政策执行“局部空转”现象的分析与应对

唐磊

【摘要】从根本上看，改革政策执行“局部空转”是由形式主义与官僚主义的幽灵附着于官僚体系所带来的后果。应对改革“局部空转”，要强化对官员队伍的正向激励，加强不同层级不同领域政策之间的协调，减少“文件打架”，加强政策执行部门之间的统筹，拓宽由下至上的信息沟通渠道，进一步为基层官员松绑减负。

【关键词】“局部空转” 政策执行 改革 【中图分类号】D61 【文献标识码】A

一段时间以来，学术界对改革“局部空转”“政策空转”的担忧与批评渐增，针对这一现象，习近平总书记多次作出指示，要求打通改革落地的“最后一公里”。显然，当前改革政策执行“局部空转”现象已成为我国推进治理体系和治理能力现代化建设的重大障碍。

改革“局部空转”缘于改革政策的表面化执行、象征性执行

“空转”原是一个工程学概念，指系统“出力不出功”的工作状态。汽车发动机怠速就是一种典型的空转，不承担负荷只供给系统内部消耗。政策施行过程中的“空转”现象主要是指在输入侧有明确的目标指令和措施要求，而执行体系虽然表面上在运转，却很少甚至根本没有落实上级制定的政策。

政策执行过程中的“出力不出功”是一种典型的政策执行偏差。作为公共政策研究界的热点问题之一，政策执行的偏差或者说鸿沟已得到不断总结和分析。丁煌总结过五种政策执行的“阻滞”表现，包括政策执行表面化、局部化、扩大化、全异化和停滞化。①陈振明则将执行偏差归纳为四类，即“你有政策我有对策”的替换性执行、“曲解政策为我所用”的选择性执行、“软拖硬抗拒不执行”的象征性执行和“搞土政策”的附加性执行。②改革政策执行“局部空转”现象更接近于上述学者所说的表面化执行、象征性执行，常常具体表现为：应付上级用文件落实文件，勤于汇报疏于落实，善于踢皮球不愿挑担子，虎头蛇尾有始无终；面对群众则是脸好看事难办，以传达解读代替落实政策，拿各种规矩做免战牌……

改革政策执行不致于“局部空转”的五个必要条件

针对中国政治的体制特性，有学者指出造成基层政府政策执行偏差的原因在其较大的自由裁量权。但是，鉴于中国共产党在中国国家治理中的统领地位，中央政策的制定和施行主要是遵循“自上而下”而非“自下而上”的机制，像反腐、扶贫、减排等重大政策都是通过高位推行强力部署下去。在这些重大政策上，地方政府的议价空间和执行弹性受限，中央与地方之间的委托-代理关系是相对清晰的，基本上遵循“上令下行”“上督下为”的模式。由此，政策执行偏差应更多从“政策实施的环境控制所面临的问题”③来思考。

英国学者米切尔·黑尧认为，自上而下的政策执行模式要想获得完美效果，需要具备十大先决条件④，这些条件涉及到政策主体、政策客体以及政策环境诸要素，结合我国政策执行过程中主要面临的问题，从中筛选、归纳出防止政策执行“局部空转”保证政策执行顺畅的五个必要条件：

权威足以维持良好的服从。从世界范围看，相比许多国家，中国政府的中央权威性一直处于高位运行，总体看，中央权威能够维持较好的服从，不像一些西方国家内部出现的因“民主过载”和“否决政治”而造成决策与行政效率的降低，因此才有中国特色“集中力量办大事”的制度优势。贺东航、孔繁斌就指出：“中国自上而下的政策执行过程中有政党制度的保证，在横向上也有党委领导的工作方式以确保同级部门的配合”。⑤但是，权威的巩固也需要赏罚分明、恩威并重。激励不足、问责不力或问责泛化简单化都可能对权威构成损害。在一些领导干部那里“多做多错，少做少错”的心理，反映了制度转型期一些干部对“把权力关进制度的籠子里”的不适应，这也许在一定程度上折射出现行干部监管体制矫枉过正的一面。有的地方，乡镇政府每年要签几十份责任状，动辄得咎。上级权威似乎得到了加强，但“压力性体制”不断强化会让官僚阶层绷得过紧，导致不作为或者乱作为，最终受损的还是上级尤其是中央权威。

