行政判决类型化修法路径之不足与改进

廖吕有

(中国政法大学法学院， 北京100088)

1989年颁布的《行政诉讼法》在施行20余年后，表现出较严重的滞后性和较多的弊端，全国人大常委会于2014年对其进行了较大幅度的修正。对于此次修订，许多学者积极主张构建行政诉讼类型①，以“实现公民权利有效而无漏洞的司法救济”、“提升行政诉讼程序规则设计的理性程度”和“妥善消解司法权与行政权间的紧张对立”的作用[1]。然而该建议未被新法采纳，修订后的《行政诉讼法》(下文简称新《行政诉讼法》)代之以行政判决类型化的方式，最终共有七种判决形式，分别为撤销判决、履行判决、变更判决、赔偿判决、确认判决、驳回诉讼请求判决和给付判决。这种修法思路存在诸多值得探讨之处，比如该修法思路有何优点？行政判决类型化能否实现既定的修法目标？行政判决类型化能否代替行政诉讼类型化等。本文试图通过对行政判决类型化的利弊进行深入探讨，以推动我国行政诉讼迈向更科学、成熟的阶段。

一、 修法中的行政诉讼类型化与行政判决类型化之争

“从新《行政诉讼法》有关判决类型的大幅调整上来看，实际上贯彻了通过判决类型化达到诉讼类型化效果的修订思路，试图通过撤销判决、履行判决、给付判决、违法确认判决、无效确认判决的分别规定，实现行政诉讼的精细化改造。”[2]通过行政判决类型化达到诉讼类型化修法思路有一定的现实合理性，通过完善行政判决类型“倒逼”行政诉讼类型的完善，这种立法模式变动较小，易于操作。然而，一些实务界的法官和行政法学界的学者们对新《行政诉讼法》的期望较高，比如李广宇等[3]认为，应当明确诉讼类型以促进诉讼科学化。薛刚凌[4]认为：“目前法律文本中主观诉讼与客观诉讼不分，诉讼结构错乱的状况在很大程度上制约了行政诉讼制度的发展。就立法目标而言，应在完善权利救济的基础上，扩展秩序保障的功能。为实现这一目标，需要建立以主观诉讼为主、兼顾客观诉讼的诉讼模式，并通过诉讼构造的改革完善予以支持”。湛中乐[5]认为：“我国现行行政诉讼(旧《行政诉讼法》)的类型极为单调，行政诉讼的功能也因之无法得到全面发挥。基于此，必须对我国的行政诉讼实行类型化的处理。”何海波[6]在修法建议稿中指出：“按被诉行为而不是判决方式进行类型化处理。在适用范围一节中，婉转地规定了行政诉讼的类型，分别是行政处理(即狭隘意义上的具体行政行为)、行政不作为、行政合同、规范性文件、赔偿和补偿”。

全国人大常委会之所以没有采纳较为激进的行政诉讼类型化的意见，原因之一是“本次修法大体上遵循了问题导向和经验主义为主、制度设计为辅的路径，使得本次修法与‘理想中的行政诉讼’仍然有一定的差距，修法略显踟蹰”[5]。在20多年的实践中，法院积极发挥能动作用，司法解释在立法的基础上不断创新，从而赋予行政诉讼以新的活力，同时积累了大量的司法经验。因此，此次修法的主要任务是将这些审判经验予以总结，将有关司法解释升格为法律规定。虽然形式上有了一定的变化，但是实质内容并未有较大变动，皆是现有的制度，因而本次修法显得比较保守。没有采纳行政诉讼类型化的另一原因是行政诉讼类型化可能会导致一系列问题。童卫东[7]副主任解释：第一，“可能不利于保护原告的合法权益”，因为行政诉讼类型化较为复杂，而普通公众并非法律专家，他们不知道该如何选择与其诉求相对应的诉讼类型，因而可能妨碍公民保护自己的合法权益；第二，“与我国行政诉讼监督功能不太吻合”，我国行政诉讼制度不仅肩负保护公民权益的重担，还承载监督行政机关依法行政的期望，若以原告的诉讼请求为中心构建行政诉讼类型，则相应会弱化行政诉讼的监督作用；第三，“按照诉讼类型化的思路修改《行政诉讼法》，需要重新设计程序制度，需要对《行政诉讼法》 进行全面修订，修正案的方式不适合”。相对而言，行政判决类型化只需完善行政判决类型即可，无需调整原有的立法框架，因而可以在一定程度上提高立法效率。事实上，《行政诉讼法》“转型换代式修改难度过大，理论上难以形成共识，实务部门也无法在短期内取得一致。僵持、争执下去不仅旷日持久，而且有可能错失良机。第一次修改，能够最大限度地解决现行制度运行中的技术性问题，适当解决非根本的制度性问题就已经十分不易了。有时小步快走，比大步慢走或为求大步而不走，来得还快”[8]。

