从政府主导到自我评鉴：台湾地区高等教育评鉴新进展

2019-01-14刘晖何丽花邱若宜

大学教育科学 2019年6期

刘晖何丽花邱若宜

摘要：台湾地区从20世纪70年代开始实施高等教育评鉴工作，成立了负责办理评鉴工作的社团法人“台湾评鉴协会”和财团法人“高等教育评鉴中心”，先后办理了学科评鉴、校务评鉴、系所评鉴、自我评鉴以及自办品质保证，颁布了相关大学评鉴法律法规。台湾地区高等教育自我评鉴也从萌芽期走向成熟期，在发展过程中呈现出评鉴主体的自主性、评鉴法规的完整性、评鉴方式的独特性、评估指标的灵活性与评鉴结果的可持续性等特征。台湾地区现已逐步形成以自我评鉴为主，以外部评鉴为辅的一种自我约束、自我问责、自我完善、自我发展的质量治理机制，其建立健全教育评估法律法规体系、推动高校建立自我评估机制、合理使用评估结果等做法富有启示，值得借鉴。

关键词：台湾地区;高等教育;教育评估;自我评鉴;质量保障

中图分类号：G647

文献标识码：A

文章编号：1672-0717（2019）06-0089-07

收稿日期：2019-07-27

20世纪60年代以来，台湾地区的高等教育迅猛发展，2004年高等教育毛入学率达53.20%，高等教育已跨入普及化阶段。由于高等教育规模的过快增长，致使高等教育品质有所下降。为进一步提升和保障高等教育质量，落实大学自主权，使大学成为质量治理的主体，台湾“教育部”于2012年核定60所大学（含34所大学校院与26所科技校院）具有自我评鉴的资格，同时发布了《“教育部”试办认定大学校院自我评鉴结果审查作业原则》，希望通过大学自我评鉴政策，协助学校改进办学、发展特色，建立大学自我品质保证与改善机制。因此，以研究台湾地区高等教育质量保障制度的新动态、新趋势为重点，客观地梳理台湾地区高等教育自我评鉴的历程，总结归纳台湾地区高等教育自我评鉴的特征，对当前大陆地区的高等教育评估具有重要的启示与借鉴意义。

一、台湾地区高等教育评鉴的历程

大学评鉴制度最初源于美国。“教育史上第一份大学评鉴报告书即‘弗莱克纳医学评鉴报告，它是由美国医学会于1910年公布的，这份大学评鉴报告书把当时美加地区的医学院从155所淘汰到80所，起到了优胜劣汰的功效。”[1]此后与之相关的机构相继效仿，大学评鉴由此产生。受美国高等教育绩效问责制风潮的影响，台湾地区于1975年开始实施高等教育评鉴工作，其发展历程和重大举措大致如下：

（一）1975～1993年：由“教育部”主导办理的学科评鉴

20世纪70年代是台湾地区高等教育快速扩张的时期，同时受美国“绩效责任”的影响，为了解大学校院各系所的教育品质并以此作为辅助奖励之参考标准，“教育部”从1975年开始办理数学、化学、物理、医学和牙医等五个学科的学科评鉴，由此开启了台湾地区高等教育评鉴的先河。从1991年开始，台湾“教育部”开始委托专业学术团体办理学科评鉴，并由其设计评鉴标准与方式。在评鉴中，专业学术团体是“自愿性、非官方的，主要以自我评鉴为主，注重质的描述，评鉴内容以介绍系所特色为主，评鉴委员尽可能兼顾各学科背景。”[2]整体而言，从“教育部”主导到委托学术团体办理评鉴，评鉴工作摆脱了“教育部”主导的模式，能够增加评鉴结果的公信力，而且用这种方式进行学科评鉴也相当于在自我评鉴的同时进行外部同行评鉴[3]（P103-106）。

