IMF贷款条件性与经济主权安全问题研究

王 萍

(广东金融学院 法学院,广东 广州 510521)

IMF(国际货币基金组织International Monetary Fund的简称)作为政府间国际金融组织,参与方必须为主权国家,这就决定了成员国经济主权与IMF职能行使存在一定的冲突。《国际货币基金协定》(简称《基金协定》)是成员国让渡部分主权权利给予IMF的国际协定,具有法律约束力。对IMF职能与成员国主权间关系进行正确定位是IMF贷款资助目标实现的前提。

一、IMF与成员国经济主权问题

(一)IMF项下成员国主权的“自主限制”

参与国际组织是主权国家的自主限制,是国家行使主权权利的一种表现形式。当今,主权的自主限制是国际合作大趋势下民族国家的理性考虑和功利选择,其本质是对国家主权的保障与强化[1]。表面上看限制与保障相悖,但事实上两者相互联系、互不可分,因为国际义务的承担与主权权利的适当让渡是相伴而生的。处理这个问题的要义在于主权自主限制要保持一个“度”,即权利让渡不可盲目损害国家利益,要保持国家的独立自主与维护国家间的权利对等与地位平等。主权不是摆脱法律限制的自由权,从限制国家主权的法律义务数量来看,在保证国家主权下它对行动自由的限制很少,根本上不影响主权的实施。因此,影响主权的不是法律限制的数量,而是让渡权利的性质。一个国家接受再多的法律限制也可不失独立自主的国际地位,只要这些限制主权的法律不影响立法和执法最高权威的性质。一旦有一项法律影响到这种权威,它本身就足以破坏这个国家的主权[2]。

参与IMF是对国家经济主权的自主限制,最终目的是为了实现国家利益的最大化,出发点是为了维护和保障国家经济主权而不是对主权产生削弱和破坏。主权有“核心主权”和“外围主权”之分[1],前者主要指国家领土完整、宪法独立、最高管辖权自主等绝对性权力,后者则指主权派生的相对权力，如一般管辖权、经济运作权、信息共享权等。国际社会存在一体化趋势,本质特征是主权让渡基础上形成的各类“利益共同体”。在经济全球化进程中,“外围主权”所包含的非根本性主权要素可以优先让渡给更广范围的利益共同体,如参与一种超越国家或跨国家的国际性联合。IMF作为全球重要的金融组织,从运作角度看,它是超越原国家权力机构之上存在的特定领域的权力管理机构,主权国家加入其中必须让渡一定的国家权力作为IMF管理机构的权力来源。但是,此种“可让渡”的主权权利必须遵循“自主性”“平等性”和“共享性”三个原则[3]作为其本质特征。参与IMF是国家让渡部分经济主权的体现,尽管这是对传统国家主权本位的超越,但实际上这也是对国家利益本位更高层次的“回归”。因此,成员国在IMF的主权 “自主限制”并不是主权的“丧失”或“削弱”,而是在更广范围内以主权让渡形式集合而成的主权共享和国际合作,目的在于谋求国家经济的安全与长远发展。

(二)IMF贷款条件性与成员国主权的关系

1.国家主权平等原则

1648年的《威斯特伐利亚和约》是最早承认民族国家主权原则的国际条约,确立了国际法上各国主权平等的原则。1945年,在旧金山会议一个专门委员会起草的报告中提出了国家主权平等的四个要素:法律上平等;每一国家享有充分主权所固有的权利;国家的人格、领土完整与政治独立受到尊重;各国在国际秩序中应善意履行其国际义务。1970年的《国际法原则宣言》将该原则四要素分为六项,其中除了重申上述四个要素外,还特别强调各国均有义务尊重其他国家的人格和均有权利自由选择并发展其政治、社会、经济及文化制度[4]。遵守国家主权平等原则也是“对一切义务”的体现,它是主权理念的内在要求。国家主权平等原则在国际组织内的体现一般表现为一国一票制,但是IMF采用的是加权投票制。该表决制度偏重于从成员国的利害大小与经济实力着眼,给予占优势的国家更大的决定权。由此,IMF贷款条件性备用安排等决定的做出,更多地体现为发达国家的利益诉求,致使众多中小国家常处于一种受制地位。为此,对专门性国际机构表决制度的改革需结合主权平等原则和成员国的利害关系加以考虑。