二、 行政判决类型化的实际作用

行政判决类型化是本次立法的一大进步，它“使履行判决多样化，将为形式法治主义和实质法治主义的对话提供更坚实的制度支撑”[9]。具体而言，有两大优点：第一，完善的行政判决类型有利于保护行政相对人的合法权益；第二，行政判决类型化推动行政诉讼出现结构上的分化、演变，进而发展出不同的行政诉讼类型。

1. 行政判决类型化有利于保护相对人的合法权益

作为行政诉讼的“出口”，“行政判决是对原告诉讼请求的回应”[10]。在主观诉讼中，原告的诉讼请求与行政判决具有一致性，这是行政诉讼程序(司法的被动性、诉请的意义、处分原则、正当法律程序原则等)和原告的主观公权利属性(在主观公权利救济路径下，主观公权利、诉讼请求、行政诉权、行政判决之间不论是逻辑上还是内容上都是保持一定程度的一致性)所决定的[11]。主观诉讼中的诉判关系一致性决定了原告合法权益的保护有赖于完善的行政判决类型。

原告在提起行政诉讼之初，就追求某一特定的行政判决类型。因为主观诉讼中，诉判关系具有一致性，即针对特定的诉求，法院只有作出特定类型的判决时，其诉讼请求才能被满足，换言之，丰富的行政判决类型对于保护行政诉讼当事人的合法权益是必不可少的。无救济则无权利，法院以行政判决的形式决定原告的权益是否值得救济以及如何进行救济。然而，“如何进行救济”并非是一件简单的任务。在现代行政国家，政府对社会方方面面进行规制，形成了极其复杂的行政法律关系，自然也就导致了形态各异的行政法律纠纷。面对行政相对人不同类型的诉求，是否存在一种万能的行政判决，可以解决所有的行政纠纷呢？答案显然是否定的。行政判决之所以能够定纷止争，是因为其具有拘束力、确定力、形成力和执行力，保证其能够确认、变更和形成行政法律关系。

然而，并非化解每一类行政纠纷时，都同时需要这四大效力。比如原告请求法院确认行政机关某一行政行为违法，法院只需作出具有拘束力和确定力的行政判决即可。如原告请求法院判决行政机关支付救济金，此时形成力和执行力在行政判决中占主要地位，确定力则退居次位。一言以蔽之，不同类型的行政纠纷所需要的行政判决效力种类及比重是不同的。这意味着必须构建行政判决类型体系，才能满足化解不同类型的行政纠纷的需求。因此，上文“如何进行救济”的问题可以转化为提供何种类型的救济与提供何种程度的救济。这就要求行政判决进行演化，横向上派生不同的行政判决类型，如撤销判决、变更判决、给付判决等。纵向上，每一判决类型又需有不同层次的判决效力，如撤销判决之中有全部撤销、部分撤销以及撤销原行政行为并判决被告重新作出行政行为等②。由此，构建一个齐全的行政判决类型体系，对不同类型的行政纠纷对症下药，满足行政相对人的权利救济的需求。

