火车霸座行为现场惩戒的法律探讨

董 娟， 陈 磊

(天津大学法学院， 天津 300072)

最近一段时间发生了数起在运行中的列车上不按客票说明强占他人座位的事件，引起了社会各界的广泛关注。在事件发生过程中，旅客列车上的管理人员没有相应的合法手段当场阻止这类公然侵害法益的情况引发了激烈讨论。惩戒的有效性不仅仅来源于其严厉性，也取决于其及时性和必然性。其中惩戒及时性的实现对受害者的权益保障和公共法益的保护具有极为重要的意义。火车运行过程一般都是较为短暂的时间段，但是霸座行为一旦发生，其违法行为会延续整个过程，霸座者公然无视社会法益，无视火车运行正常的稳定秩序，藐视社会其他成员的合法权益的主观恶性是极其严重的。

目前在我国的法律法规中缺少对霸座现场惩戒的具体规定，一方面对霸座者公然挑战社会公序良俗、藐视法律行为无所作为，容易造成不良的社会舆论导向；另一方面霸座行为造成的他人权益损害状态也难以尽快排除，列车正常运行秩序难以尽快恢复。因此法律当场的惩戒与事后的处理和惩罚并举，才能最为有效地控制防范这类违法行为，法律的价值才能真正体现。

一、 “霸座”行为侵害法益及其性质分析

霸座行为的危害性在于其对法益的侵害。首先，霸座行为侵害的是民事权益。铁路旅客运输是一种以铁路运送合同为依据的民事法律关系。一般情况下该合同自购买车票之日起订立，自旅客登上运输设备之前的检票时生效，直至旅客到达目的地离开列车之时履行完成。在其过程中，旅客享有依据火车票面记载内容的乘车权利，且对其票面记载的座位享有独占性权利，该独占性权利属于民法规定的财产性权益。因此，“霸座”行为是一种典型的侵害他人财产性权益的民事侵权行为。

其次，霸座行为侵害的是公共秩序法益。公共秩序事关人民生活质量，也反映出社会的文明程度。公共秩序包括社会管理秩序和公共场所秩序等[1]。我国刑法在两个条文中涉及公共秩序，分别是聚众扰乱社会秩序罪和聚众扰乱公共场所秩序罪，并在后者设定了更高的起刑点。可以得出结论：公共场所秩序不光是公共秩序的一种形式，更具有较高的保护优先级。我国在《卫生公共场所管理条例》中规定了旅客列车属于公共交通工具，是典型的公共场所，因此旅客列车车厢内的秩序是一种应受法律保护的公共场所秩序。

从霸座行为的危害程度上分析，“霸座”往往是一人而为的“强占”他人座位行为，由于霸座行为是一种发生在有限的列车空间内权利人主张权利与不法行为人侵犯权利产生的争执行为，这种行为在列车管理人员干预无效的情况下可能会产生更激烈的矛盾与冲突，这势必造成列车搭乘正常秩序的破坏。特别是当霸座者公然侵权并无视社会公序良俗的恶劣行为，在运行中的列车上没有任何人可以根据法律加以制止和排除不法行为时，这种法律惩戒的缺失会使列车众多乘客产生不良情绪，引起社会舆论广泛关注，带来负面教育效果。这些不良影响使得这种社会危害程度比较严重。尽管依照《治安管理处罚法》的规定①，其行为性质属于行政违法行为，事后可以依照该法第23条进行处理，但是难以起到当场及时地控制与防治的作用。

二、 “霸座”行为的法律规制的不足与进路

1. “霸座”行为法律规制的现实考察

现阶段，我国在国家立法层面上对旅客列车治安管理的规定分散在包括《治安管理处罚法》《铁路法》《铁路安全管理条例》等多部法律中。

《治安管理处罚法》是我国为保障公共安全，维护治安秩序制定的法律，主要规定了治安管理工作的主体和方式[2]。《治安管理处罚法》规定县级以上各级公安机关负责本区域内治安管理工作。一般情况下能够合法行使治安管理权的执法主体就是公安机关中具备执法权的公安民警[3]。《治安管理处罚法》在第23条②规定，对于破坏火车秩序的行为可以在事后处警告和罚款处罚，情节严重可以拘留。可见，依照《治安管理处罚法》民警只能对“霸座”行为进行事后处罚。对正在运行列车中发生违法行为，没有作出及时控制处理的方法和有权实施处罚的主体。

