构建共建共治共享的社会治理新格局

陈艺洁

摘 要：21世纪，人类社会发展进入“复杂性时代”，社会发展突进，社会结构变革，社会矛盾凸显，社会问题错综复杂，传统的“政府管制”难以应对新时代社会治理的内在要求。改革开放40年，中国的社会矛盾已经转化为人民日益增长的物质文化需要和发展不平衡不充分之间的矛盾，解锁一种多元参与的社会治理体系，推进国家治理体系和治理能力现代化迫在眉睫。

2017年12月习近平在十九大报告中提出“打造共建共治共享社会治理格局”这一新论述，这是在中国话语体系下的治理理论本土化，也是未来中国社会治理的题中之义。随着民生问题的持续改善、服务型政府的构建以及社会组织的快速发展中国具备了构建共建共治共享的社会治理格局的良好基础。共建共治共享的社会治理格局的打造，共建是基础、共治是方式、共享是目标，而破解共建共治共享现实困境需要提升民众公平感，协调多元主体间利益关系，充分发挥社会组织的“调节剂”的作用。

关键词：共建共治共享 多元治理 公平感 协商合作

一、共建共治共享的良好基础

中国的社会治理在一段时期内一直借鉴着西方的话语体系，新公共服务理论、公民社会理论、社团主义曾主导了中国社会治理的话语权，虽然不同学者尝试“西学中用”在借鉴西方与本土融合中寻求中国社会治理的可行之策，但实践中总会出现一些“水土不服”。习近平在十九大报告中所提出的“打造共建共治共享的社会治理格局”是在综合西方治理理论的基础上，从中国国情出发提出的原创性治理话语，也是未来中国社会治理的优选路径。改革开放以来，中国社会发展整体上进入快车道，经济的突飛猛进和社会结构的不断变革从客观上为共建共治共享的社会治理模式打下了良好基础：

第一、民生问题的持续改善

经济建设持续推进，人民生活水平不断提升，从1978年到2017年，我国的农村贫困人口减少了7.4亿人，人均可支配收入由1978年的171元上升到2017年的25974元，实际增长超过22倍。[1]社会建设的快速发展和民生问题的持续改善使中国的老百姓开始关注基本温饱之外的其他问题，从客观上激发了人民参与社会治理的热情，为共建共治共享的社会治理模式奠定了群众基础。

第二、理顺了维稳和维权的关系

由于改革的突变性和集中性，在一段历史时期，中国的改革更加注重经济建设而忽视社会建设，没有妥善处理和及时协调社会矛盾激化中的各种利益冲突，从而导致一段时期间群众信访案件和群体性事件数量猛增。面对社会矛盾集中凸显的情况，在社会问题的处置上地方政府一度“维稳重于维权”，中国的社会治理也走过了从“管制”到“管理”再到“治理”的探索道路。当前，中国社会发展进入新时代，社会矛盾转变，党中央及时调整社会治理策略，摒弃“刚性维稳”的老套治理办法，通过构建多渠道的利益表达机制理顺了维稳和维权的关系，“维权重于维稳”的理念进一步深化，这为构建共建共治共享的社会治理新格局提供了坚实的社会土壤。

第三、社会组织的快速成长

社会组织由于其公益性、非政府性以及高公信力的特征被称为现代社会的“三大支柱”，在解决社会冲突、缓解社会矛盾、维护社会稳定中发挥着重要的作用。改革开放以来，中国社会结构变革，社会组织发展迅速，根据中国社会组织网的统计，截止2017年底中国的社会组织总数突破80万个，其中，基金会6322个，社会团体373194个，民办非企业单位421567个。[2]社会组织一头连着政府，一头系着民众，其快速发展为社会治理的改善提供更多的路径选择，搭建了政府与市场、政府与社会、政府与公民之间的沟通桥梁，促进了社会不同利益主体间的互动与联系，激活了社会治理的内生动力。社会组织的进一步发展也将极大促进社会治理创新，进而推进国家治理体系和治理能力现代化的目标实现。