虽然行政判决类型化对保护行政相对人的权益起到了一定的作用，但作用是有限的。第一，行政诉讼是一个系统化的制度，相对人的权益能否得到保障，是由行政诉讼这一系统整体运行的最终结果所决定的，单个程序环节不起决定性作用。除了行政判决类型之外，相对人的权益还受到受案范围、证据制度、诉讼时效等一系列制度的影响。以证据制度为例，若法律课予行政机关较高的证明标准，则行政机关败诉的风险大大提升，其结果便对行政相对人有利；反之，若课予行政机关较低的证明标准，其结果自然对相对人不利。第二，诉判关系并非总是能够保持一致。在客观诉讼中，诉判关系并非一致，因为法院在权衡公平与效率、公共利益与个人利益之后，可能会作出一个回应行政行为合法性与有效性，而非回应原告诉求的判决[11]。目前，我国行政诉讼仍然存在主客观诉讼混合的问题，因此法院可能会作出一个超出原告诉求的判决，导致行政判决没有完全回应原告诉求的情形。

2. 行政判决类型化推动行政诉讼类型化的演进

行政诉讼的受案范围规定了原告可以就何种类型的行政纠纷提起行政诉讼，意味着行政诉讼程序的启动，因而它是行政诉讼的“入口”。而行政判决则决定被诉行政纠纷的具体结果，意味着行政诉讼程序的终结，因而它是行政诉讼的“出口”。根据诉判关系的一致性③，“入口”与“出口”之间具有对应性，这种对应性表现为连接相对应的行政纠纷与行政判决之间的行政诉讼程序，不是任意的，而是逻辑连贯、具有内在联系的一串诉讼程序，即该“诉讼通道”只衔接相对应“入口”与“出口”，具有自身的明显特征。由此，针对特定类型的行政纠纷的行政诉讼程序中，形成了“入口”、“通道”和“出口”的完整路径，出现了行政诉讼类型化的雏形。新《行政诉讼法》并非孤立地规定某一行政判决类型，而是适当地考虑了其他程序环节与判决类型之间的联系，在某种程度上可以这么认为：为了切合某一类行政判决的需求，立法者就必须规定某些配合该判决类型的诉讼程序。以举证责任为例，第三十四条规定了行政诉讼中举证责任的一般情形④，但第三十八条特别规定了针对行政不作为诉讼中的特殊举证规则，即证明其已经提出申请⑤。法官在决定是否作出履行判决之前，必须明确该行政机关是否有履行职责的义务。行政机关履职义务的来源有两个：应申请和依职权。依职权行政行为是单方行为，只要行政机关发现相关事实，就可以在其职责范围内作出行政行为，无须行政相对人的申请。而应申请行政行为则不同，它是双方行为。“这里的‘应’是指应当、必须，而不是指响应、接受”[12]。即只有相对人提出申请，才能够启动该行政行为，否则行政机关只能消极等待。因此，在依申请的行政行为中，原告必须证明其已经向行政机关提出申请。否则，行政机关既无义务，法院又如何对其作出履行判决呢？由此，原告对行政机关不作为不服的诉讼请求，行政诉讼程序中的一般规定和针对该诉求类型的特殊程序规定，加之履行判决及其他辅助判决，构成了课予义务诉讼的雏形。

在促进行政诉讼类型化演化的过程中，当事人诉讼请求在其中扮演的重要性毋庸多言，但判决类型的重要性却往往被忽视。当某种特定类型的当事人诉讼请求被排除在受案范围之外，就不会有该特定类型诉讼请求启动行政诉讼程序了，与之相关的行政诉讼类型也就无从谈起。同样，当缺乏某种行政判决类型时，也会产生类似的后果。某些行政判决类型对于相应的行政诉讼类型而言扮演“灵魂”角色，譬如撤销判决之于撤销诉讼，给付判决之于给付诉讼，履行判决之于课予义务诉讼等。一旦缺少该“灵魂”，该行政诉讼类型将实质上消亡。比如，行政相对人就有关行政给付的行政纠纷提起行政诉讼，若缺乏对应的“给付判决”，该诉讼实际上进入了死胡同。即使法院强行作出了撤销判决、确定违法判决，亦或是其他判决类型，对于原告而言是没有意义的。他提起行政诉讼的目的在于获得相应的行政给付，就是希望法院能够作出一个“给付判决”。缺乏这一判决，该行政纠纷就无法从一个正确的“出口”出来，该纠纷就无法得到实质化解，“保护当事人合法权益”的行政诉讼的目的也就无法实现，实质意义上的“给付诉讼”自然也就不存在。

