展指数位居湾区前列。在粤港澳美丽湾区建设中，广州要发挥生态优势，在山水林田湖草系统治理等方面与湾区各市及港澳地区实施绿色多元共治。要严格大湾区环境监管与污染防治，持续改善生态环境质量，开展珠江及河口区域水质管理合作与交流，建设大湾区生态绿核及绿色生态水网，保护湿地与河湖生态系统，将广州的生态文明建设做实做优，使广州成为粤港澳的绿色生态屏障。

（二）加快形成绿色发展方式

绿色发展是以低碳循环的生产生活方式为措施的永续发展模式。习近平总书记指出，“推进形成绿色发展方式和生活方式，是发展观的一场深刻革命”[14],现阶段广州的经济发展与资源环境间的矛盾仍较为突出，必须坚定不移走加快绿色转型、低碳发展、跨越提升新路，加快推进供给侧结构性改革，构建科技含量高、资源消耗低、环境污染少的产业结构和生产方式。要坚决守住生态和发展两条底线，坚持不懈治理环境污染，以水污染防治为重点，认真落实好“河长制”“湖长制”，坚决打赢水环境治理攻坚战，提高广州水生态文明建设水平，让良好的水生态环境成为群众生活质量的增长点，成为展现广州城市良好形象的聚焦点。

1.坚持发展绿色能源与发展绿色经济并重。抓住广州建设粤港澳大湾区中心城市和广东自贸区南沙片区两大战略平台建设的契机，打造广州绿色产业发展高地。加快培育和发展清洁能源产业、再生能源产业和环保产业，壮大发展具有广州特色的绿色汽车、绿色会展、绿色物流等绿色产业，尤其要大力发展绿色新能源汽车产业，形成广州东部、北部、南部三大千亿元级汽车产业聚集区。

2.发挥绿色科技的支持及引领作用。在创新驱动发展战略下，制定广州绿色低碳发展创新计划，提高绿色科技研发程度，提升技术创新对绿色增长的产业化支撑能力。搞好广州环境保护，促进绿色发展项目的集体攻关，如解决广州“垃圾围城”关键技术、城市碳汇构建、土地集约利用、大气环境综合防治、河湖生态恢复技术、低碳排放重大共性和关键性技术等科研项目。

3.积极发展绿色金融。绿色金融开启绿色发展的新模式，推进广州绿色发展，必须紧紧抓住粤港澳大湾区建设国际金融创新中心和广州建设绿色金融改革创新试验区的机遇，充分发挥绿色金融的支持作用，让绿色金融成为持续、高效推动广州绿色发展的重要力量。广州发展绿色金融市场需要实施扩充参与主体、完善绿色金融产品、加强沟通和人才培育等措施；同时，要深化绿色产业与金融的融合，应该加强广州市绿色金融改革创新试验区的产业研究、解决好金融和产业发展的矛盾、建立健全绿色企业淘汰机制。[15]

（三）加快形成绿色生活方式

要认真践行生态优先绿色发展理念，把绿色化逐渐发展成为引领未来各行各业发展的主流文化，形成生活方式绿色化的社会氛围。

1.营造符合传统美德和时代精神的绿色文化。任何一种发展模式都离不开文化的浸润，绿色发展更是如此。绿色文化的创新和普及，才能使生态优先绿色发展理念深入到生产生活的方方面面，为绿色发展奠定更加牢固的根基。必须着眼于人，从如何提高并影响人对环境与生态的认识和行为做起，大力弘扬传统绿色文化，在全社会形成勤俭节约、爱护环境的绿色文化氛围。要积极培育生态文化和生态道德，使生态文明成为社会主流价值观，成为社会主义核心价值观的重要内容。要引导广大市民将生态保护的价值标准“内化于心、外化于行”，形成崇尚生态文明的社会新风尚，塑造“文明广州、美丽广州”的良好城市形象。

2.倡导生活方式的绿色化。在全社会牢固树立生态文明理念，增强全民的节约意识、环保意识和生态意识，培养生态道德和行为习惯，让天蓝地绿水清深入人心。积极开展全民绿色行动，倡导简约适度、绿色环保的生活方式，反对无节制消费自然资源、无节制排放废弃物和污染物、无节制破坏生态平衡的不可持续生活方式。要提升企业和社会力量在生态环保中的作用，引导企业构建绿色企业文化，采用绿色低碳的生产方式，自觉承担保护生态环境的责任。引导环保社会组织健康、有序发展，积极开展创建全国生活垃圾分类示范城市建设，努力构建全民参与环保的社会行动体系。