2.条件性以不侵犯成员国经济主权为限

联合国在1974年通过的《各国经济权利和义务宪章》中确认“各国根据其人民的意志,有选择其政治、社会和文化制度，以及经济制度的主权和不可剥夺的权利,不受无论任何形式的外来干预、压制威胁”。可见,经济主权是一国不可剥夺的权利,如果一国强迫他国采取某种经济体制或直接干预一国国内的经济体制改革,则应被认定为侵犯了一国的经济主权。《基金协定》明确规定了成员国有避免限制经常性支付、避免采取歧视性货币安排和采取多重汇率等的主要义务,但是IMF贷款资助一般都毫无例外地附加条件性要求,如改革金融制度、开放金融市场、允许商品和资本自由流动等,这些宏观经济领域结构性调整政策已远远超出了最初解决国际收支失衡的范围,也超出了《基金协定》项下成员国应该履行的义务。为此,是否可以认为IMF贷款条件性侵犯了成员国的经济主权或者货币主权?

1996年,IMF曾向泰国建议采取改革国家经济结构的行动,如果当初泰国接纳了IMF的建议,那么1997年的金融风暴就有可能不会发生。实施金融援助是IMF宗旨之一,但并非绝对性义务。若一国或国际组织所提供的金融资助以该国在履行某项义务时接受某条件为前提，则应认定为侵犯该国的经济主权[5]。对此观点,笔者并不认同,主要原因是:IMF贷款条件性是IMF做出的一项决定,成员国不承担国际协定义务,虽然成员国不接受条件性不会导致成员国受到违反国际法一样的制裁,但是成员国在国际收支严重失衡的情况下一般没有其他选择的余地；又因IMF贷款条件性构成获得是其他渠道贷款的“前提条件”,为此会员国有时不得不接受这些条件,否则本国经济将会陷入崩溃之中。金融危机的周期性爆发促使成员国必须授权IMF以全体成员国和世界经济利益为中心而采取灵活措施,但是这些灵活措施能否体现和反映所有成员国意愿则有待观察。有学者将IMF贷款条件性认定为仅仅是其提出的“计划”,不以成员国接受经济改革方案为必要条件,如若成员国不接受则调整方案也不可能变成现实行动。因此,贷款条件性似乎具有建议性质,不可能对成员国经济主权构成威胁。理论上IMF贷款条件性不会侵犯成员国的经济主权,但现实与理想总是存在差距。

总之,IMF设置的贷款条件性尽管具有建议的性质,但是这样的建议具有内在的强制力。对于IMF来说金融援助虽然不是其绝对性义务,但是稳定世界货币体系和各国货币价值却是其不可推卸的责任和义务。为此,向成员国提供贷款是这些义务的派生性结果或必然要求,成员国所缴纳份额便使其具有了一般提款权,相对而言，提供金融贷款便是IMF义务。依据《基金协定》有关规定,IMF的职权范围包括经常项目汇兑,但是IMF将资本项目汇兑也纳入管辖范围似乎已超出了成员国对IMF的授权。尽管IMF可行使对《基金协定》的排他性解释权来扩大自己的管辖范围,但是超出《基金协定》明确规定的权限范围应该认定为不合法。因此,IMF在设定贷款条件性的具体内容时，原则上不应该与成员国的经济主权相冲突。

二、在实际的危机干预中贷款条件性存在的安全挑战

财政手段和金融手段的运用，以及对经济结构的管制和改革被认为是传统经济主权内容的具体表现形式。IMF贷款条件性对这些领域的介入本质上是对成员国经济主权的侵蚀。虽然加入IMF是对成员国主权权利的“自主限制”,但是IMF在法律上不具备要求成员国让渡“核心主权”的能力。为此,IMF干预成员国经济主权的做法对成员国不具有法律上的约束力,条件性便成为IMF变相干预成员国经济事务的有效工具,但其中存在的问题不容忽视。

