审思与展望：十八大以来党内法规建设述略

2019-01-09王雷吴延溢

兵团党校学报 2019年6期

王雷吴延溢

[摘要]党内法规建设是党的制度建设的重要组成部分。十八大以来，党中央对党内法规建设的力度空前。以法规位阶、法规层面、法规体系、法规运行等诸个角度来看，党内法规建设的总体现状清晰呈现、整体框架初步形成，党内法规建设取得显著进展和明显成效。当然，党内法规建设作为一项系统工程，是不可能一蹴而就的。展望未来，在党内法规的效力范围、党内法规程序性规范的制定、党内法规的执行力建设、正确认识和处理党内法规与国家法律的关系等方面仍有许多新课题需要我们去探究，为未来党内法规建设提供智力支持。

[关键词]党内法规;党内法规建设;总体现状;整体框架;发展空间

[中图分类号]D262.6 [文献标识码]A [文章编号]1009—0274（2019）06—0072—06

[作者简介]王雷，男，南通大学马克思主义学院2017级硕士研究生，研究方向：马克思主义政党理论与党的建设;吴延溢，男，法学博士，南通大学马克思主义学院副院长，教授，研究方向：中国特色社会主义法治。

黨内法规建设作为党的制度建设的重要组成部分，其作用和影响力日益彰显。“治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度。”[1]党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对党内法规建设尤为重视，全方位、立体式、系统性推进党内法规建设，取得了重大进展。我们从法规位阶、法规层面、法规体系、法规运行等不同的角度审视十八大以来党内法规建设过程，对于全面把握党内法规建设的总体推进状况、构建党内法规建设的整体框架、增强未来党内法规建设的科学性与预见性具有重要意义和参考价值。

一、法规位阶的角度：各位阶党内法规建设有序推进

《中国共产党党内法规制定条例》（2019）（以下简称《党规制定条例》）规定，党内法规的名称有7种，依次是党章、准则、条例、规定、办法、规则和细则。由此，我们可以清晰地看出党内法规的效力位阶，其中：党章位列宏观层级，准则、条例处在中观层级，规定、办法、规则和细则居于微观层级[2]。十八大以来，党中央坚持以党章为根本，有序推进各位阶党内法规建设。

（一）适时修改和完善党章

党章是党的根本大法，是全党必须共同遵守的具有最高效力等级的党内法规，是制定和实施其他党内法规的基础和依据。修改党章，是党的全国代表大会的一项基本职权，也是每次大会的一个重要任务。自1982年9月党的十二大召开以来，适应党的领导和党的建设实践发展与理论创新，党的历次全国代表大会都对党章作了部分修改和完善。党的十九大修改党章最大亮点和最突出的历史贡献是将“习近平新时代中国特色社会主义思想”写入党章，确立为全党的行动指南。另外一个亮点是，党的十九大审议通过的《中国共产党章程（修正案）》有机衔接了十九大报告确立的重大理论观点和重大战略思想，如关于我国社会主要矛盾已经发生转化的新论断、“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局等，并将它们一同写入了党章，上升为全党共同意志。以上对党章的修改和充实，“既有利于贯彻十九大、开启新征程，又为党章注入新时代血脉，实现了党章的与时俱进”[3]。

（二）科学有序制定准则条例

就效力位阶而言，准则、条例效力仅次于党章。准则、条例是党内法规的主干，党中央一直将准则、条例的制定作为构建完善的党内法规体系的主体工程。十八大以来，党中央注重加强顶层设计、坚持科学立规，随着《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》（以下简称“一五规划”）《关于加强党内法规制度建设的意见》《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022年）》（以下简称“二五规划”）的先后发布，党内立规驶入“快车道”。据不完全统计，截至2019年9月25日，十八大之后，党中央先后颁行了2部准则和28部条例。2部准则即《中国共产党廉洁自律准则》（2016）和《关于新形势下党内政治生活的若干准则》（2016）;28部条例中以《中国共产党地方委员会工作条例》（2015）《中国共产党党内监督条例》（2016）《中国共产党党务公开条例（试行）》（2017）《中国共产党农村基层组织工作条例》（2018）《中国共产党政法工作条例》（2019）《党政领导干部选拔任用工作条例》（2019）《党政领导干部考核工作条例》（2019）等为代表。这些准则、条例的相继出台为进一步规范党组织工作、活动和党员行为提供了基本依据和重要遵循。