行政诉讼类型化的萌芽标志着行政诉讼类型化的诞生。而行政诉讼类型化的诞生又提出了新的任务，即如何实现行政诉讼类型化迈向精细化、成熟化的阶段。因此，行政判决类型化在推动行政诉讼类型化的发展过程中功不可没。但是我们也应当认识到，行政判决类型化作为行政诉讼类型化的初级阶段，诉讼程序设计是十分粗糙的，这也决定了行政诉讼程序必须在行政判决类型化的基础上，进一步实现诉讼程序的精细化设计，即必须迈向更高层次的行政诉讼类型化。总而言之，行政判决类型化只是一个过程、一个手段而已，行政诉讼类型化才是我们所追求的目的。

三、 行政判决类型化无法代替行政诉讼类型化

1. 行政判决类型化程序设计过于粗糙

行政判决固然是行政诉讼程序中极为重要的一环，但是仅具备齐全的行政判决类型离“有效而无漏洞”的公民权利救济要求十分遥远。因为行政判决类型化只保证行政诉讼“出口”，但无法保障权利救济“通道”的通畅性，甚至也无法保障行政诉讼“入口”的广覆盖性和科学性。简而言之，当前行政判决类型化所构建的行政诉讼制度是十分粗糙的。以受案范围为例，无论受案范围中是抽象地规定了某一类纠纷，还是具体地规定某一类纠纷；无论是规定了某类纠纷中的一种子类型的纠纷，还是规定了数种子类型的纠纷，其结果都是导致产生与之相对应的判决类型。以撤销判决为例，若行政诉讼法抽象地规定“本法所称的‘撤销处分之诉’,是指请求撤销行政机关的处分及其他行使公权力的行为的诉讼”⑥，根据诉判关系的一致性原理，必然导致撤销判决这一判决类型的出现。但若行政诉讼法在撤销处分之诉中具体地规定了“对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的”等数种子类型的纠纷，仍然会导致撤销判决类型的产生。甚至行政诉讼法只规定“对行政拘留不服的”这一种子类型的纠纷，撤销判决类型依然会产生。显然，判决类型化与受案范围的宽窄没有必然的联系。行政判决类型化无法保障受案范围的广覆盖性和科学性。以一般给付诉讼为例，给付判决的出现标志着我国一般给付诉讼类型的正式诞生，虽然也有一些配套的程序制度，如先予执行制度⑦，但诉讼程序整体上仍然比较粗糙，无法保障“诉讼通道”的通畅性。《行政诉讼法》是以撤销诉讼为主体构建起来的，其审查重点在于行政行为的合法性。然而，给付诉讼的审理“应当以当事人是否具有特定的公法上给付请求权为核心”[15]。审查重心出现偏离，必然导致轻视了应当着重审查的部分，而将诉讼资源投入到较为次要的部分上，即导致司法审查的效率降低、审查过程缺乏科学性，又难以直击原告诉讼请求的痛点，审查过程总有隔靴搔痒之感。除此之外，一般给付诉讼可以进一步分为积极给付诉讼与消极给付诉讼，区别为原告是请求法院判令行政机关作出某一给付行为还是请求判令行政机关不得作出某种行政活动[15]。两种类型之间，原告的诉求截然相反，势必要求法官在审理这两类不同的诉求时，关注不同的重点。行政诉讼法也须相应设计具有区别的诉讼程序，以满足这两类诉讼的审查需求。这意味着行政诉讼类型化对行政诉讼程序所要求的精致程度极高，给付判决类型不但需要进化为一般给付诉讼类型，还需更细一步的进化至一般给付诉讼的亚类型。