《铁路法》是我国制定的规范保障铁路运输的法律③。本法遵循了与《治安管理处罚法》一致的原则，即治安管理工作由公安机关负责。将车站和列车内治安管理权赋予铁路公安机关，同时在第55条④中规定铁路职工有权制止扰乱秩序的行为。其实如果再深一步分析就会发现，这里“铁路职工有权制止”的语句中，铁路职工的具体权力内容是什么，一旦制止无效还能如何处理？显然，该规定并不是授予铁路职工治安管理权，除了言语性的规劝之外，无法对霸座者进行任何强制其离开座位的惩戒和管制。因此，该规定中的“铁路职工”没有适格的治安执法权。在惩戒方式上，本法也仅在第55条中规定了铁路公安人员可以对违法者处以拘留的处罚。在我国无论是刑事拘留还是行政拘留，都应当在国家规定的特别拘留场所进行，依照《铁路法》的规定无法实现运行列车中的“现场拘留”惩戒执法活动。此外，在《铁路安全管理条例》⑤(2014年实施，以下简称《条例》)中规定公安机关应当按照分工维护车站和列车等地治安秩序。《条例》第77条规定的违法行为包括：禁止强行登乘或者以拒绝下车等方式强占列车。

可以看出，《条例》比《铁路法》更进了一步，虽然其中没有列明强占座位的霸座行为，但是与《条例》规定“拒绝下车等方式强占列车”的违法行为表现形式与霸座行为具有相似性，不足之处仍然在惩戒方式上，受限于《条例》在立法法中的位阶，只在第93条规定了罚款处罚方法，与《铁路法》一样，对现场实施惩戒措施的规定还是空白。

2. 存在的问题与不足

通过前文分析我们发现，我国目前可以对违法犯罪行为进行惩戒的唯一合法主体是公安民警，合法的惩戒措施也都是事后处罚。这表明我国现行法律规定关于运行中旅客列车车厢内霸座这类违法行为现场惩戒存在两个问题，即惩戒执行主体问题和惩戒执行方式问题。

(1) 惩戒执法主体问题。根据《治安管理处罚法》第2条和第7条以及《铁路法》第43条的规定，列车上治安管理权被赋予给了铁路公安机关，铁路职工仅有的是劝阻制止的职责，这种制止是属于语言规劝和调解性质的，没有实际的治安管理权。在运行中的列车上，能够及时处理突发问题违法事件的公安执法人员无疑就是列车乘警。

然而根据铁路公安系统关于列车乘警配置的规定：跨铁路局一站直达的特快旅客列车每车配备1名乘警[4]；运行时长5小时(含)以内动车组列车不配乘警，5小时以上的配1名乘警；其他列车根据实际情况配备2名以内乘警[5]。可见，现实中有相当部分列车存在无乘警或者只有1名乘警的情况。按照《行政处罚法》的第16条规定，限制人身自由的行政处罚仅能由公安机关依法行使。第37条规定,行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人。在列车车厢内无乘警或者只有1名乘警的情况，面对出现霸座违法行为，一是没有处理的法律适格主体，二是如果有1名乘警其执法时单警执勤力量薄弱，而且也不符合“执法人员不得少于两人”的规定，虽然有现场其他乘客和铁路职工作现场见证人，但是与程序正义的追求依然有瑕疵不足，特别在遇到霸座导致严重混乱需要强制限制霸座者人身情况的时候，由于缺乏适格执法人员进行现场处置和惩戒造成对违法分子的纵容姑息，从某种意义上会使人们对法治的尊崇产生质疑。

(2) 惩戒执行方式问题。我国现行法律法规对于违法扰乱列车车厢内秩序的违法行为，可以有如下惩戒措施。

一是警告。对扰乱列车车厢秩序的行为可以处以警告处罚，警告处罚是一种典型的声誉罚，不具有强制力，仅是告诫和谴责。对霸座行为的妨碍排除没有及时意义。

二是罚款。对上述不法行为可以处以罚款，但行政处罚法对当场处罚设定了50元的处罚上限，超出50元的只能开具处罚文书，显然对霸座者无赖行为当场强制力不足，无法在当场维护被侵害人权益。