(一)忽视个体情况

1.千篇一律的条件性要求

一般IMF贷款资助都附加了较为严苛的条件性要求。从贷款协议的具体内容看,主要包括以下几个方面:(1)整顿金融秩序;(2)开放金融市场;(3)削减政府开支,采取紧缩经济的政策;(4)调整经济结构及市场化和私有化改革等。但是千篇一律的条件性要求,不能达到预想的结果。例如,IMF贷款条件性大多会要求在经济上实行紧缩措施,但是造成成员国国际收支失衡的原因是多方面的。对于那些国际收支赤字是由国内经济政策失误所致的成员国,紧缩性的调整方案会起到明显效果；如果国际收支失衡是由于国家出口商品单一化,且主要依靠少数传统的初级产品出口,当遇到国际市场价格波动时,紧缩性方案就难以达到预想效果。为此,IMF贷款条件性如若无视成员国国际收支失衡的具体原因,那么其所起的效用将大打折扣,甚至起消极作用。例如,在20世纪亚洲金融危机当中,在IMF贷款并没使有关国家摆脱经济危机的损害。1998年一季度,在IMF贷款资助下印尼经济增长率为负的6.4%,失业人数达1 500 万人;韩国同期经济出现3.8%的负增长,失业人数约150万,失业率达6.9%，泰国、马来西亚也出现经济负增长[6]。可见,IMF在亚洲金融危机中所制定的方案是失败的,并且给有关国家造成了严重的经济萎缩和巨大的财政赤字,使这些国家的经济衰退加剧。

成员国对贷款条件性尽管不愿意接受,但迫于经济危机的严峻形势,最终还是选择接受了救助计划。从东南亚金融危机来看,虽然IMF提供了大量的资金,但成员国却并没有摆脱经济危机的困扰。IMF贷款资助最初能使市场经济获得小幅度反弹,但之后经济形势继续恶化,股市下跌和汇率波动都引起了市场的崩溃,实体经济受到巨大损害，东盟国家损失达数千亿美元。从希腊主权债务危机可知,IMF所强加给成员国的条件性要求是一些对化解经济危机效果甚微的长期政策,为此,IMF强制成员国采取这些政策的做法不但缺乏可信度和合理性,甚至会引起成员国国内民族主义情绪泛滥进而引起社会动乱。从亚洲金融危机可知,IMF采用西方市场经济原理制定条件性内容,旨在要危机国开放市场。从受援的成员国自身来看,条件性有关内容只会“导致外国金融机构和西方跨国公司力量的强化,而危机国越来越多经济主权的丧失”[7]。

2.信息不对称

信息不均衡分布是客观存在的,信息不对称是自古以来就存在的。信息不对称理论(Asymmetric Information theory)是指,在市场经济活动中各类人员对信息的掌握存在差异性。由信息不对称导致的各种问题和风险在金融危机爆发时显得尤为突出。从贷款条件性程序性规定可知,IMF执行董事会批准条件性有关内容时需要派代表团与成员国就有关问题进行磋商。此时,IMF代表团主要由宏观领域经济学家构成,而成员国方面主要是中央银行或货币机构首脑,但又因IMF与成员国在金融危机时存在力量对比的实质“不平等”,往往导致成员国不得不听从IMF有关经济学家的改革建议。但问题是IMF经济学家如同“买家”对作为“卖家”的成员国金融状况不甚了解,所提出的改革方案往往不能反映成员国当下最迫切的需求。

另外,正是因为IMF与成员国存在信息资源的不对称,往往导致IMF在直接监督成员国改革措施的某些方面表现得不“给力”。因此,针对成员国国际收支失衡的具体原因,IMF与成员国存在金融数据、就业状况、财政支出、出口现状、货币政策等信息不对称现象,尊重成员国对调整政策制定的自主权更能使IMF贷款条件性规定发挥更大的效用。