所要执行的政策具有合理性和连贯性。这一条要求针对决策过程，即政策出台有明确的因果链条。前几年曾短暂施行的“黄灯禁行”令就属于“于法无依，于情不合”的荒唐政策。在政策执行过程中，不同层级、不同体系的政策之间以及政策的相关要素之间的冲突则是这一要求的主要指向。在执行中央改革政策时，出现改革“局部空转”主要不是由于“土政策”与中央政策之间的冲突，而是中央层面不同政策间的“文件打架”。尤其是街道乡镇一级政府，处于治理架构的相对末端，“上面千条线，下面一根针”，整个治理体系不同条块出台的政策文件都要去落实，政策冲突的情况就会频繁发生。因此，这条要求提示决策者，政策出台不能太多太密，政策之间也要保持协调一致，尽量减少轩轾抵触。

落实政策的执行主体明确，且尽可能单一。执行主体明确、尽可能单一是保证政策执行顺畅的重要条件。在改革“局部空转”现象中，部门之间互相推诿踢皮球，主要是因为管理职权存在重叠。我国行政体系的“条块分割”有时不可避免造成局部“九龙治水”格局，这不仅会出现“政出多门”的后果，也客观上增加了行政成本，降低了政策执行效率。例如，“属地管理”属于“块状”分权，但到了基层政府那里常有“要管没权、不管背锅”的困惑。

对政策目标有充分的理解和认可，并保持良好的沟通和协调。如果说政策制定期的信息沟通能够促进所谓政策过程的“共识民主”，那么政策执行期的充分沟通和协调则能减少政策执行的行政成本，缓解政策冲突带来的负面效应。以前面提到的政策冲突为例，如果官员素质足够高并且上下级信息交流通畅，基层官员仍可以根据理性判断不同政策的轻重缓急和利害关系，从而做出“捡西瓜丢芝麻”的合理裁量。比如，究竟是稳增长还是护生态优先，如果上级政策传达、解释不到位，下级官员很难果断作出反应。另外，基层的“地方性知识”可以帮助其对政策执行做出合理“变通”，减少政策落地时因地方情境带来的摩擦。

政策执行的高位推动虽然有助于政策执行效率，但这种机制造成下级官员主要考虑向上级政策制定者和推行者负责，而不是向政策对象和人民群众负责。有学者指出：“向上负责制为自上而下的权力实施提供了有力工具，但随之而来的自下而上信息传达不畅则难以避免。”⑥这种缺失就会为基层官员“说一套做一套”留出空间。

拥有足够资源执行政策，在执行过程每一阶段也有充足资源。执行政策的资源主要包括时间、人力和财力等。20世纪90年代分税制改革后，地方政府一度缺少足够的财政来源保障公共服务。随着中央财政转移支付力度不断加大，地方财政收入多元化（特别是土地财政），地方财政紧张问题有所缓解。近年来，随着土地财政空间缩小、国家对房地产扩张的调控、地方债务扩大以及经济面临下行压力等综合因素，地方政府的钱袋子又开始收紧。但更突出的问题可能是地方政府在资源有限的情况下“兜底”太多。环保、扶贫、医疗、教育、养老等关乎民生的基本公共服务政府都希望兜底，但央地权责与资源分配不均衡常常令地方政府有心无力。

应对改革政策执行“局部空转”，谨防“体系失灵”，需要强化正向激励、减少“文件打架”、加强部门统筹以及拓宽信息沟通渠道等

从根本上看，改革“局部空转”是由形式主义与官僚主义的幽灵附着于官僚体系所带来的后果。改革“局部空转”现象显现的是政府公共服务职能的“脱实向虚”。如果说，经济领域大规模的“脱实向虚”会腐蚀经济体，那么治理体系的“脱实向虚”则会侵害政治体。在我国，由广大官员干部队伍构成的庞大政策执行体系中，改革“空转”现象暂时是局部的，但如不对其及时有效治理，局部的“改革空转”就有可能演变为体系性的“政治失灵”。

原苏共中央政治局委员利加乔夫回忆苏联晚期的官场习气时说：“理论脱离实际、言行脱节左右了社会和政治发展的主要趋势。党内、社会上普遍养成了说的是一套，做的是另一套的风气。”⑦当整个官僚体系运作用文件口号代替务实亲民，无疑会消耗官僚阶层间的信任和民众对政府的信任。

