监察程序与刑事司法程序有效衔接的路径思考

吕 远

(西北政法大学，陕西 西安 710000)

一、被调查人律师介入程序衔接

《监察法》之所以未规定律师介入的原因是因为在拘留期间，调查工作还处于证据尚未确定的阶段，但其巨大风险可能导致应受惩罚的腐败分子不受惩罚。因此，可以通过其他手段加强对被拘留者人权的保护。还应该指出，对腐败犯罪的调查与对非腐败犯罪的调查截然不同。对于非腐败类型的案件而言，案件一旦发生，即进入侦查阶段，而在侦查阶段，律师并不能够作为辩护人。但对于腐败类型案件而言，本身侦破难度较大，又需要对涉案公务人员进行调查，最终的证据固定后，由监察机关移交检察机关提起刑事诉讼。所以，虽然律师作为辩护人提前介入侦查阶段将有利于被调查人的人权保障，但调查期间证据并没有予以固定，因此证据尚且存在灭失的风险，而此种风险极有可能导致查证的证据丢失，予以查证的被调查人逍遥法外。此外，对于被留置人的人权保障，除设置严格的程序规范外，还可以采取全程录音录像等措施实现监督。①

一方面，《刑事诉讼法》修正案规定监察机关已经采取留置措施的案件，检察机关应当先行拘留，此时留置措施解除。“拘留”自然属于刑事强制措施，此刻当事人的身份已然属于“犯罪嫌疑人”，按照《刑事诉讼法》第33条第1款之规定，犯罪嫌疑人自被采取强制措施之日起即可委托辩护律师。此外，根据《刑事诉讼法》第33条第1款之规定，辩护律师享有同被羁押的犯罪嫌疑人会见及通信的权利。因此，基于人权保护的理念来看，自监察机关移送检察机关审查起诉、进入刑事诉讼程序之时，辩护律师即可介入，并且享有包括会见、通信在内的辩护权利。

另一方面，在“程序倒流”后，即检察机关将案件退回监察机关补充侦查，此时的案件再次进入“调查阶段”，此刻的当事人身份重新变成“被调查人”，而其被采取的限制人身自由的措施又变成了“留置措施”，案件重新进入监察阶段。此刻的辩护律师介入案件没有法律根据。因此，在有学者建议对此进行规定，即是否可以在留置场所会见“被调查人”，以及留置场所的管理等问题。

二、证据移交的程序衔接

监察体制改革以后，证据转化转变为直接的证据移送，解决了重复取证的低效率问题。②

在证据审查的内容方面而言，自监察委员会调查结束，案件移送检察机关审查起诉后，适用《刑事诉讼法》。《刑事诉讼法》第53条第2款规定的三项标准应适用于证据问题：第一定罪量刑事实具有证据效力；其次，根据法定程序，证据由法定程序核实；再次即排除合理怀疑。值得深思的是监察委员会对侦查职务犯罪案件的事实和证据的理解与检察官的理解是否一致。过去，纪律检察委员会惩治贪污腐败案件后，案件到检察院后，将重新审查并采取其他调查措施。在证据方面没有达到要求的，尤其是检察机关可能作出不起诉决定的案件，要请示上级纪委。那么可以考虑在监察委员会移交案件证据不符合法定要求时同样请示上级机关。监察机关应当按照法律程序，参照刑事诉讼法中的形式和实质性证据要件，全面客观地收集犯罪证据。收集、审查、使用证据应符合刑事审判中证据的要求和标准。

对于监察机关未移交的对被调查人有利的证据，实践当中这种情况之下，由辩护律师向法院或检察院提出申请，由法院、检察院向监察机关调取，这一举措也符合《监察法》的精神，即全面调查被调查人有罪无罪以及情节轻重。

在证据移送的形式上而言，无论案件是由监察部门向检察机关移交或由检察机关向监察部门移交，移交部门一方都要向被移交一方移送全部证据材料，即移交的材料既要包括不利于被调查人的资料同时也要包括有利于被调查人的证据。在移交材料时，都要制作证据清单。

就除供述外的笔录是否随案移交而言，有学者认为应当移交。《监察法》涉及笔录存在三种情况：第一种即对于可能发生职务违法的被调查人，由监察机关或监察机关委托的人员与被调查人的谈话笔录；第二种是在调查过程当中，监察机关要求被调查人做出的书面陈述笔录；第三种就是监察机关讯问被调查人制作的询问笔录，也即供述。

三、移送审查起诉的程序衔接

移送起诉的程序设置，就检察工作而言，对于监察委员会移送起诉的案件，监察机关仍享有独立的审查和提起公诉的权力。③《监察法》第47条规定了对于监察机关移送的案件，人民检察院依法审查作出起诉决定、退回补充侦查、不起诉决定。充分体现了检察机关的既有职权和权威，尊重了《宪法》对于检察机关所规定职权内涵。

在起诉后强制措施移交后，监察委员会对实施职务犯罪监督进行了调查。调查完成后。案件移交检察院后，正式进入刑事诉讼程序，适用《刑事诉讼法》。案件移交人民检察院后，监察委员会与人民检察院之间的界限在哪里？在第167条。可以说，在调查期间，以监察委员会的留置措施取代纪委“双规”措施。检察机关移送起诉后，检察院采取强制措施，适用《刑事诉讼法》有关强制措施的规定。

