动态贫困维度下的农村精准扶贫机制探析*

◎黄斯嫄

改革开放以来，我国农村人口的贫困发生率持续下降，贫困人口从1978年的2.5亿人下降到2017年末的3046万人，广西“十三五”期间的扶贫开发目标是确保538万贫困人口到2020年如期脱贫，因而扶贫任务十分艰巨。总体而言，广西扶贫工作取得了一定的成绩，但根据当前农村的发展状况，长期以来基于截面数据进行统计测度进而对贫困进行解释明显不合时宜，因为没有涵盖贫困的动态属性，在一定程度上忽略了贫困演进的辨证特征，扶贫效果也随之受到影响。因此，扶贫工作需要由静态向动态切换，从动态贫困维度研究贫困的成因、特征及其决定性因素，进而切实改善扶贫效果、提高脱贫质量。

一、广西农村贫困的特征

广西位于我国西南部，2016年户籍人口为5579.12万人，占全国人口总量的4.0%，同时广西的“老、少、边、山、穷、库”特征明显，经济发展水平相对滞后导致扶贫形势更加复杂严峻。

（一）贫困范围广。据自治区扶贫办的数据，截至2016年底广西仍有351万农村贫困人口，居全国第四位，现广西共有105个县肩负着扶贫开发任务，且其中贫困县为54个，国家扶贫开发工作重点县和片区县共33个，占广西贫困县总数的61%，贫困发生率超过25%的贫困村共1632个，贫困发生率超过50%的贫困村共232个，甚至个别村落贫困发生率高达80%，贫困村大多位于环境极为恶劣的滇桂黔石漠化片区、大石山区，交通、水利等基础设施发展落后，农民生产成本大幅增加，脱贫攻坚的任务很重。

（二）生产方式落后。在广西的许多偏远山区，耕地面积少且耕作方式粗放，长期以来农业生产一直处于“烧荒垦地”状态，且一直以单一的玉米或水稻种植为主，除此之外几乎没有其它的经济作物，很少有农民从事收益相对较高的养殖业和农产品加工业，日常的吃穿住行和赡养教育等支出均依靠这点贫瘠的土地和有限的扶贫款予以支撑，但受条件所限粮食产量毕竟有限，同时个别农村家庭由于缺少劳动力，无奈只能将土地以极低的价格转租给他人种植桉树，在破坏了生态环境的同时也恶化了农业生产条件，最终导致贫困的不断加剧。

（三）思想封闭保守。由于大山和河流等将农民与外界隔离，形成了自然封闭的原生状态，农民的思想也变得封闭守旧，即使土地贫瘠导致作物产量低，农作物的收成仅能满足基本的温饱需求也安于现状，“等、靠、要”思想严重，“有饭吃、有衣穿”已成为农民生活中的最大满足，缺乏积极向上的进取精神。拿到扶贫款之后漫无目的地浪费，甚至只是用来吃喝穿戴，既不用于扩大再生产也不愿意外出务工，如此一来很快就把扶贫款消耗殆尽。

（四）自我发展能力弱。广西许多农村家庭存在着代际贫困问题，家庭成员的受教育程度普遍较低，大多数40岁以上农民为文盲或半文盲，20-40岁年龄段的中青年农民大多只接受过初中义务教育，而具有高中教育程度或以上的年轻人基本上都选择了进城工作。因此，农村人口整体上生产技能水平较低，长期以来依靠上级财政扶持以改善生活条件，缺乏主动脱贫的愿意和动力，这也是造成广西贫困农民脱贫难的重要原因之一。

二、静态维度引致的扶贫弊端

广西农村贫困治理体系先是以农村经济体制改革向贫困县瞄准过渡，后又向贫困村瞄准进行演进，但整体而言在各个阶段中扶贫工作始终没有脱离静态维度的思维桎梏，离真正意义上的精准扶贫还有较大差距，导致部分农村地区是“年年扶贫年年贫”。