二、共建共治共享的内涵阐释

“我们只能在我们时代的条件下去认识，而且这些条件达到什么程度，我们就认识到什么程度”[3]共建共治共享的提出契合当前社会治理实践的需求，而共建、共治、共享三者间也存在一种内在逻辑。

（一）共建共治共享的基本属性：合作性、公共性

相对社会管制和社会管理，新时代的社会治理更加强调合作性与公共性，强调多元治理主体之间的协商互动。正如政治学家HansKenman所言“自组织治理网络作为一种合作性的共同体能够使得理性的个人超越集体行动的悖论。”[4]由此可见，合作为现代社会所预设。共建共治共享的提出从本质上讲即是遵循社会合作的需要，期望通过合作搭建政府、社会、公众之间协同治理社会问题的渠道与机制。

共建共治共享强调合作，而多方主体合作的基础必然是不同主体间的利益共通性。政府的产生根源于人类为了解决公共问题所达成的契约，所以政府天然具有公共属性；市场最初是作为人与人交换物品的场所而产生，其公共属性也很明显；而“人是一切社会关系的总合”，天然的，人具有社会属性，而社会属性就衍生出公众的公共性。所以，从本质上看，政府、市场、公众就社会治理而言存在共同关注的公共利益点，共建共治共享的基石就在于基于公共利益点而进行的协商合作。

（二）“共建”、“共治”、“共享”的内部关系

第一、共建是基本要求

“共建”即共同参与社会建设，强调多元主体间的合作协商。霍金在世纪之交的2000年就曾提出“下个世纪将是复杂性的世纪”[5]，进入21世纪，人类社会的发展证实了霍金的预言。社会复杂性给社会治理带来多方面的挑战：首先，互联网时代，信息扁平化挑战传统科层组织结构；其次，人口流动性的增加使得不同地域的人员相互流动、接触、融合，社会治理需要跨越地区和国家的限制；另外，社会结构的突变导致社会问题集中涌现，社会治理需要化零为整，用发展联系的眼光看待问题；最后，伴随公众参与社会治理积极性的提升，传统的“政府一言堂”模式必将被水平决策所取代。复杂性社会传统的“科层制”治理模式难以应对以上挑战，社会治理领域呼吁多元主体协同治理。

历史唯物主义认为“人民群众是历史的创造者”，习近平在十九大报告中更为明确地指出“人民是历史的创造者，要依靠人民创造历史伟业”[6]，社会治理强调“共建”就是要发挥群众的主动性。社会治理活动一般牵涉面广、触及矛盾深，唯有依靠人民群众的力量、发挥人民群众的聪明才智、引导人民群众广泛参与，才能构筑起稳固的社会基础。因此，多元主体“共建”是新时代社会治理的基本要求，面对错综复杂的社会问题和盘根错节的利益交织只有改变思维方式，用整合性思维与协商治理模式来应对。

第二、共治是主要方式

西方多中心理论强调除政府之外的公共或私人部门以及公民个人共同分担社会责任，协商处理社会问题，探索在政府、市场、社会、公众之间构建协作伙伴关系，其核心要义即“共治”。 萨拉蒙（Salamon）在构建“新治理”理论时强调，治理想要区别于传统的统治，就必须重视多方治理主体的合作共治，以此体现各类主体的广泛协作关系。[7]所谓“共治”即共同参与社会治理，强调充分发挥多元主体的能动性。

“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。”十九大关于社会治理制度建设的提法正是在强调“共治”理念，倡导“共治”方式。根据这一论述，新时期中国的社会治理首先应该是在中国共产党的领导之下所展开的活动，政府从宏观层面来整体设计全面负责，社会与公众作为直接参与主体投身于治理活动当中，法治建设则是治理活动开展的前提和保障。

第三、共享是根本目标

在中国“一切发展成果为人民所共享”，進入新时代，在改革开发取得历史性成效的基础上，未来中国的发展要让改革的成果更多更公平惠及全体人民。在社会治理领域，共建共治的最终落脚点也在于共享，通过共建与共治真正让老百姓参与到社会治理当中来，通过参与社会治理，分享治理成果，进而逐步提升人民群众的获得感、幸福感、满足感。正如十九大报告所指出“坚持人人尽责、人人享有，不断满足人民日益增长的美好生活需要，不断促进社会公平正义，形成有效的社会治理、良好的社会秩序，使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。”[6]