(二)缺乏经济主权干预的法律依据

《基金协定》第5条第3款、执行董事会关于使用IMF资金的决定及2002年IMF贷款条件性指导方针是涉及IMF贷款条件性的主要法律规定,但上述法律规定中并没有明确规定成员国在申请IMF贷款救助时应该让渡哪些主权权利。《基金协定》第1条第5款[注]《基金协定》第1条第5款：在具有充分保障的情况下，向成员国提供临时性普通资金来增强成员国的信心，从而使其有机会在无需采取有损本国和国际繁荣措施的情况下，纠正其国际收支失衡。关于IMF宗旨阐述中,也没有直接论述成员国已授权IMF可对其国内经济主权所辖事项进行干预。另外,依据2002年新贷款条件性指导方针第3条[注]2002年新贷款条件性指导方针第3条:成员国拥有对健全的经济和金融政策的自主权和充分的管理能力对成功实施基金组织的救援方案至关重要。成员国主要负责对其经济和金融政策的选择、设计和实施。为了提高成功实施的可能性，基金组织鼓励成员国寻求扩大和深化支持健全政策的基础。规定,强调成员国对其经济和金融政策拥有自主权利的重要性,条件性设置必须限制在为实现IMF救助目标至关重要的最少需求领域内。成员国经济主权让渡的内容和范围虽然在《基金协定》第4条第1款及第3款中有所列举,即成员国所要承担的一般义务及对有关汇兑安排的监督,但这些不足以表明成员国授权IMF对“核心主权”的干预权。可见,IMF设置条件性是依据《基金协定》的合法性结果,但成员国接受条件性具体内容便授权IMF干预成员国经济主权却缺乏法律依据。

从本质上看,贷款条件由IMF和成员国通过非正式协商程序设定。成员国做出经济政策调整的承诺,以此换来IMF资金上的救助。但问题是,当成员国是特别弱小国家且经济面临崩溃的情况下,其相对于IMF来说力量微弱,便会不得不接受IMF的指示以获得资金援助。尽管IMF独立评估办公室在一份最近报告中确认某些情形下贷款条件性反映了国家选择,但是IMF的确利用其力量对比上的优势采取了对危机解决不重要的长期政策[8]。尽管IMF近些年强调对成员国自主权利的尊重并做出了一些改进,但实际效果却仍未扭转成员国与IMF间在制定调整政策方面的力量对比。IMF磋商程序以非正式和秘密方式进行,由此往往导致缺乏有效制度来确保IMF遵循贷款条件性指导方针并保证条件性具体内容符合成员国的政治、经济和社会具体情况。虽然2002年新的贷款条件性指导方针有关于条件性设置所服务的目标在于改善成员国国际收支状况的“关键性”规定,但“关键性”的具体标准仍然模糊、不可审查,是秘密和非正式程序的产物。因此,要充分尊重成员国政策制定上的自主权,保障经济主权免受挑战仍然任重而道远。

三、成员国经济主权安全情况下影响条件性设置的因素

IMF贷款条件性是《基金协定》所内在规定的内容,其本质是为了保障IMF作为债权人能够“收回”资金。尽管贷款条件性不构成国际贷款协议的组成内容,不具有法律约束力,但影响条件性设置的因素不容忽视,因为它们促使成员国不得不让渡经济主权并接受具有实际“约束力”的条件性内容。

(一)发达国家利益输出的渠道

1.IMF表决机制

众所周知,IMF采取“加权表决制”,成员国投票权分为基本投票权和份额投票权。基本投票权采取“主权平等原则”,一国一票制,每个成员国均为250票。份额投票权则按照成员国在IMF中股份份额而确定,即成员国份额以每10万SDRs(特别提款权Special Drawing Rights的缩写)增加1票。如此,IMF投票权集中在拥有IMF多数股份的少数发达国家手中。关于IMF的2010年份额和治理改革方案,美国国会参众两院在2015年12月获批后正式实施,这也标志着新兴市场话语权大幅提升。尽管中国投票权升至第三位及美国的投票权份额微幅降至16.5%,但美国仍然保留其否决权。IMF如今投票权份额前几名排列为美国、日本、中国、德国、法国、英国等。可见,在IMF表决制度中,发达国家仍占有绝对优势。因此,当IMF制定贷款条件性政策要求时,往往起决定性作用的是占有绝对投票权优势的发达国家。