行政判决类型化之所以存在缺陷，是由于本次立法工作的动作较小，更为重要的原因是行政判决类型化这种修法思路本身缺乏全局观，没有将行政诉讼作为一个整体进行统筹考虑，只是立足于行政判决这一点进行小修小补。行政判决类型化的思路是将行政判决予以分类，在不同的判决类型基础上，根据审判的需求设计不同的诉讼程序，逐渐构建行政诉讼类型化。这种逆向思维固然有一定的可取之处，因为某些行政判决类型只可能对应某种行政诉讼类型，如撤销判决只可能对应撤销诉讼、给付判决只可能对应给付诉讼等。以这些特殊的判决类型为起点，逆向发展至当事人的诉讼请求，确实是可以构建起一个似乎可行的诉讼路径。

但这种路径的出发点在于如何适用该特殊的判决类型，即法官的审判需求，而非行政相对人的权益保护。这与行政诉讼法保护行政相对人权益的目标不一致，且这种逆向路径只能适用于作为其出发点的特殊判决类型，法官在审理某一案件时不可能只存在一种判决结果的可能性，在一定条件下，本应适用某一类型的案件还需进行转化，由其他的判决类型予以解决，这其中又存在不同判决类型间进行衔接的问题。因此也就不可能只有一种判决类型，而是必须存在多种判决类型可供选择。

2. 公益诉讼凸显行政判决类型化的弊端

2017年全国人大常委会对《行政诉讼法》再一次进行修改，增加了行政公益诉讼制度，正式宣告我国行政公益诉讼的诞生⑧。行政公益诉讼的目的在于保护公共利益，属于客观诉讼，与保护私人利益的主观诉讼存在根本性的差别。第一，诉讼目的不同。主观诉讼以保护私益为主，如行政机关侵犯公民人身财产权；行政公益诉讼以保护公益为主，如环保机关违法行使职权，致使生态环境方面的公共利益受到侵害的。第二，诉讼主体不同。主观诉讼是公民、法人等民事主体为原告，而客观诉讼中，作为原告的检察机关是国家机关，是以“行政公诉人”的身份出现在法庭上的。第三，诉讼权利、义务不同。主观诉讼当事人与提起公益诉讼的检察机关的诉讼权利、义务不同。以举证责任为例，主观诉讼中，一般涉及人数少，案情较简单，因而法律对于原告的取证权利没有过多规定；而在行政公益诉讼中，由于涉及人数多，案情复杂，再者由于环境污染、食品药品安全等案件专业性较强，检察机关取证较难，因此检察机关需要拥有较大权限的调查权。第四，诉讼的程序构成不同。诉前程序在主观诉讼的作用较小，但在公益诉讼中却占有重要地位。由于后续行政诉讼的威慑性，“绝大多数行政公益诉讼案件都在诉前程序就宣告终结”，由此，“诉前程序发挥终结办理绝大多数行政公益诉讼案件的实质作用，成为检察机关提起行政公益诉讼制度的核心程序”[14]。第五，审查的内容不同。主观诉讼主要审查被诉行政行为的合法性，行政公益诉讼主要审查有关的公共利益[15]。

由于主、客观诉讼所保护的权益不同，因此功能定位也就不同，具体制度设计上自然存在较大差异。而目前《行政诉讼法》中所存在的主、客观诉讼不分的现象，将导致“行政诉讼在制度设计上缺乏一以贯之的标准，规则设计难以实现预设的诉讼目标，不仅无法对相对人权利进行有效救济，而且也不能充分保障客观的公法秩序”[4]。学者们之所以积极呼吁行政诉讼类型化，原因之一就是迫切希望借此解决《行政诉讼法》中存在的主客观诉讼混淆的问题。行政判决类型化的重心在于完善行政判决类型以回应当事人的诉讼请求。一方面，行政判决类型化缺乏足够的动力去发展出诸如诉前程序、检察机关的“行政公诉人”地位、检察机关的调查权等一系列精细化的诉讼程序。即使没有完善的诉讼程序，法官依然能够基于自由心证而作出判决，区别只在于判决结果的科学性与效率性罢了。另一方面，行政判决类型化的演化逻辑也存在一定的问题，即使构造出一条完整的审判路径，也存在难以完全回应原告诉讼请求的缺点。总而言之，行政公益诉讼的出现，加强了对行政诉讼程序科学化、精细化的需求，从而更加凸显了行政判决类型化的不足。