三是行政拘留。作为一种短期自由罚，行政拘留是行政处罚中最为严厉的措施。如上文述，严重扰乱列车秩序可以适用。虽然其处罚严厉，惩戒性和教育性强，但程序复杂又受限于无法在现场实施，因而无法在当场进行。

通过上述分析可以得出结论：现行法中对霸座行为较为有效的惩罚惩戒措施基本都是在事后进行。在公民合法权益被侵害和公共秩序遭受破坏的现场，在违法行为正在发生的时候法律缺乏行之有效的惩戒措施的规定以制止不法侵害人的行为。

三、 对策与建议

1. 列车霸座现场惩戒执法主体的设置

如前文所述，我国相当多列车乘警警力配置存在无乘警或者单乘警无力执法的情况，表明霸座现场惩戒执法主体的设置极为重要，对此，民航业机组执法主体设置的规定可供我们参考。

一般情况下，在民航客机上适格的治安管理执法主体有两类三种。第一类执法主体是空中警察。空警是人民警察的一个独立警种，具备公务员与机组成员的双重身份。空中警察的职责是依据国内法律法规和国际公约防范和制止劫机以及其他对民用航空器的非法干扰行为，保护航班及其所载人员的安全[6]。第二类执法主体是航班机长。航班机长有民用航空运输业特殊管理权。1963年《东京公约》明确“机长是航空器内最高责任人”，并首次规定了机长能够行使权力的时限、具体权职以及所应承担的义务。在我国，《民用航空法》(2017年修正)和《民用航空安全保卫条例》(2011年修订)均明确了机长职权。其中《民用航空法》第46条⑥规定了在保证安全的前提下，机长有权采取必要措施[7]。《民用航空安全保卫条例》第23条也规定了机长在必要情况下，可以行使管束处置的权力。此外，依据我国《航空安全员管理规定》，规定了另一种机上治安管理主体——航空安全员。航空安全员是在航班上执行空中安保任务的空勤人员，除了负责安保以外，还需要兼顾对乘客的服务。航空安全员的执法需要在机长的领导下进行,航空安全员的执法行为[8]实质上由机长默示授权, 或者说是机长执法权的延伸, 即航空安全员的执法权是机长所能享有的管理权的延伸。

通过考察航空业相关规定，笔者认为，我国《铁路法》在第55条的基础上可以做一些修改，赋予列车长在必要情况下保护列车所载人员人身财产安全及其他火车运行安全的职权，同时在列车组中设定列车安全员，在列车长的领导下配合和执行列车长的管理行为。为了给列车长执法行为法律授权，要增加列车长对扰乱车厢正常秩序的违法行为(如类似霸座)有管束处置的权力。

2. 列车霸座现场惩戒方式的设立

发生在运行中的列车上的霸座事件，需要采取适当的有效的措施制止霸座者的侵害行为，设立现场的惩戒方式极为必要，对此也可以参照民航业机上惩戒方式，给旅客列车上惩戒方式提出建议。

民航业机上惩戒方式是依照执法主体对应设立的，主要分为两大类。第一类是空中警察具有的惩戒方式。空警是公安机关内专门负责民航航班安保任务的执法人员，依法享有对航班的治安管理权。依据我国《人民警察法》的授权，空警在执勤中有权依法在现场进行惩戒。第二类是机长具有“管束处置”和“适当措施”的惩戒方式。“管束处置”是针对在飞行过程中扰乱航班秩序或者干扰机组人员工作而不服从管理的违法者采取的必要约束措施。“管束”字面理解就是遏制、约束，控制行为人的任意而为。机长在采取管束处置中，实际具有暂时遏制、约束，控制违法者的任意而为的权力，对扰乱航空器内秩序的违法者可以加以控制和约束，航空安全员有义务进行协助。“适当措施”指的是在飞行中对破坏民航航空器、扰乱航班内秩序、危害航班所载人员人身财产安全及其他不法行为，在保证飞行安全的情况下，机长有权采取的必要适当措施。可见，“适当措施”针对的对象是扰乱航班内秩序、危害航班所载人员人身财产安全的违法人员；“适当措施”实施目的是为排除一切“扰乱民用航空器内秩序”以保护“所载人员或者财产安全”；“适当措施”是可以包括对违法者的人身自由予以限制和空间上的遏制、约束，控制[9]。