2.IMF资金池构成

IMF贷款资助资金主要来源于两个部分:成员国所缴纳份额等自身资金来源和有关贷款协议等外部资金供应。其中,自身资金主要包括成员国缴纳的份额、IMF创设的特别提款权、IMF经营收入等；外部资金主要指IMF的借款和成员国的捐款等。但是,当成员国遭遇金融危机时,一般都需要巨额的资金援助,此时IMF自身资金储备很可能出现短缺的局面。例如,在20世纪亚洲金融危机不断蔓延的1998年,IMF可利用的放款资金达到了15年来的最低水平。据当年美国国会的报告称,IMF普通资金账户在1998年7月24日截止,货币存额仅有1 300亿美元,其中已消耗大概700亿美元,另170亿美元已拨作其他贷款。可见,IMF普通资金账户资金有限,IMF贷款条件性资金池主要由IMF之前的《借贷总安排》(General Arrangement to Borrow, GAB)和现在的《借贷新安排》(New Arrangement to Borrow, NAB)构成。

GAB和NAB分别形成于1964年和1998年,总金额为185亿和340亿SDRs,是发达国家间对IMF做出的借款承诺。GAB和NAB两个文件虽是IMF做出的一项决定,但性质上属于国际条约,具有法律约束力[9]。GAB由IMF向8个主要工业国家和2个中央银行借款,它用于增加国际资金流动性和补充IMF金融资助资金的不足,任何关于GAB条款的解释问题都不属于IMF依据《基金协定》排他性解释权范畴之内[10]。NAB在GAB基础之上,由25个国家参与,是发达国家经IMF之手向危机中的国家提供紧急支援。可见,IMF金融资助资金在某种程度上受到发达国家可贷资金的限制,迫使条件性设置要反映发达国家的意志。

3.美国金融霸权的影响

“金融霸权”概念是由以格拉斯为首的一批美国经济学家提出的,是指以大银行家和大机构投资者为核心的金融寡头及其政治代表,通过控制经济活动施加影响并以此牟取暴利或实现其他政治、经济目的的一种社会关系[11]。美国金融霸权体现在将这种社会关系推至国际关系中,通过向IMF提供贷款资金,使IMF成为美国金融霸权的具体工具。

以美国为首的发达国家支持IMF金融救助主要是基于经济上害怕危机的外溢和政治上催化成员国政治改革等原因。在危机救助中,IMF采取“金钱+药方”的救援模式,这无疑暴露了发达国家和发展中国家在国际经济秩序中的不平等地位,拥有实质否决权的美国将IMF作为其利益输出的工具,企图通过危机救援逐渐渗透其霸权政策。例如,作为IMF救援资金的提供国,美国在墨西哥金融危机时向其提供了大量救援资金，但是美国的救援并不是“无私”的。美国资本迅速控制了墨西哥的金融业、运输业和制造业等重要经济领域,墨西哥渡过金融危机的代价是失去了自身经济的独立。尽管墨西哥通过经济救援,出口增长、就业增加、通货膨胀下降,但经济的命脉已掌握在美国手中,美国利用墨西哥廉价劳动力生产产品并低税购入,使墨西哥成为美国经济的附庸和加工工厂[12]。

总之,政治上处于弱势地位的国家不得不接受比自己国际影响力大的国家更为严苛的条件性要求[13]。IMF贷款条件性所要求的如经济自由化和私有化要求,可能对成员国法律和制度框架造成负面影响。这主要是因为IMF大部分资金来源于发达国家,如之前的GAB和现在的NAB。发达国家通过“加权投票制”影响执行董事会来制定符合它们政治和经济目标的条件性内容,如要求发展中国家进一步开放市场准入和投资渠道。

(二)IMF视角下条件性设置的必要性分析

1.IMF作为最高债权人的潜在货币风险

唯名论原则(nominalism)是指在有关货币合同中,在不考虑债务存续期间货币价值变动情形下,当事方原则上有偿付货币的义务[14]。为此,IMF作为金融援助中的债权人,对成员国按时偿还贷款存在期待可能性。但是,IMF所有金融贷款并不是都没有“坏账”。例如,希腊在2015年7月未能偿还IMF15.5亿欧元欠款,成为首个IMF历史上违约的发达国家。另外,IMF贷款条件性批准是成员国获得国际其他贷款渠道的“前提条件”,这便使得IMF成为国际最高债权人,其一言一行及所贷款项实际偿还率都成为其他国际金融借贷的参考依据。可见,IMF作为债权人也存在被违约的情形,其潜在的货币风险更为巨大。IMF贷款条件性设置的必要性体现在其是为了降低此种货币风险,保障贷款资金安全。