（三）及时跟进出台配套性法规

配套性党内法规以规定、办法、规则和细则的形式呈现。十八大以来，党中央坚持上下贯通、一体推进，及时跟进出台相应配套法规。以配套性中央党内法规为例：十八大之后，《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》（2019）《公务员职务与职级并行规定》（2019）《党组讨论和决定党员处分事项工作程序规定（试行）》（2019）《领导干部报告个人有关事项规定》（2017）《干部选拔任用工作监督检查和责任追究办法》（2019）《领导干部个人有关事项报告查核结果处理办法》（2019）《脱贫攻坚责任制实施办法》（2016年）《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》（2015年）《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》（2019）《中国共产党党委（党组）理论学习中心组学习规则》（2017年）《中国共产党发展党员工作细则）（2014年）等一批配套性法规陆续颁布施行。这些配套性党内法规有力地保障了基础主干性党内法规的落地落实，增强了党内法规形式的多样性和内容的完备性，进一步提升了党内法规体系的系统性、整体性与协调性。

二、法规层面的角度：各层面党内法规建设协同推进

《党规制定条例》第三条规定：“党内法规是党的中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度。”这一规定明确了党内法规的制定主体。按照制定主体的不同，党内法规可以分为三个层面：中央党内法规、中央纪委以及党中央工作机关党内法规、地方党内法规。十八大以来，党中央坚持上下衔接、协同推进各层面党内法规建设。

（一）中央党内法规以上率下、把准方向

中央党内法规，即党的中央组织制定的党内法规。中央党内法规“主要规定宏观的具有原则性、方向性与基本性的事项”[4]，可以党章、准则、条例、规定、办法、规则和细则七种名称命名，其中党章、准则、条例是其专属名称。十八大以来，随着全面从严治党实践的发展，党中央适时修改和完善党章，科学有序制定准则条例，及时跟进出台配套性法规，一大批中央党内法规相继颁布施行。据不完全统计，截至2019年9月25日，十八大之后，党中央陆续出台了2部准则、28部条例及一批配套性中央党内法规。中央党内法规进一步健全，以上率下引领着中央纪委以及党中央工作机关党内法规和地方党内法规的前进方向。

（二）中央纪委以及党中央工作机关党内法规承上启下、专司一域

中央纪委以及党中央工作机关党内法规，是由中央纪委以及党中央工作机关就其职权范围内有关事项制定的党内法规。中央纪委以及党中央工作机关党内法规主要是“对党的某一方面重要工作或者事项作出具体规定”[5]，以规定、办法、规则和细则四种名称命名。十八大以来，按照党中央决策部署，中央纪委以及党中央工作机关有序开展本系统、本部门党内法规制定与修订工作。例如，中央组织部印发了《关于在干部教育培训中进一步加强学员管理的规定》（2013），中央纪委、中央组织部等联合印发了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》（2014）、中组部会同人社部印发了《事业单位工作人员奖励规定》（2018）。中央纪委以及党中央工作机关党内法规“专司一域、量身定制，面向全党、普遍适用”[6]，在党内法规体系中发挥着承上启下的纽带作用。

（三）地方党内法规上下贯通、落地落实

地方党内法规，是省、自治区、直辖市党委就其职权范围内有关事项制定的党内法规。地方党内法规主要是“对党的某一方面重要工作或者本辖区内具体事项作出规定”[7]，命名方式同中央纪委以及党中央工作机关党内法规相同，也是使用规定、办法、规则和细则四种名称。十八大以来，在党中央集中统一领导下，各省、自治区、直辖市党委因地制宜、积极推进本辖区党内法规建设，及时细化上位党内法规，研究制定了一大批有针对性和可操作性的地方党内法规。据统计，“现行有效地方党内法规约3700部，约占法规总量的90%”[8]，它们有力保障了党内法规体系的上下贯通和中央党内法规、中央纪委以及党中央工作机关党内法规在地方的贯彻落实。