3． 行政诉讼类型化能够实现立法目标

《行政诉讼法》的立法目标就是保护公民、法人以及其他组织的合法权益和监督行政机关依法行使职权⑨。事实上，行政判决类型化的缺点表明其无法完成《行政诉讼法》的立法目标。本次修法之所以没有选择行政诉讼类型化的路径，除了考虑到该修法路径影响较大以外，还顾虑行政诉讼类型化“可能不利于保护原告的合法权益”和“与我国行政诉讼监督功能不太吻合”的弊端[7]。但通过相应的完善措施，行政诉讼类型化完全可以解决这些问题，从而更好地实现立法目标。

(1) 行政诉讼类型化有助于保护相对人权益。行政诉讼类型化导致原告起诉困难的情形是确实存在的，行政诉讼类型化必然会导致行政诉讼复杂化。原告并非法学专家，不可能通晓不同诉讼类型之间的区别，难以在起诉时选择正确的诉讼类型。若是选择错误的诉讼类型，则可能面临败诉的风险，这有违保护公民权益的立法初衷。但解决该问题并不难，一方面，我们应当选择具有科学性、合理性的诉讼类型分类标准，以构建简洁、合理的行政诉讼类型，从而简化行政诉讼类型。另一方面，原告起诉由法院统一受理，人民法院负有阐明诉讼类型的义务⑩。若人民法院在立案时发现原告选择诉讼类型不当，应当告知原告正确的诉讼类型，并指导原告变更诉讼类型。此时，原告有选择的权利，若原告拒绝变更，法院仍需受理，但需告知原告潜在的败诉风险。若法院未履行告知原告正确诉讼类型与潜在败诉风险的义务，则视为法院存在重大程序违法，原告有权请求上级人民法院撤销该案判决，并发回重审。克服行政诉讼类型化的弊端之后，行政诉讼类型化的优点将更加明显。

行政诉讼类型化立足于行政诉讼整体，从受案范围至具体的诉讼程序环节再到最后的判决类型，程序制度设计的思考贯穿行政诉讼的始终。行政诉讼类型化的出现是基于行政诉讼的自然演进，随着政府需要提供的公共服务类型越来越多，随即产生了形态各异的行政纠纷类型，不同类型的行政纠纷的性质存在很大差异。为了实现权利保障的目的，行政诉讼必须紧紧围绕原告诉求这一出发点进行，从而使诉讼程序不断丰富、严密，判决类型不断增加，最终形成一套能够涵盖原告不同诉讼请求且具有科学性的诉讼体系。如此形成的诉讼类型体系，纵使存在一定的瑕疵，但是必然符合事物发展的自然规律，从而使行政诉讼类型化能够直接回应相对人的诉求，保证行政诉讼能够实质性地解决原告的诉求。因为相关的诉讼类型演进不是盲目的，其目的是为了能够真正地实现定纷止争，解决行政纠纷，若违反此目的，该诉讼类型会因相对人的强烈抵制而消亡。