应对改革“局部空转”，仍可以从上述保证改革政策执行顺畅的必要条件中加以提炼。

第一，要强化对官员队伍的正向激励。中央《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》提出要“对形式主义、官僚主义典型问题点名道姓通报曝光，对干实事、作风好的先进典型及时总结推广”，正是着眼于这一点。此外，要意识到信任激励也是一种基本的激励形式。在筑好制度的笼子的同时要注意打好信任的底子，让问责更加合情合理，改进谈话函询工作细节，使信任成为政策执行体系的社会资本。

第二，要加强不同层级不同领域政策之间的协调，尽可能减少“文件打架”。对此，源头治理方式就是减少不必要的政策文件的出台，也就是习近平总书记说到的“不发没有实际内容的文”。应进一步规范制度与政策文件出台的流程，进一步扩大专家学者和政策对象参与政策制定过程，提高决策科学化民主化水平。

第三，加强政策执行部门的统筹。“领导小组”和跨部门的“工作小组”机制是具有中国特色的行政组织方式和工作机制，被广泛认为具有克服“九龙治水”顽疾的积极作用。但要注意这类非正式机制不宜过多，有的乡镇一级政府，同时设立数十个领导小组，消耗了正式架构的行政资源，反而造成部门职责履行不够。

克服由诸如“属地管理”“分级负责”造成的权威碎片化，除了加强主管负责制外，还应探索跨区域协调机制，健全基层政府间的信息交换和资源共享，在监管和激励上摸索“互相监督、荣辱与共”的机制，让属地事务真正成为公共事务。

第四，拓宽由下至上的信息沟通渠道。自下至上的信息沟通不仅指基层向上级，还应包括民众向政府。在政策执行考评的制度设计上，应提高民众参与监督评价政府公共服务的水平。前些年，个别地区曾探索由民间机构为政府公共服务做评价的机制，赢得了不少认可和鼓励。这种举措可能会暂时或局部影响地方政府的声誉，但在整体上有益于政府的公信力和权威性。同时，民众参与评价政府公共服务，可以直观地显示政策执行的梗阻所在。

第五，进一步为基层官员松绑减负。考虑到“事务主义”本来就是官僚科层制的特征之一，就要为基层干部从事应为的事务工作留出时间精力，而不是陷入一轮又一轮的学习、赶考中。

从政策过程角度，高位推动是我国实现政策有效执行的重要成功因素之一，同时，地方和基层政府的自主性和调试力也功不可没。改革开放四十多年来，我国在各领域取得重大进步的一条重要经验就是，维持了中央集权与地方分权、制度刚性与执行弹性之间的基本平衡。在此过程中，基层干部队伍持续创新的活力也得到释放。在进一步深化体制机制改革，探索构建全过程管理与监督、加强绩效评估与执纪问责的今天，应当同时考虑到其与“简政放权”“抓大放小”等原则之间的平衡。

从政治学的角度，按照学者孙越生的总结，人类政治发展模式不外乎是统分因素不同比例的组合。地方政府根据地方性知识和所获得的自由裁量权，制造出来的“土政策”可能是因地制宜造福一方的好政策，也可能构成违背中央精神、破坏更广大更长远利益的歪政策。统分结构的优越性，决定了政治制度或治理体系克服形式主义、官僚主义的程度。改革“局部空转”现象提示出，进一步完善中国特色社会主义国家治理体系、加强治理能力建设还任重道远。

（作者为中国社会科学院政治学所研究员）

【注释】

①丁煌：《我国现阶段政策执行阻滞及其防治对策的制度分析》，《政治学研究》，2002年第1期，第28-39页。

②陈振明：《政策科学——公共政策分析导论》（第二版），北京：中国人民大学出版社，2003年，第276-277页。

③邓正来：《布莱克威尔政治学百科全书中文版. “政策实施”条》，北京：中国政法大学出版社，2002年，第372-373页。

④[英]米切尔·黑尧，赵成根译：《现代国家的政策过程》，北京：中国青年出版社，2004年，第112页。

⑤贺东航、孔繁斌：《公共政策执行的中国经验》，《中国社会科学》，2011年第5期，第62、80、221、222页。

⑥周雪光：《国家治理逻辑与中国官僚体制：一个韦伯理论视角》，《开放时代》，2013年第3期，第 5-28页。

⑦张树华、赵卫涛：《苏共后期脱离群众党风不正的历史教训》，《党建》，2013年第7期，第 61-63页。

編辑/谢帅 美编/李祥峰