（二）1994～2004年：颁布评鉴相关法规

台湾地区先后在1994、1997年修订与颁布《大学法》及《私立学校法》，依法办理大学评鉴及大学校院中程校务发展计划审查。《大学法》一方面规定了“教育部”负责办理大学评鉴;另一方面，台湾地区大学评鉴工作由此正式有了法源依据。1997年，台湾地区开展了两项重要的大学评鉴工作，“一是‘教育部委托通识教育学会办理通识教育评鉴工作;二是‘教育部初次实施校务综合评鉴以及以理科为主的院系评鉴。”[3]（P108）

（三）2005年至今：成立高等教育评鉴中心

台湾地区“财团法人高等教育评鉴中心基金会”（以下简称“高教评鉴中心”）是由“教育部”与大专校院合资、以财团法人的机构性质于2005年成立的评鉴中心。它与“教育部”和各大专校院相互配合，秉承“公正专业，迈向卓越”的理念，其主要职责是专门负责办理大学评鉴[4]。高教评鉴中心于2006年办理了每五年一个周期的大专校院的系所评鉴。截至2016年底，已完成了两个周期的系所评鉴：2006～2010年开展了第一周期的系所评鉴，2011年办理了校务评鉴;2012～2016年办理了第二周期的系所评鉴。系所评鉴的过程分为“前置作业”“自我评鉴”“实地访评”“结果决定”“申诉作业”与“后续追踪评鉴”六个阶段。但两个周期的评鉴项目与结果略有不同，具体如表1所示。

2017年台湾“教育部”宣布停办系所评鉴，其原因主要是：第一，截至2016年底，为期两个周期的系所评鉴工作已全部完成。根据两个周期系所评鉴的结果发现，“有接近或超过九成的系所皆能达到系所品质保证的门槛，具备自我持续改进的做法”[5]。在这种情况下，继续由教育主管部门主导开展评鉴工作已无必要;第二，由于大学多元发展，自我定位的趋势越来越明显，为顺应高等教育发展趋势，高等教育评鉴政策开始迈向“自主、自愿”的时代[6]。

（四）1997～2012年：实施自我评鉴

教育评鉴在发展之初，基本是台湾“教育部”对学校办学的监督与管理，以判断其办学成效是否达到所预期的目标。台湾地区高等教育评鉴起初也是由“教育部”主导办理的，之后由于大学自主权的逐渐扩大，“教育部”开始委托行业内相关的民间团体组织、学会等办理相关评鉴工作，自我评鉴制度也随之确立。其自我评鉴的历程大致可以分为四个时期：萌芽期、推广期、规范期与成熟期。

1.萌芽期（1997～2000年）

受学校数日益增加的压力，从1997年开始，台湾地区极少数公立大学开始试行自我评鉴工作。最先是台湾大学开始教学研究单位自我评鉴，开启了台湾地区高等教育自我评鉴的序幕。之后淡江大学从1998年开始主动实施校务自我评鉴，1999年开始实施教学单位评鉴;台湾交通大学也从2000年开始实施自我评鉴[7]。整体而言，这一时期台湾地区实施自我评鉴的高校并不多見，且此时的自我评鉴与“教育部”的奖励辅助机制并没有挂钩。

2.推广期（2001～2004年）

由于此时实施大学自我评鉴之学校不多，因此，为鼓励公、私立大学开展自我评鉴，建立自我品质管理机制，台湾“教育部”于2001年订定《大学校院实施自我评鉴辅助申请要点》。此要点规定：学校申请评鉴计划包括校务综合评鉴与学科自我评鉴，“教育部”对学校评鉴计划的完整性与可行性、学校行政支援情形、学校提列配合款情形以及预期效益这四大项进行审查。2001年，台湾地区共有40所学校申请，有34所学校获得20万元～80万元（新台币）不等之经费辅助（辅助金额每校最高80万元新台币）;2002年共有43所学校提出申请，有21所学校获得10万元～80万元（新台币）不等之经费辅助[3]（P109）。这一阶段，“教育部”通过经费辅助的方式，积极鼓励大学实施自我评鉴。