2.经济危机的外溢

客观上,经济危机是金融自由化的直接结果,是发达国家通过利用IMF推行金融霸权,削弱发展中国家经济主权的一个契机。接受IMF贷款资助的国家都被要求进一步开放金融市场,但由于发展中国家经济实力和金融管理水平低下,从而形成自由化——危机——自由化——危机的恶性循环。经济危机具有周期性,而IMF资金援助便是为了防止成员国危机的扩大和传染。《基金协定》尽管没有规定IMF有预防金融危机爆发的义务,但是该义务是其稳定国际货币体系秩序义务的重要组成部分。IMF设置贷款条件性是为通过调整项目推动单个成员国金融危机的内部消化,防止危机的外溢。

四、经济主权安全下情况IMF贷款条件性实施的策略

如上文所述,IMF贷款条件性在事实上对成员国经济主权构成严重挑战,特别是当成员国面临金融危机时。除了要弄清成员国与IMF在权利和义务上的界限,如何更好地促使IMF在贷款条件性设置上以不侵犯成员国主权权利为原则外,更好地实施金融援助是一个值得探索的问题。

(一)尊重成员国对经济主权下的“自主权”

IMF贷款条件性指导方针中提及了成员国对调整项目的“所有权”(ownership),更为确切地讲,是指成员国对贷款条件性中调整项目的独立和排他的自主权。IMF对成员国自主权的定义为:“国家有执行调整政策的意愿,并且对制定和执行政策负责任”*See IMF(2001b),Strengthening Country Ownership of Fund-Supported Programs, Washington D. C.。IMF第一副总裁斯坦利·费舍尔在2001年讲道:“虽然借款国的结构性政策非常重要,但人们也普遍认为IMF在这一领域的条件有时过于广泛和苛刻。……也由于过宽的条件要求可能侵犯了一国对于规划的自主权。”[15]原任IMF执行董事的贝拉(Ariel Buira)分析IMF金融治理和贷款条件性得出如下结论,即尽管IMF是一个重要的运用某种机制解决金融危机的国际金融机构,但某些情况下其金融救助所施加的政治和经济指令却超出了《基金协定》所规定的管辖范围,并违反了成员国的主权意愿[16]。另外,李元旭曾在题为《国际货币基金组织急需改革》的文章中指出:“IMF试图谋求对成员国控制资本内外流动的能力享有全球性的权力”[17],“应当认识到这个举措的实质——在于取消成员国在经济问题上的国家主权。没有任何国家会成为本国的永久主人,IMF所谋求的是控制世界经济的权力”[17]。

条件性设置的主要目的在于使成员国恢复可持续的国际收支平衡,但是如今的条件性成为发达国家追求自身利益的有效途径。从亚洲金融危机可知,条件性反而致使成员国经济结构遭到严重破坏。《基金协定》并没有规定成员国需要依据贷款条件性要求采取哪些政策,这就使IMF在确定条件性具体标准上存在巨大的自由裁量权[18]。其中,结构性调整项目(Structural Adjustment Programmes,SAPs)要求成员国采取如货币贬值、解除对内部价格体系的管制、取消私有公司的法律限制、废除国有企业、改革银行政策、削减国家预算、减少货币供给等措施[19],这些措施不可避免地将影响成员国主权。如果IMF所要求采纳的政策之一是在不增加货币供应量基础之上进行货币贬值的话,这对普通大众将是商品价格的提高,特别是进口商品。同样,在对国内信用(domestic credit)加强控制的情形下,IMF的需求管理政策(demand management policy)将由于雇主不能扩大利用信用贷款等而导致社会就业的减少。又如,将政府支出减少作为IMF贷款条件,将会对国家经济长远发展和社会福祉等关键领域造成负面影响,如教育和公共卫生等项目。这些措施,无论是集体或个体行为都会降低整个国民的生活水平,扩大贫富差距。有评论戏称IMF是成员国事实上的经济部长。尽管此观点有点偏颇,但是IMF通过批准成员国国内财政预算、外汇水平和财政税收政策等条件性要求,就是对成员国经济主权的掠夺,是“再殖民化”的体现。