依此规律演化的行政诉讼类型体系能够保证法官的审查重点放置于案件的关键之处。欲要满足定纷止争、保护相对人权益的目标，法官必须不停总结经验，提炼案件审查的关键，以满足审查需求，从而促使法官总结出原告不同诉求下不同审查重点的宝贵经验，进而提高审查的效率。审查效率的提高有两大益处：一是节省原告的时间成本，行政相对人不愿意提起行政诉讼的一大原因在于行政诉讼会耗费大量时间、精力，影响其正常生产、生活，从而事实上阻碍了相对人选择该救济途径，不利于保护相对人的合法权益，有违立法初衷；二是节约个案中的司法资源，司法资源是有限的，若法院在个案中投入较多的资源，则必然意味着审理的总案件数会减少。司法资源不足的问题反应在现实中，则表现为当事人漫长的等待、法官为了保证审查速度而降低审查质量等。节约个案中的司法资源，就能够让更多相对人利用行政诉讼去维护其合法权益。同时，法官也能够保证更高的审查质量，让公众享受高质量的司法服务。综上所述，行政诉讼类型化能够有力地促进《行政诉讼法》实现其“保护公民、法人和其他组织的合法权益”的立法目标。

(2) 行政诉讼类型化促进行政公益诉讼。与立法者所担忧的行政诉讼类型化“与我国行政诉讼监督功能不太吻合”相反，行政诉讼类型化能够促进行政公益诉讼的发展与实现，从而有力地监督行政机关依法行使职权。在已施行行政诉讼类型化的国家或地区中，或多或少都对行政公益诉讼进行了专门的规定，如法国的越权之诉，日本的民众诉讼等。这是因为公益诉讼与一般的主观诉讼存在较大的差异，需要构建特殊的诉讼程序，方可与之相适应。“按照以诉讼请求为中心重构行政诉讼程序，会弱化行政诉讼的监督功能”[14]，这一观点的前提是原告的诉讼请求都是以维护个人私益为目的。若行政诉讼类型以这个前提为中心重构，必然导致轻视行政诉讼的监督功能。但是该前提成立吗？难道检察机关在行政公益诉讼中所提起的诉讼请求也是为了维护个人私益？显然，该前提是错误的。依据法律规定，检察机关的诉求必然是以维护公共利益为目的。即使是普通公众、团体，亦有以维护公益为目的而起诉的情形，只不过由于法律的限制，普通公民无此诉权罢了。既然原告的诉讼请求存在私、公之分，那么专门针对这一现实而构建的主、客观诉讼类型，怎会“弱化行政诉讼的监督功能”？公益诉讼与一般的主观诉讼相比，诉讼程序存在巨大的差异，比如公益诉讼中原告检察机关与被告行政机关事实上处于平等地位，较之普通原告，需要承担更多的诉讼义务。在审判模式方面，需要扩大法院的职权，发挥其能动性。由于诉前程序在公益诉讼中起核心作用，因而需要给予和后续诉讼程序同等程度的重视，并完善衔接措施等[14]。设置独立的客观诉讼类型，可以针对公益诉讼的特点设计科学的行政诉讼程序，为保障公益诉讼的实效提供坚实的支持，从而实现《行政诉讼法》“监督行政机关依法行使职权”的诉讼目标。

四、 结 语

行文至此，我们对于行政判决类型化修法路径利弊的认识已经清晰。行政判决类型化的优点在于其简单地构建起了行政诉讼类型体系，覆盖了主流的撤销诉讼、给付诉讼、课予义务诉讼、确认诉讼等，一定程度上有助于保护行政相对人的权益。同时，行政判决类型化存在诸多不足，这种逆推的立法思路不但违背行政诉讼程序正常的演化规律，也因为其完善难度过大、容易“挂一漏万”的特点无法实现如行政诉讼类型化精细的诉讼程序构造，难以实现《行政诉讼法》的立法目标。因此，我们应当意识到当前的行政判决类型化只是本次修法的一个暂时“应急措施”而已。相反，行政诉讼类型化的优越性能够保证其实现立法目标，得益于行政判决类型化为行政诉讼类型化提供了良好的发展条件，我们应当积极促成行政判决类型化向行政诉讼类型化进化。