3.规范期（2005～2011年）

这一阶段，《大学法》与《大学评鉴法》都将实施自我评鉴的相关内容修订入法，自我评鉴进一步受到重视。2005年台湾地区成立了高教评鉴中心，规定了自我评鉴对象的审查与认定、自评委员的遴选等。在2006年实施的第一周期系所评鉴中，高教评鉴中心规定学校必须进行自我评鉴的实地访评。因此，高教评鉴中心在自我评鉴推进过程中扮演着重要角色。

4.成熟期（2012年至今）

2012年7月，为引导各大学建立自我评鉴机制，台湾“教育部”颁布了《“教育部”试办认定大学校院自我评鉴结果审查作业原则》，大学或学院以自我评鉴机制及结果向高教评鉴中心申请认定，其申请资格应符合下列条件之一：

（1）获高教评鉴中心发展国际一流大学及顶尖研究中心计划各梯次补助者;

（2）获“教育部”迈向顶尖大学计划补助者;

（3）获“教育部”四年以上奖励大学校院教学卓越计划补助且获补助金额总计达新台币二亿元以上者[4]。

高教评鉴中心最终核定60所高校具有自我评鉴的资格，包括34所大学校院与26所科技校院。评鉴中心希望此次试办认定大学自我评鉴结果能够真正让学校进行自主性自我评鉴。此次自我评鉴制度不同于以往的“由外部评鉴审核”认可制，而是大学本身可以主导的评鉴，评鉴的过程也由外部评鉴转向以大学内部评鉴为核心、运用PDCA（Plan-Do-Check-Act）质量保证循环的设计，将大学校院自我评鉴的具体办法、结果、持续改善等作为认定高校自我评鉴制度是否妥适完善的依据。

为使台湾地区高等教育评鉴制度的发展脉络更清楚地呈现，将其整理如表2所示。

二、台湾地区高等教育自我评鉴的特征

台湾地区高等教育自我评鉴制度是历史演变与高校发展的产物。从1975年台湾“教育部”办理学科评鉴以来，到2005年成立“高教评鉴中心”专门负责办理大学评鉴工作，再到2012年高教评鉴中心颁布《“教育部”试办认定大学校院自我评鉴结果审查实施计划》，即通过认可的高校准予开展自我评鉴。台湾地区自实施自我评鉴制度以来，高等学校的自主权得到了一定的扩大，高等学校质量治理能力和质量文化明显加强，高等教育的质量也有所提升，为“教育部”制定发展政策提供了依据。台湾地区高等教育自我评鉴制度在实施过程中呈现出了一些鲜明的特征：

（一）评鉴主体的自主性

首先，《大学法》明确提出：“大学应受学术自由之保障，并在法律规定范围内，享有自治权。”[8]评鉴主体的自主性主要表现在：自评高校可以依据自身实际情况，自订相关评鉴办法;可以根据自身的发展特色与目标拟定评鉴内容、评鉴指标;可以自己聘请评鉴委员（五分之四以上由校外人士担任）。因此，学校在发展规划方面有很大的自主性与自主权。“教育部”亦是希望将自我品质保障与持续改善的思维内化于大学组织文化之中，期望高校能够真正将自我品质管理内化于心、贯穿于行。

（二）评鉴法规的完整性

台湾教育行政部门于1990年出台了《私立大学校院中程校务发展计划》，之后对12所公立大学与24所私立大学的中程校务发展计划进行评价，并将评鉴结果与私立大学奖助、公立大学拨款等结合起来[9]。1994年修订的《大学法》第四条第三项明确规定：“各大学之发展方向及重点，由各校依台湾需要及特色自行规划，报经‘教育部核备后实施，并由‘教育部评鉴之。”[8]此为高等教育评鉴提供了法源依据。之后，2015年12月修订的《大学法》第五条明确规定“大学应定期对教学、研究、服务、辅导、校务行政及学生参与等事项，进行自我评鉴;其评鉴规定，由各大学定之。‘教育部为促进各大学之发展，应组成评鉴委员会或委托学术团体或专业评鉴机构，定期办理大学评鉴，并公告其结果，作为政府教育经费补助及学校调整发展规模之参考;其评鉴办法，由‘教育部定之。”[10]2007年1月，“教育部”颁布了《大学评鉴法》，规定了大学评鉴的相关事宜，正式确立了大学评鉴制度;2009年3月，颁布了《大学自我评鉴结果及国内外专业评鉴机构认可要点》，鼓励大学建立自我评鉴机制;2012年7月发布《“教育部”试办认定大学校院自我评鉴结果审查作业原则》，该法案对自我评鉴高校资格的认可、评鉴办法的订定、评鉴委员的遴选、评鉴结果的认定等作了详细的说明，以确保自我评鉴制度在法制的轨道上有效实施。随着一系列评鉴制度法规的出台，台湾地区高等教育评鉴进一步规范化、多样化与自主化。