对应民航业的管理规定，笔者认为在旅客列车单警执勤的情况下，赋予列车长辅助乘警执法的权力，在乘警执法过程中，赋予列车长执法的辅助权。根据上述乘警配置规定，部分列车在运行中存在单乘警执勤的情况。按照《行政处罚法》第37条的规定, 执法人员不能少于两人且单个民警在列车上进行必要的执法行为时，极易出现处置不力的情况。在这种情况下，乘警作为公安机关派驻到列车的执法人员，对铁路旅客运输的安全承担全面的职责，列车长作为辅助和对民警的执法行为进行见证。在列车长只作为民警的辅助力量的情况下，列车长的执法行为实质上是对民警行使的国家赋予的治安管理权的延伸。在实践中，可以参考公安辅助警员的相关规定操作。此时，在列车上出现违法行为时可以由公安民警依照事态情形进行管束。

在无乘警列车上，法律应当赋予列车长管理权，即前文所述的“管束处置”和“适当措施”的权能。在两种情况下列车上会出现无乘警执勤的情况：其一依照前述乘警配置规定中运行时间5小时(含)以内的动车组列车，其二是在配备乘警列车上，发生重大案件后乘警下车处理。在这两种情况下，列车上值乘警力就会出现空白，运行中的旅客列车就处于无适格执法人员维护安全秩序的状态。在这种特殊状态中，列车长具有遏制、约束、控制霸座违法者的任意而为的权力，通过“适当措施”的惩戒方法，排除一切“扰乱列车内公共秩序”以保护“乘客人身或者财产安全”，甚至对霸座违法者的人身自由予以暂时限制和空间上的约束和控制，而“管束处置”和“适当措施”在运用过程中合并为“管束措施权”。

3. 列车霸座现场惩戒的性质与限制

列车霸座现场惩戒实施的主体是列车长，惩戒的实施方法是赋予列车长的管理权，即“管束措施”的权能。列车长管理权虽然是对照航空业机长职权设定的，但由签署克制其依据是《铁路法》第3条规定的铁路运输企业行政管理职能。列车长行使管理权可以认为是一种“基于特殊时空的管理地位的行政职权”，列车长是铁路总公司指定的在列车上的实际管理者。

(1) 管束措施权的惩戒性质。管束措施权是为了控制与防范列车运行中破坏公共秩序或危害人身财产以及列车安全，列车长有权在认为有必要时，在其他列车工作人员(尤其是列车安全员)的配合下，进行临时遏制、约束，控制违法者的任意而为的权力。在实施管束措施情况下，一方面霸座者的不法行为能被纠正排除，乘客的民事权益能得到及时恢复和保护；另一方面对霸座违法者的管束处理的记录也能成为事后对霸座者进行民事侵权追诉的有效证据。因为管束措施权实施目的是为排除一切扰乱列车内公共秩序的不法行为，保护乘客人身或者财产安全，因此，如果霸座者被强行架离座位后能够服从管理不再纠缠，或是在不得已情况下，通过空间上的约束和控制暂时限制霸座者的活动范围以后，只要他能够自愿悔过服从管理不再纠缠，也应当立即解除管束状态。

从法律意义上讲，管束措施的惩戒方法实质上是一种对公民的人身自由实施暂时性限制的“行政强制措施”⑦。因此，管束措施权属于行政强制权的一种，具备行政权的权力特征，即有强制性、自由裁量性、主动性等特点，所以其当然地属于行政权的范畴。同时在霸座事后处理上，列车长有权使用法定的设备和在有证人证明的情况使用一般民用设备，如手机录音录像等途径，收集不法行为人侵犯他人权益和破坏公共秩序行为证据的权力。通过证据采集为事后进行违法处罚和可能展开的刑事司法程序做准备。列车长管理权中的证据采集与《行政强制法》有关证据采集的权力和义务一脉相承，也应当属于行政权的一部分。