一方面，行政判决类型化是行政诉讼类型化的萌芽，构建了基础诉讼类型，为行政诉讼类型化确定了大概的框架。虽然该框架较为简单粗糙，但至少已经存在一个基础。所谓“万事开头难”，在已存在一个基础的前提下，至少不必再争论行政诉讼类型化的必要性，学界与实务界可以把精力集中到完善行政诉讼类型上去。另一方面，行政判决类型化为法官熟悉多种诉讼类型、积累司法经验提供了制度支撑。在行政诉讼类型化的萌芽阶段，法官逐渐了解、适应、掌握不同诉讼类型之间的区别，并在审判活动中摸索出适合不同诉讼类型的审查技术，积累诉讼类型化的司法经验。这种进步反过来又可以为后续行政诉讼类型化转型提供人才保障。为了实现行政判决类型化向行政诉讼类型化的转变，我们应当抓住它们之间的本质区别，即行政诉讼类型化以原告诉求为起点，同时统筹诉讼全过程。以此为指导思想，构建起精细的行政诉讼类型化。否则仅仅小修小补，对于行政诉讼类型化的发展并无多大意义。比如将当事人诉讼请求予以类型化，虽然具有明显的行政诉讼类型化特征，但这并无意义，反而陷入“诉讼请求类型化”的陷阱之中。

未来的行政诉讼类型化应当致力于完善行政诉讼的全过程，以保护公民权利为最终目的。根据不同诉讼类型的特点构造科学的诉讼程序，保证各种必要的诉讼程序不会缺失，辅以便利公民行使诉权的程序，使之更为科学、流畅。行政诉讼类型化的关键在于确定一个分类标准，该分类标准应当符合“同一性”和“科学性”。“诉讼请求的内容”应当是最基本的标准，在此基础上，结合“诉讼标的”和“行政争议的性质”，划分行政诉讼的亚类型[1]。至于具体的行政诉讼类型，笔者认为不必求全责备，因为行政诉讼类型是为行政诉讼服务的，是为了保护相对人权益、提高诉讼效率的。因此，只要将常用的、主要的诉讼类型予以类型化，就能够基本上达到诉讼类型化的预期目标。对于一些较为少见的诉讼，不必为了类型化而类型化，只需适用一般行政诉讼程序即可，待其时机成熟之后，再予以类型化。在结合域外司法经验的基础上，我们可以将基本诉讼类型确定为形成之诉、给付之诉和确认之诉，这三种基本诉讼类型涵盖了绝大多数行政诉讼类型，能够满足未来行政诉讼的需求。并根据现有的诉讼类型萌芽，将主要的诉讼类型培育完全，包括撤销之诉、确认之诉、变更之诉、一般给付之诉、课予义务之诉，未来随着社会的发展会不断丰富诉讼类型。

注 释：

①参见马怀德.行政诉讼法存在的问题及修改建议.法学论坛,2010(5)：29-36；参考文献[4]；何海波.理想的行政诉讼法：中华人民共和国行政诉讼法学者建议稿；行政法学研究，2014(2)。

②《行政诉讼法》第七十条：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。

③在主观诉讼中，诉判关系是一致的，不再赘述。客观诉讼中，虽然诉判关系并非一致，但是这并非常态，并且即使存在诉判不一致情形时，法院的判决也并非完全忽视原告的诉求，而是部分或间接地回应了原告的诉求。参见邓刚宏.我国行政诉讼诉判关系的新认识.中国法学，2012(5):61-72。

④《行政诉讼法》第三十四条：被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。

⑤《行政诉讼法》第三十八条：在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：(一)被告应当依职权主动履行法定职责的；(二)原告因正当理由不能提供证据的。

⑥《日本行政案件诉讼法》第三条第二款：本法所称的“撤销处分之诉”,是指请求撤销行政机关的处分及其他行使公权力的行为(次款中规定的裁决、决定等其他行为除外。以下称为“处分”)的诉讼。

⑦《行政诉讼法》第五十七条：人民法院对起诉行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障金和工伤、医疗社会保险金的案件，权利义务关系明确、不先予执行将严重影响原告生活的，可以根据原告的申请，裁定先予执行。

⑧《行政诉讼法》第二十五条第四款：人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。

⑨《行政诉讼法》第一条：为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。

⑩《行政诉讼法》第五十一条第三款：起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要补正的内容。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二条第二款：当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当予以释明。