（三）评鉴方式的独特性

评鉴方式的独特性主要表现为评鉴自身的独特性：虽然称之为“自我评鉴”，但它并不是完全意义上的自我评鉴。从广义上来讲，自我评鉴是以认可制为基础，首先要经过财团法人高等教育评鉴中心的审核与认可，认可通过之后才具备办理自我评鉴的资格。所以，高教评鉴中心作为第三方机构，始终在高校实施自我评鉴的过程中发挥重要作用。

高教评鉴中心对大学校院进行审核认定包括两个阶段：一是初核阶段;二是审查与认定阶段。初核阶段是最为基础的一个阶段，主要是对大学校院提供的资料及时进行审核与检查。审查与认定阶段是指“高教评鉴中心”对自评高校所提供的资料进行审查之后，给予“认定”与“未获认定”两种结果。获得“认定”的学校享有自我评鉴的资格，“未獲认定”的学校依然进行第二周期的系所评鉴[4]。具体如图1所示。

（四）评鉴指标的灵活性

《“教育部”试办认定大学校院自我评鉴机制及结果审查作业原则》中规定，“所定之评鉴项目及指标确实反映院、系、所与学位学程之教育质量及学校特色”[4]。自我评鉴制度并没有规定具体的评鉴内容与评鉴指标，而是各校依据自身发展特色与目标自定评鉴指标。例如：台湾中山大学在评鉴项目与指标方面，“加入了‘特色与竞争优势项目，特别强调学习成效导向，而且将教学品质保障机制融于评鉴指标之中”[11]。台湾中正大学使每个评鉴项目与指标都包含特定的参考效标与相关佐证资料，“在教师层面关注教学专业;学生层面强调就业力;系所层面注重特色发展。此外设置后设评估机制，重视系所自我成长”[12]。

侯永琪等通过对第一阶段14所自我评鉴高校的评鉴结果的研究发现：“有50%的学校能够自订特色项目，共同评鉴指标介于13至51個。”[13]其研究结果进一步证实了设定自我评鉴指标的灵活性与评鉴指标的多样性。

（五）评鉴结果的可持续性

台湾“教育部”在2015年修订的《大学法》第五条中，删除了将大学评鉴作为“政府教育经费辅助”的表述，只是将它作为学校调整发展之参考，并规定高等教育评鉴应符合多元、专业原则。根据侯永琪等的研究发现，自我评鉴高校皆以“通过、有条件通过与未通过”来呈现结果[13]。台湾地区高等教育自我评鉴的结果无高低排名之分，不作为“教育部”奖励与惩罚的依据，而是让高校发现自身问题，并寻求自我改进的方法。这样，既使评鉴结果具有一定的反思性与可持续性，也符合最初的评鉴目的，有利于促进高校的自我改善与发展。例如，台湾中正大学，将评鉴结果分为“有条件通过”和“未通过”。评鉴结束后，评鉴单位需在结果公布三个月内提交自我持续改善计划，此外还要继续准备追踪评鉴或再评鉴，针对存在的问题与缺失、评鉴项目等方面进行检讨与提出改善策略，并由校级自我评鉴执行委员会审议，以确定其改善成果[12]。通过上述对台湾地区高等教育自我评鉴的研究得出，其自我评鉴制度重在高校自订评鉴办法、评鉴指标、聘请评鉴委员，合理地运用评鉴结果，其核心是促进高校特色发展与建立自我品质保证机制。台湾地区现已逐步形成以自我评鉴为主、以外部评鉴为辅的一种自我约束、自我问责、自我完善、自我发展的质量治理机制（详见图2）。