在实践当中，监察机关移送检察机关提起公诉后，监察机关一般派出部分工作人员列席旁听以进行监督。在实践操作当中要如何优化审查起诉工作衔接机制是一个值得思考的问题。首先对于简单案件而言，即情节一般，经过初次核查即可查清案件事实的，初次核查后即应当移送审理。其次对于一般违纪案件而言，要建立预先审查机制，指定主要案件承办人，提前了解案情，做好准备，在案件移后即开展全面审理工作，这样的工作方式很大程度缩减了办案时间，极大程度提高了工作效率。再次即对于严重违纪案件而言，由案件审核部门提前介入，实践当中一般由案件办理部门提请，调查与审理同时进行。最后就是要建立起责任追究类型案件的快速审理机制。对于涉及责任类型的案件，要重点审核其涉案行为的违法程度、主要责任人的责任划分，对于已经查明的事实要及时回应社会关切。

四、补充侦查的程序衔接

补充侦查程序并不是我国刑事诉讼程序中的必经程序，而是为弥补侦查程序的不足而启动的程序。④在职务犯罪的案件当中，检察机关所行使的权力是调查权，因此当案件退回监察机关补充侦查时，也可以称之为“补充调查”。

就目前的司法实践来看，退回补充侦查的主要原因是检察院认为案件的事实不清、证据不足，其中证据不足包括定罪证据不足和量刑证据不足两种情形。

就补充侦查而言，分两部分讨论，即审查起诉阶段和法庭审理阶段。

监察机关发现经调查需要移交人民检察院的，移交检察机关审查起诉，人民检察院应当查明犯罪事实真相，对于证据充分，依法应当承担刑事责任的，人民检察院应当作出起诉决定，对于证据不足的，不能够证明犯罪事实的，人民检察院应当作出补充侦查决定。

在审查和起诉阶段，人民检察院发现需要补充核实或证据不足的案件应当提交监察机关重新办理，并在必要时进行补充调查。就补充调查而言，调查应在一个月内进行，补充调查应限于两次。

实践当中在退回监察机关和检察机关自行补充侦查的适用上有先后顺序，应当优先退回监察机关补充侦查，理由如下：一方面，监察机关作为第一手调查案件的机关，对案件最为熟悉，方便进一步调查。另一方面，检察机关转隶后人员技术资源紧张，而且犯罪手段日趋智能化，没有先进的技术侦查手段，案件侦破极具困难，侦查成本较高。因此，除非特殊情况，一般情况下退回原机关调查。

对于有效减少补充侦查的案件来说，存在以下方法：首先应当从源头上控制，防止案件“带病”进入审判程序，另一方面在监察机关调查过程当中要进行监督，对于懈怠补充侦查的要进行口头纠正，对于不合规范的执法，要提出《检察建议书》，最后就是在补充侦查过程当中要以引导为主，对于案件犯罪事实缺乏相关证据证明的情形，应当及时要求监察机关补充侦查，对于监察机关未能及时调取的关键证据，案件承办人应及时收集证据，明确调查事实，避免发生错误案件。

五、涉案财物移转的程序衔接

对于涉案财物的管理以及封存，《监察法》作出了明确的规定，对于正在进行调查以及需要封存的财物，监察机关实行专门管理制度，而且应当及时进行核价，定期对财物进行核实。

对于非法取得的财产，监察机关应当及时没收、追回、或者及时退赔。对于涉嫌职务犯罪所得的财物，应当在移送检察机关提起公诉时一并随案移送。而检察机关应当依《刑事诉讼法》对财物进行管理。其中对于不方便移送或移送成本较大的财物，可以接收财物清单、照片或者是其他的证明文件。

在移送登记要求方面，办案部门在查封、扣押、冻结财物后，应当及时将其中涉及的款项存入合法账户，将权利凭证等实物送交案件管理部门登记。因特殊情况所不能及时送交保管的，经检察长批准后由原办案部门暂时继续保管。在不能及时送交的原因消除后，及时转交。⑤

在移送时应当审查的内容方面而言，首先应当审查是否与清单所列一致；其次应当检查是否对扣押财物的主要特征进行注明；再次是否对不易辨别的珍贵物品进行密封，对于不符合要求的，人民检察院可以要求办案部门进行补充。

对于不同结案方式，对于涉案财物的处理应当按照《人民检察院刑事诉讼涉案财物管理规定》进行处理。

此外，应当设立一个专门的工作机构对财物进行管理，这样无疑是方便财物的管理，对于涉案财物的处置的效率也是很明显，减少了繁琐的工作流程，可谓是“一步到位”。

综上所述，监察体制改革十分必要，并且具有进一步发展、完善的空间。具体来说，在监察程序与刑事司法程序的衔接上仍存在一些问题。文章通过从律师介入及人权保障、证据移交、补充侦查、移交审查起诉和涉案财物管理五个方面进行分析思考，为我国监察体制的进一步完善提供一些建议，希望我国在未来能进一步建立起权威、统一、高效的监察体制，完全实现法治框架下的有力反腐。

[ 注 释 ]

①吴建雄.监察体制改革试点视域下监察委员会职权的配置与运行规范.新疆师范大学学报(哲学社会科学版)，2018(5).

②陈光中，邵俊.我国监察体制改革若干问题思考.中国法学，2017(4).

③陈光中.关于我国监察体制改革的几点看法.环球法律评论，2017(2).

④陈卫东.职务犯罪监察调查程序若干问题研究.政治与法律，2018(1).

⑤《人民检察院刑事诉讼涉案财物管理规定》.