三、法规体系的角度：各领域党内法规建设整体推进

2017年，中共中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》提出，要“完善以‘1+4为基本框架的党内法规制度体系，即在党章之下分为党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度4大板块。”[9]2018年，中共中央印发的“二五规划”，从完善党的组织法规、领导法规、自身建设法规、监督保障法规等方面又进一步对党内法规制定工作提出了具体要求。“建设意见”和“二五规划”的先后出台，掀开了整体推进各领域党内法规建设的新篇章。

（一）党的组织法规不断健全

党的组织法规着重规范党的各级各类组织的产生、组成、职权和职责等，“是党章第三、四、五章的延伸”“黨章的这几个部分主要规定了党的中央组织、地方组织和基层组织职权。”[10]十八大以来，党中央不断健全党的各级各类组织法规，先后研究制定了《中国共产党党组工作条例（试行）》（2015）《中国共产党工作机关条例（试行）》（2017）《中国共产党党支部工作条例（试行）》（2018），修订完善了《中国共产党地方委员会工作条例》（2015）《中国共产党农村基层组织工作条例》（2018），进一步夯实管党治党、执政治国的组织制度基础。

（二）党的领导法规不断完善

党的领导法规着重规范党对各方面工作的领导，是调整党与国家政权、民主党派、群众团体之间关系的党内法规[11]。十八大以来，随着《中国共产党统一战线工作条例（试行）》（2015）《中国共产党政法工作条例》（2019）《中国共产党宣传工作条例》（2019）《中国共产党农村工作条例》（2019）等党内法规的先后颁布，各方面党的领导法规逐步建立并不断完善，有力保证了党的领导活动在制度轨道上稳步推进，为党发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用提供了越来越有力的法规制度支撑。

（三）党的自身建设法规不断加强

党的自身建设法规着重规范“党的长期执政能力建设、先进性和纯洁性建设以及党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设等”[12]自身建设活动。我们党历来高度重视自身建设，特别是十八大以来，以习近平同志为核心的党中央力行制度治党、依规治党，把包括党内法规在内的制度建设贯穿于党的建设各方面和全过程。党中央先后出台了《党政机关厉行节约反对浪费条例》（2013）《中国共产党廉洁自律准则》（2016）《关于新形势下党内政治生活的若干准则》（2016）《党政领导干部选拔任用工作条例》（2019）《中国共产党党员教育管理工作条例》（2019）等加强党的自身建设的党内法规，进一步推动党的自身建设活动的制度化、规范化和程序化，党的建设质量全面提高，党的自身建设活动的科学性与有效性不断增强。

（四）党的监督保障法规不断推进

党的监督保障法规着重规范对党组织工作、活动和党员行为的监督、考核、奖惩、保障等，大体可以区分为党内监督法规、党内考核评价法规、党内奖励法规、党内约束处分法规和党内保障法规等五个方面。十八大以来，党中央适应党的建设实践的发展变化，及时研究制定和修订了《中国共产党巡视工作条例》（2015）《中国共产党党内监督条例》（2016）《中国共产党纪律处分条例》（2018）《党政领导干部考核工作条例》（2019）《干部选拔任用工作监督检查和责任追究办法》（2019）《中国共产党问责条例》（2019）等一系列党内“铁规”，党的监督保障法规全面发力，扎牢扎紧法规制度的笼子，确保行使好党和人民赋予的权力。