三、台湾地区高校自我评鉴对大陆高校评估的启示

台湾地区高等教育体制及结构与大陆高等教育虽有所区别，但有研究者通过对两岸高等教育重点政策的比较研究发现，两岸对建设高水平大学的目标认识高度相似，通过政策驱动推动学术卓越与建设世界一流大学已成为两岸高校的共识[14]。

大陆从1985年启动高校评估试点工作，1990年通过了《普通高等学校教育评估暂行规定》，1994年开始对普通高等学校的本科教学工作水平进行评估，2002年通过现行的《普通高等学校本科教学工作水平评估方案》，直到2004年正式成立教育部高等教育教学评估中心。相比而言，大陆的高等教育评估起步较晚，评估制度与法律法规欠完善。因此，台湾地区高校自我评鉴制度的实施对大陆高校评估工作具有一定的启示与借鉴意义。

（一）建立健全教育评估法律法规体系

台湾地区于1994年将教育评鉴纳入《大学法》，并不断加深教育评鉴在法律中的分量，其后还颁布了《大学评鉴法》，规定了评鉴的相关内容，为评鉴提供了法源依据。目前，《普通高等学校教育评估暂行规定》与《普通高等学校本科教学工作水平评估方案》是大陆高等教育评估的重要依据。但以上的“规定”与“评估方案”并不是明确的评估法规，而是教育部颁布的相关教育评估政策。随着教育管理向教育治理理念的转变，高等教育评估模式的创新越来越强调第三方评估机构的作用[15]。因此，在教育评估的法律依据方面，大陆也应当将教育评估纳入法律系统之中，建立相关的高等教育评估法，完善评估法律法规体系，使教育评估有法可依，有法可循。

（二）评估主体应从单一走向多元

《普通高等学校教育评估暂行规定》中指出：“普通高等学校教育评估是国家对高等学校实行监督的重要形式，由各级人民政府及其教育行政部门组织实施。”[16]大陆的教育评估大都由教育部高等教育教学评估中心负责办理，其评估办法、评估内容等都比较单一，高校很难发挥自身优势。然而“高等教育评估是一种价值判断活动，评估主体应由一元转向多元。”[17]因此，高等教育的评估主体应该从单一逐步转变为学校、第三方机构、社会等的多元化。

此外，在评估结果的处理方式上，不仅不应对评估结果公开排名，而且要与学校的招生名额、政府的奖惩辅助机制脱钩。最关键的是，要让高校从评估结果中真正意识到自身存在的问题，并积极寻求改进方法。

（三）走向“自我约束”“自我提高”的评估

“落实高校专业的自我评价，才能真正促进专业特色的发展和提升，也才能有效推动学科专业办学目标的不断调整和优化”[18]。因此，在今后的高等教育评估过程中，应当给予高校更大的自主权，注重高校自我评估，努力营造“以评促建、以评促改、以评促教”的评估文化，从而促使高校自觉建立与完善自我品质管理机制[19]。

教育评估对高校定位与发展有导向型与指导性的作用，因此，评估指标与大学的特色发展有着紧密的关联。目前大陆的评估指标较为单一，很难满足不同类型高校的特色发展需求。因此，大陆可以适当借鉴台湾地区高校自我评鉴的做法，进一步提升高等教育评估指标与项目的适切性。大学应努力思考该如何作为，明确自身发展定位，以防“千校一面”，形成“各美其美”。

在高等教育大众化阶段，受高等教育机会已经不能够吸引大众，能够吸引大众的只能是高等教育自身的魅力;在普及化阶段，如何获得更高的教育品质是当前高等教育面临的重要难题[20]。因此，高等教育评估应逐步迈向“自主”时代，为高校生存发展提供契机，为社会提供高质量的高等教育。

参考文献

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