三、共建共治共享面临的现实困境

第一、相对剥夺感所引发公平感失衡

美国学者S.A.斯托弗（S.A.Stouffer）曾提出，当人们将自己的处境与某种标准进行比较发现自己处于劣势时容易产生一种“相对剥夺感”，这种相对剥夺感会引发负面情绪，进而激化社会矛盾。40年的改革开放中国所取得的成绩举世瞩目，不可否认，但是渐进式的改革和快速的发展也连带产生一些负的效应，例如：贫富差距、城乡二元结构等。快速发展导致社会结构突变，部分地区和人群先富起来，在社会利益分配中掌握了充分的话语权；另外一些地区和人群尚未富裕，容易在对比中产生“相对剥夺感”。这种“先对剥夺感”会引发社会公众的“公平感失衡”，人人都认为自己不属于改革红利的受益者，也不属于社会利益分配的获益者，进而导致群众获得感、幸福感不足。

十九大报告中，习近平同志明确指出“当前我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”[6]这一论述敏锐的捕捉到了当前社会中存在的发展与公平之间的平衡性问题，公众公平感的失衡会直接影响参与社会治理的积极性和主动性，制约了社会治理效果的最终实现。

第二、利益冲突导致多元主体间合作受阻

共建共治共享强调参与主体间的协商合作，但是不同参与主体之间所追求的个体利益可能存在相互冲突之处进而导致难合作甚至不合作。例如：在政府和社会组织的合作治理中，社会组织一方面十分希望在参与治理中获得更多的自由裁量权；另一方面当前中国社会组织自身的发展又十分依赖政府的扶持，契约合作精神并未真正得到落实。政府与市场的合作也可能存在风险，既有让市场利用国家资源谋取私利的风险，也有政府出于国家或执政的利益把手伸向市场和民间社会的风险。[8]

另外，公众在参与社会治理中也存在着动力不足，能力有限的问题，而这两点又集中体现为公众参与动力和能力的地域性失衡。例如：大城市社区年轻人相对聚集，受教育程度较高，参与社会治理热情较大，参与能力也相对较高；而在偏远西部地区的村社区，由于青年人大多外出务工，留守的大多是受教育程度较低的妇女、儿童、老人，他们的社会治理参与热情和能力相较于城市社区来说要低很多。社会发展的地域性不平衡使得社会治理这种人民参与动力和能力的地域性失衡还较为广泛的存在，针对这种情况提升公众参与不仅需要中央的宏观调控和政策支持，更需要地方政府因地制宜探索契合本地区的共建共治模式。

第三、社会治理中参与主体责权不对等

在当前的社会治理框架下，参与社会治理的各个主体：政府、市场、社会、公众之间的权利与责任分配存在不对等的情况。一方面，相较于其他主体政府拥有行政权利，在社会治理中占据主导地位；社会主义国家市场、社会、公众虽然和政府在根本利益上具有一致性，但是除开政府之外的主体在参与社会治理中还存在“有责无权”的情况，这极大制约了各主体参与积极性的发挥。

另一方面，从政府部门内部来看，存在“有责的部门无权，有权的部门无责”[9]的尴尬情况，这种情况的存在直接导致虽然有些部门看见社会治理中的问题和症结所在但是却难以实施有效作为，而具备处置权利的部门则可能难以发现问题。这种权责不对等的情况伴随十八大之后的政府机构改革、服务型政府构建得到很大的改善，但是，任何事物的发展都需要一定的过程，行政机构的改革更是如此。

四、共建共治共享的实现路径

第一、借助媒体构建提升民众公平感

当前中国正在实施的服务型政府构建、供给侧结构改革、精准扶贫等政策从客观上讲都有助于提升民众的公平感，除了以上这些方法之外也可以通过媒体构建的手段来提升民众的公平感，具体做法如下：