四、法规运行的角度：各环节党内法规建设统筹推进

十八大以来，党中央统筹推进各环节党内法规建设，已经形成集立规、知规、执规、督规、守规于一体的完整链条，党内法规从制定到实施的整体运行机制和结构基本形成。

（一）立规环节：立规的科学性和协调性不断提高

立规是党内法规运行的起点。十八大以来，党中央更加重视对立规环节的顶层设计和统筹规划，不断提高立规的科学性和协调性。一是注重提高立规的科学性。党中央先后研究制定“一五规划”和“二五规划”进行前瞻谋划、明确目标要求和重点项目等;出台并修订《党规制定条例》以规范立规主体、立规权限及立规程序等;在有关文件中明确要求：“制定党内法规制度必须牢牢抓住质量这个关键，方向要正确、内容要科学、程序要规范，保证每项党内法规制度都立得住、行得通、管得了。”[13]二是注重提高立规的协调性。《党规制定条例》第三十七条规定：“制定机关应当组织开展党内法规清理工作，及时开展集中清理，根据需要开展特定内容或者特定范围的专项清理，在制定工作中同步开展即时清理。根据清理情况，作出修改、废止、宣布失效等决定。”针对党内法规中存在的不协调、不衔接等问题，中央陆续开展了对党内法规的集中清理和专项清理工作。2012年至2014年的集中清理工作“共废止322件，宣布失效369件，二者共占58.7%;继续有效的487件，其中42件需适时进行修改”[14]。2018年《中共中央关于涉党和国家机构改革党内法规和相关文件专项清理的决定》发布，中央决定“废止3件、修改35件中央党内法规和相关文件”[15]。经过集中清理和专项清理，对党内法规进行了“瘦身”，党内法规体系的协调性进一步增强。

（二）知规环节：党规的宣传教育力度持续加大

“知者行之始，行者知之成。”[16]引导各级党组织及广大党员知晓党规、认同党规是党内法规运行的前提和党内法规建设的基础工程。十八大以来，党中央十分重视并不断加大党内法规的宣传教育力度。2016年开始在全体党员中开展“学党章党规、学系列讲话，做合格党员”学习教育，并推进“两学一做”学习教育常态化制度化;在《中央宣传部、司法部关于在公民中开展法治宣传教育的第七个五年规划（2016—2020年）》中明确将“深入学习宣传党内法规”列为主要任务;《关于加强党内法规制度建设的意见》要求“加大党内法规宣讲解读力度，将党内法规制度作为各级党委（党组）中心组学习重要内容，纳入党校、行政学院、干部学院必修课程。”[17]通过知规环节的建设，提高了全党全民对党内法规的知晓度，各级党组织和广大党员的党章党规意识明显增强。

（三）执规环节：有规必执、执规必严的良好局面初步形成

清末法学家沈家本有句名言：“法立而不行，与无法等”[18]。其实，从某种意义上讲，“有法不依”比“无法可依”更糟糕，因为在“无法可依”的情况下，人们尚存对法的渴望和敬畏，而“有法不依”则会造成人们对法的信心和信赖丧失殆尽。所以，执规是党内法规建设的关键一环，是党内法规的生命力所在。“贯彻执行法规制度关键在真抓，靠的是严管。”[19]以习近平同志为核心的党中央以强烈的忧患意识和使命担当，直面党内长期存在的突出问题，以上率下、带头执行党内法规。中央八项规定的成功实施就是一个范例。十八大以来，党中央以制定、执行八项规定为突破口，带动全面从严治党过程中一系列党内法规的有力贯彻和严格执行，推动党风政风民风为之一新。各级党组织及其负责人以执规为抓手，认真履行党要管党、全面从严治党主体责任，党内法规的执行力不断提高，有规必执、执规必严的良好局面初步形成。

（四）督规环节：党内监督和党外监督相结合，监督合力不断增强

督规是党内法规建设的基本保障，党内法规要达到预设效力，离不开对其执行情况的有效监督。列宁曾经对法令出台后监督检查不到位的情况表示过深深的忧虑，他感叹道：“我们的法令太多了，而且像马雅可夫斯基所描写的那样，都是匆匆忙忙赶出来的，但对于法令的实际执行情况却没有加以检查。”[20]习近平总书记也强调，“要加强监督检查，落实监督制度，用监督传递压力，用压力推动落实。”[21]十八大以来，党中央高度重视对党内法规执行情况的监督检查，在强化党内监督的同时，推动党内监督和党外监督相结合，不断增强监督合力。《中国共产党党内监督条例》（2016年）将“确保党章党规党纪在全党有效执行”列为党内监督的第一项任务，将“遵守党章党规”作为党内监督主要内容的第一条;《中国共产党巡视工作条例》（2015年）将“巡视对象执行《中国共产党章程》和其他党内法规”情况纳入巡视内容。党中央还要求“对重要党内法规制度实施情况开展定期督查、专项督查。”[22]党的十九大报告进一步提出：“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力。”[23]通过党内监督和党外监督结合、定期督查与专项督查并用，提高了督规环节的针对性和实效性，依规治党过程中存在的“宽松软”状况得到了坚决纠正。