(2) 管束措施惩戒的限制。管束措施惩戒基于特殊时空内列车长行使的权力是一种行政管理权。列车长行使管理权同时必须兼顾人权保障，还需要注意几个问题。

一是主观方面限制。列车长管理权在行使的时候需要依照其主观判断，主观判断的失误极易导致惩治不当甚至滥用权力，不利于人权的保障和社会秩序的保护[10]，因此确定评判霸座违法行为的标准是关键。笔者认为，可以参考刑法理论中“行为无价值论”作为客观标准，将“结果”和“行为”作为违法评价的对象，并且在违法性判断中将违法的主观要素加以考量。根据这一理论，霸座行为扰乱程度应从霸座者动机和目的手段、后果等综合因素考量。因此，笔者认为霸座可以作出“轻微不法”、“一般不法”和“严重不法”三种程度上的细划。三类行为都是对财产权利和社会公共秩序造成损害，但程度不同，处理也不同。“轻微不法”应符合：1)事件发生具有偶然性而非蓄谋已久；2)经指正后立刻改正。这类行为虽然违法，但尚未造成不良后果，予以批评教育即可。“一般不法”，应符合：1)事件发生具有偶然性而非蓄谋已久；2)经指正拒不改正，扰乱车厢秩序，但经威慑后改正。这类行为造成了一定的不良后果，可以予以训诫，并要求其道歉和赔偿损失。“严重不法”，应符合：1)事件发生系故意；2)经指正拒不改正，扰乱车厢秩序，经威慑不予更正，有公然藐视并抗拒执法的行为。该行为造成了恶劣的不良后果，严重扰乱车厢秩序，应当采取管束措施予以惩戒。

二是客观方面限制。如前所述，列车长管理权行使的前提应当是列车处于运行状态。参考航空业相关规定，结合铁路运行实际，笔者认为，应当是在火车车门关闭即将启动开始至完全停稳，车门再次开启为止。在这种状态下，列车是一个“封闭空间”与外界隔离，车站及沿线公安执法人员无法登车进行执法活动。列车长在执法过程中还要注意合法取证。当需要对证据采集时，列车长应当表明身份，即在取证过程中主动出示工作证件，并说明采集证据的意图。同时准确详细做好记录，并做到及时、全面获取证据。

4. 立法建议

依照前文所述，列车长管理权中的“管束措施权”的实施，实质上是能够涉及到限制(暂时)公民人身自由的权利问题。根据我国《立法法》第8条第5款法律保留条款中规定限制公民人员自由强制措施和处罚只能由法律设定。因此列车长管理权中的“管束措施”权能，需要通过全国人大及其常务委员会制定法律来进行立法规定。笔者建议，应当通过参考《民用航空法》，修改《铁路法》明确赋予列车长必要的“管束措施权”，弥补法律对霸座当场惩戒的缺失，有效控制防范这类违法行为，实现法律社会规制的价值。

注 释：

①有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：(一)扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；(二)扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；(三)扰乱公共汽车、电车、火车、船舶、航空器或者其他公共交通工具上的秩序的。

②《治安管理处罚法》第23条第3款对破坏公共秩序的行为做出了明确规定：有扰乱公共汽车、电车、火车……的秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。

③《中华人民共和国铁路法》第1条：为了保障铁路运输和铁路建设的顺利进行，适应社会主义现代化建设和人民生活的需要，制定本法。

④《中华人民共和国铁路法》第55条：在列车内，寻衅滋事，扰乱公共秩序，危害旅客人身、财产安全的，铁路职工有权制止，铁路公安人员可以予以拘留。

⑤本规定系国家为了加强铁路安全管理，保障铁路运输安全和畅通，保护人身安全和财产安全而制定的行政法规。

⑥《民用航空法》第23条规定，机长在执行职务时，可以行使下列权力：(一)在航空器起飞前，发现有关方面对航空器未采取本条例规定的安全措施的，拒绝起飞；(二)在航空器飞行中，对扰乱航空器内秩序，干扰机组人员正常工作而不听劝阻的人，采取必要的管束措施；(三)在航空器飞行中，对劫持、破坏航空器或者其他危及安全的行为，采取必要的措施；(四)在航空器飞行中遇到特殊情况时，对航空器的处置作最后决定。

⑦我国《行政强制法》规定，行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。