首先，借助于主流媒体对一些有利于社会公平的政策、案例进行高频率、细节化的报道来传播社会逐渐走向公平的认知。其次，通过媒体构建影响民众对于“不公平感”产生的归因，例如：通过《新闻联播》频繁报道现阶段政府为了改善分配制度、促进社会公平所做出的的努力，通过案例和数据影响公众对于不公平感产生的归因，从归因于政府不作为转向自身的努力程度。另外，通过媒体建构影响了人们的意识形态取向，《新闻联播》的核心报道对象是政府行为，小到对具体民众的扶贫支持，大到国家层面的政策制定，无不是在展示政府对社会公平的高度重视以及为之付出的全方位努力，这显然增强了民众对政府的认同进而弱化了他们的后物质主义价值立场，从而提升了社会公平感。最后，媒体建构对人们的世界公正观念也会产生影响，政府针对具体民众的帮扶报道尤其会产生这样的传播效果，这类报道是《新闻联播》的主要内容，久而久之就会强化人们的传统价值观念，由此影响公平感认知。

第二、突出强调社会治理中公共利益至上原则

“共建共治共享”是一种可持续的治理方式，要真正得以实现需要协调好参与主体之间的责、权、利的动态平衡关系。十八大以来中国的社会治理领域拓展到包括：教育、医疗、卫生、养老、公共安全在内的众多关系国计民生的领域。在些领域，公共利益高于私人利益是共性，而公共利益至上也是协调不同参与主体之间利益冲突的根本原则。

起源于商业领域的利益相关者理论与社会治理中“共建共治共享”具有高度的耦合性，利益相关者理论对于社会治理共享的启示在于：社会治理中任何人都不应该被排除在社会之外，社会弱势群体更应该被关注。因此，在构建共建共治共享的社会治理格局中更应该为不同利益主体创造利益表达和政治参与的平台，以公共利益作为连接点来协调主体间的行动。

第三、规范参与主体行为发挥社会组织“调节剂的作用

多元主体共同参与社会治理是“共建共治共享”的基本要义，当前中国的社会治理中参与主体行为不规范的现象时有存在，例如：政府执法不当、社会组织违规操作、民众非理性维权等。在打造“共建共治共享”的社會治理格局时需要注意规范多元参与主体的行为，同时，特别要利用好社会组织的“调节剂”的作用，发挥其连接政府、市场、民众的桥梁作用。

受制于社会组织发展的外部环境和内部梗阻，中国的社会组织在参与社会治理中“调节剂”的作用还未充分发挥，存在一些问题。例如：有的社会组织利用参与社会治理的契机实现其自身非法牟利的目的，“山寨社团”依然存在；社会组织自身的主动性还没有充分调动，未来改革任务仍然艰巨。为此，首先应该从宏观层面为社会组织的发展提供更加优良的政策、社会环境，另外，社会组织内部也需要推进自身改革进程，例如：行业协会与行政机关脱钩改革、“僵尸”社会组织的清理、社会组织信用体系的构建等。

共建共治共享的社会治理格局是未来中国社会治理的题中之义，需要以公共利益为导向，在提升民众公平感的基础上，积极发挥社会组织的“调节剂”作用逐步来推进

参考文献：

[1] 李克强，2018政府工作报告，中国政府网，2018-03-22.

[2] 数据来源：中国社会组织网.

[3] See Jan W.Wan Ddeh，Social Capital and European Democracy，[M].London：Routledge，1999，p.90.

[4] 周进萍，利益相关者理论视域下“共建共治共享”的时间路径，[J].领导科学，2018.03

[5] Hawking，Stephen，cited by John Urry：“The Complexities of the Global”，[J].Theory，Culture&Society;，Vol.22，No.5，2005，P235.

[6] 习近平，决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告，中华人民共和国中央人民政府网， 2017-10-27.

[7] See Salamon，L.M.&O.Elliott;，The Tools of Government Action：A Guide to the New Governance，[J].Oxford：Oxford University Press，2002.

[8] 张康之，论参与治理、社会治理和合作治理，[J].哈尔滨行政论坛2008.06.

[9] 李丹，政府主导下的社会治理创新研究[J].领导科学论坛，2018-06.

项目来源于：重庆市党校系统学习贯彻宣传阐释十九大精神专项委托一般课题，项目编号：CQDXZXY-003