（四）健全完善绿色发展体制机制

搞好环境保护、推进绿色发展必须依靠制度。要在国家相关法律法规的框架内推进政策和制度创新，为绿色发展建立良好的制度环境。

1.以基础性制度建设为突破口，在完善制度设计上下功夫。一是要健全市场性制度体系。该制度体系主要包括产权制度（自然资源资产、环境、资源有偿使用等），交易制度（排污权、碳排放权、水权交易等）和价格制度（水资源、资源产品价格等）。二是要完善行政性制度体系。该制度体系主要包括激励制度（生态补偿、财税、金融等），约束制度（自然资源用途管制、生态红线划定等）和监管制度（自然资源管理、环境污染的监管执法与终身追究制等）。三是探索建立突发环境事件信息披露机制，逐步健全环境保护决策公众听证制度，鼓励环境治理的全过程并进行监督评价。四是要用制度强化各级党委和政府的生态职能，将资源消耗、环境损害、生态效益等作为经济社会发展评价体系的重要指标，切实用好考核评价的“指挥棒”。

具体对广州而言，要创新生态保护市场化制度，必须加快自然资源产品价格改革，完善广州碳排放权交易与林业碳汇交易制度；创新生态补偿制度，必须通过转移支付、政策优惠等手段实现超前补偿。建议运用排污权交易、碳汇交易、水权交易、生态产品服务标志等方式，探索市场化背景下对广州流溪河流域等国家级生态保护区的生态补偿方式，加大对广州北部山区（从化及增城北部等8 个山区镇）的公益林、富碳农业的生态补偿力度。

2.加强环保督察制度建设。环保督察作为现阶段解决突出环境问题的一项重要制度创新，是打好污染防治攻坚战的重要手段。这一创新制度提升了各方面加强生态环境保护推动绿色发展的意识，解决了不少突出环境问题。目前中央、省级督察的体制机制已经基本健全。从2017 年底开始，相继启动了第一轮省级生态环保督察，省级生态环保督察的实践是对中央生态环保督察的有力延伸，并与之紧密衔接，对推动地方党委政府履行生态环保主体、责任，落实“党政同责、一岗双责”，解决突出生态环境问题，发挥了重要作用。建议省级生态环保督察制度可否继续向广州等副省级城市及深圳等计划单列市延伸，副省级城市及计划单列市环保督察的重点主要集中在“督政”上，即聚焦在突出生态环境问题背后的副省级城市及计划单列市以下各级党委政府及有关部门决策和环保责任的落实、党委政府及有关部门的履职情况上，防止出现用环保督察替代日常执法监管问题的发生，从而影响地方环保监管工作的可持续性。

3.构建以绿色科技和人才为重点的创新驱动机制。近年来，广州市积极推动“科学发现、技术发明、产业发展、生态优化”创新全链条发展，创建国际科技创新中心已迈出坚实的步伐。当前，在推进粤港澳大湾区建设的重大历史机遇面前，广州应在推动高质量发展、实现老城市新活力的进程中进一步激发创新动力，深化科创合作，提升生态环境竞争力，培育提升科教文化中心功能。基于此，要完善绿色科技创新体制，突出绿色工程科技的重要支撑作用，加快研发技术先进、经济可行的实用技术，组织实施能够统筹节能减排、治污的集成化、系统化绿色解决方案，将环境友好、节能环保的技术和工艺应用到产品的生产和销售中，构建绿色技术支撑体系。要针对广州环保科技整体创新能力不足等问题，完善重点实验室、工程技术中心和科学观测研究站创新机制，建立开放的科研数据共享平台，推动产学研深入融合。加大粤港澳大湾区生态环保科技合作力度，“引进来”和“走出去”并重，更好服务粤港澳大湾区与“一带一路”建设。要进一步加强科技人才队伍建设，完善科技人才培养机制，为广州绿色技术的开发应用储备更多的专业人才，推动广州发展方式由要素驱动型转向创新驱动型，为广州高质量发展提供人才支撑。