尽管IMF在其章程和有关贷款条件性决议中并没有明确提出要“尊重”成员国国家主权,但应该认为这是国际习惯法规定下的应有之义。众多国际条约和国家实践都明确承认国家主权的神圣不可侵犯,《基金协定》所列宗旨和目标如若与成员国主权相冲突,则应允许对条件性具体内容进行双边或多边协商,以期达到条件性设置对成员国主权限制的最小化。

(二)条件性应是IMF与成员国“利益协调”的产物

IMF货款条件性一直被认为是IMF金融资助的核心内容,它以提供资金援助的方式要求成员国对经济政策进行调整并确保成员国必须如此,否则金融援助将会切断。私人借贷一般会通过合同、权利限制、抵押等确保贷款偿付义务的履行,而IMF设置的贷款条件性便相当于私人借贷中的保障措施。一般认为,私人借贷中贷款合同是为了更好协调债权人和债务人间的利益冲突。如此,IMF贷款条件性如何促使成员国采取措施而有效地协调两者利益关系呢?

IMF所施加的条件性有可能损害成员国的经济主权,因此,条件性设置不仅仅是审慎的经济行为问题,更是如何处理好IMF与成员国间的问题[20]，甚至有时被认为是IMF通过资金援助“购买”成员国对经济改革的承诺。IMF官方认为IMF金融资助以成员国与IMF间利益的一致性为特征。IMF金融资助和成员国改革政策被认为是调整项目成功的两个重要因素。例如,面临国际收支困难的国家原本也需采取一些政策和短期金融资助以应对此情况,而IMF贷款条件性可以认为是“辅助”成员国政策调整的要求。“条件性的目的在于作为一个机制帮助面临国际收支困难的国家将金融资助和调整政策相结合”*IMF, 2001, para12 and 15.。从这个意义上看,IMF在条件性设置下的利益需求和成员国是一致的,因而成员国掌握对调整政策的自主权是条件性成功的关键*IMF, 2001, para 36.。

如此,既然IMF贷款条件性设置与成员国调整政策所体现的利益需求一致,那两者各自体现的“程度”如何才能更好地发挥IMF金融资助应有的作用呢?笔者认为,在成员国拥有完全自主权情况下条件性设置是没有必要的,反之亦然。正是由于两者不可能相互包含,因此如果以成员国国际收支失衡的严重程度及经济治理能力作为对照物来判定两者所要体现的“程度”或许可行。例如,如果成员国国际收支失衡是由于内在经济结构不合理或经济治理能力不足导致,此时贷款条件性设置便能发挥更大的作用。反之,如果是域外经济因素导致成员国国际收支失衡,此时更大程度地体现成员国对调整政策的自主权才是IMF金融资助有效实施的关键。

五、结语

尊重主权是一项最基本的国际法原则,是研究国际法有关问题的基础。主权一般指对内的最高权利和对外的独立权,而国家主权平等原则是主权概念的内在要求。主权理念经历了君主制下绝对主权观、人民主权论和现代国际法意义上主权内涵扩展等变革。维护经济主权安全是主权在经济领域的具体表现,而货币主权又是经济主权的核心内容。货币主权可因为国家自愿或同意而进行适度限制,国际义务特别是参与国际组织是成员国行使货币主权的表现形式之一。参与IMF被认为是成员国对主权的“自主限制”,IMF贷款条件性原则上不应侵犯成员国的经济主权。通过对相关国家实践进行实证分析可知,IMF“以一适多”贷款模式忽视了成员国个体金融情况,而千篇一律地采取经济紧缩措施,再加之IMF与成员国存在信息不对称等原因,导致IMF在东南亚金融危机中贷款救助模式的失败。马来西亚模式是对IMF在金融危机时救助模式的突破,是IMF在缺乏干预经济主权法律依据的背景下所值得思考的问题。实然,IMF贷款条件性确实对成员国经济主权构成了一定的挑战,影响条件性设置的因素主要有:条件性是发达国家利益输出的渠道,表现在表决机制、贷款资金池构成和美国金融霸权的影响,以及IMF视角下条件性确有设立的必要,如IMF作为最高债权人的潜在货币风险和预防危机外溢。尽管贷款条件性实施中存在诸多问题,但尊重成员国对调整政策的自主权和条件性体现“利益协调”的观点应该在实践中得到贯彻。