（五）守规环节：各级党组织和广大党员自觉守规意识大大提升

守规的主体是各级党组织和全体党员。守规是党内法规建设的基本要求。习近平总书记强调，各级领导干部要“做守法的模范，带头遵纪守法、捍卫法治;做用法的模范，带头厉行法治、依法办事”[24]。这里“守法”“用法”的范围当然也包括党内法规。《关于新形势下党内政治生活的若干準则》（2016年）明确要求：“高级干部特别是中央领导层组成人员必须以身作则，模范遵守党章党规”。十八大以来，党中央为进一步增强各级党组织和广大党员遵规守纪意识，在党内先后开展了党的群众路线教育实践活动、“三严三实”专题教育活动、“两学一做”学习教育等一系列学习教育活动。通过广泛、深入、持续地开展学习教育活动，以柔性的方式将党内法规的具体要求内化于心、外化于行，引导全体党员牢固树立法规意识和纪律意识，党员干部带头守规的风尚逐渐形成、广大党员自觉守规的意识不断提升，各级党组织依规办事的自觉日益养成。

五、发展空间：关于新时代党内法规建设的思考与展望

进入新时代以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视制度治党、依规治党，推动党内法规建设进入新阶段，开启了党内法规建设新局面，取得显著成效。这一点是有目共睹的。但是，我们也要清醒地认识到，党内法规建设有其自身的特殊性、复杂性和艰巨性，我们在看到成绩的同时，更要善于发现在建设过程中已经或将会出现的问题与不足，明确今后的努力方向，有效拓展党内法规建设的制度空间，从而不断提升建设质量。

（一）科学理清党内法规的效力范围

党内法规的效力及其效力范围问题，是党内法规建设中一个不容忽视的基础性问题。然而，当前党内法规建设的研究成果对此尚未充分展开。十八大以来，党内法规建设逐渐成为一个新的研究热点，学者们在进行党内法规建设研究时对其效力问题已有所述及，但对党内法规效力包含的具体方面还缺乏精细化研究，如：党内法规的时间效力范围、空间效力范围和对象效力范围，党内法规效力冲突及其解决等问题。中国共产党作为执政党和领导党，党内法规作为其管党治党的重要依据与制度利器，势必会对非党组织和非党员的行为选择产生一定影响。有学者们将之称为党内法规的“效力溢出”或“溢出效力”，也有学者据此将党规分为“党内法规和党导法规”两类。这些问题仍有待学界深入探讨，以一批优秀理论成果为下一步党内法规建设提供学理支撑。

（二）注重党内法规程序性规范的制定工作

现行党内法规中实体性规范较多，程序性规范则偏少，存在“重实体、轻程序”的问题。作为党内法规体系的必要组成部分，程序性规范是实体性规范顺利实施的有力保障。今后在党内法规制定时，应当加强党内法规程序性规范建设，坚持程序性规范与实体性规范并重，努力实现两者的协调和平衡。

（三）加强党内法规的执行力建设

党内法规的生命力在于执行。然而，执行力建设既非一日之功，也非一劳永逸，具有长期性和复杂性，需要综合施策，“常”抓、抓“长”。今后加强党内法规的执行力建设，可以从提高党内法规本身的可操作性、知晓率，提升党内法规执行者的执行能力，加大对党内法规执行的监督检查力度、完善责任追究机制等多个方向进行整体推进，不断增强党内法规的执行力。

（四）正确认识和处理党内法规与国家法律的关系

党内法规与国家法律二者同属中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，两种规范体系的并行存在是当下中国法治建设中一个鲜明特色。这就需要我们正确认识和处理好党内法规与国家法律的关系。目前，对此问题的研究，虽然在党建学、法学、政治学等诸多学科均有所展开，但呈现出某种不平衡局面，成果多集中于法学界。法学学者们在党规与国法之间的内在逻辑关联方面进行了较为深入地研究，有法治体系视野中的探析，有类型化的建构，也有规则理性语境下的比较，对党规与国法的关系作了有益而富有价值的尝试。今后可以探索在党建学、法学、政治学等多学科之间建立交流互动的平台和机制，打破学科壁垒，实现学科交叉融合，为推动形成党内法规与国家法律良性互动的法治格局提供多样化的智识资源。

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