（一）瞄准偏误。当前，广西大多数农村地区延续着传统的贫困对象识别机制，按照“贫困户自愿申报-村民代表大会评议-村委审议-公开公示-乡（镇）审定-县审批-建档立卡-列入年度扶持计划”的流程进行农村贫困人口的信息化管理。但这种流程存在着偏误的可能，因为在某一时刻有一部分农民只是因为暂时遭遇不幸而被纳为扶贫对象，其实他们凭借自身的能力本可以实现快速脱贫，并不需要依靠政府的力量或外界的帮助。因此，在扶贫瞄准时如果只是根据某一时期的静态指标予以确认，容易出现将暂时贫困人口列为长期扶贫对象的可能，相反那些长期贫困的农民却因为偶然因素高于贫困标准线而被排除在外。且据自治区扶贫办的资料显示，很多乡村地区在贫困对象识别阶段的宣传动员工作力度不够，农民的知情权和参与权没有得到真正落实，一些自然村没有召开村民大会就直接由村委确定贫困对象。

（二）逆向激励。自2014年始，广西先后组织选派了三万余人组建了111个工作队和1127个工作分队，进驻全区14353个行政村，以期实现对贫困村和贫困人口的全覆盖。但是，由于缺乏科学规范的考核机制，很多扶贫工作并没有做到真蹲实驻，且实施的是传统的“大包大揽”式的静态扶贫模式，这种“施予式”扶贫只能够做到“授人以鱼”。根据福利依赖理论，在福利替代率超过80%时，贫困人口会更为依赖福利的供给而拒绝进入劳动力市场，以坐享其成进而助长了“装穷”、“争穷”等不良社会风气的蔓延，原本具有就业能力的扶贫对象也消极脱贫或者无意脱贫，丧失了奋发图强、自力更生的进取精神。据笔者在自治区某区级贫困县的调研，一些扶贫户本来具有良好的脱贫能力却“百扶不见成效”，给人最强烈的感觉是精神上的麻木和颓废，成天成宿地玩着麻将、打着扑克的时候精力充沛，而让他们出点力气寻找脱贫的门路时却叫苦不迭，有的农民甚至为了争当扶贫对象而大打出手。

（三）欠缺公平。美国著名学者约翰·罗尔斯认为，一个公平的社会必须努力不断地去改善那些处境最恶劣人口的境遇，因为贫困群体由于自身条件或生活条件所限无法真正参与到社会分配当中，因而成为社会分配的最少受益者。因此，在广西农村扶贫工作当中，要真正照顾到农村社会中的贫困群体，但因为“贫困户”头衔在某种程度上意味着配套的扶贫资源，对于农民而言仍然是一种稀缺的社会资源，同时扶贫资源属于公共资源，具有竞争性但缺乏有效的排他性，因此在有人获取的同时意味着其他人的失去，尤其在个人或家庭通过非正常手段挤占了数量有限的扶贫资源时，会对资源整体的合理分配产生严重的负面影响，不但欠缺公平而且容易引发群体冲突事件，继而影响农村社会的稳定。因此，由于缺乏扶贫对象的动态退出机制，导致的结果是扶贫工作陷入了比较尴尬的境地，产生了扶贫资源的“公有地悲剧”，在加重了政府财政负担的同时，这块“公有地”所发挥的效力也越来越低。

三、基于动态贫困维度实施精准扶贫的必要性

贫困和脱贫是以非对称形态呈现出来的，有相当一部分广西农村人口不断经历着贫困和脱贫的往复循环，因此脆弱性是贫困的明显特征。同时，我国在不同的历史时期所确定的贫困标准各异，如2011年11月中央扶贫开发工作会议将农民人均纯收入2300元作为新的贫困标准线，比2010年的旧标准（1274元）几乎翻了一倍，贫困标准的提高意味着扶贫对象的纳入条件也发生了相应的变化，并且因为贫困人口分布在广西不同市县的乡村地区，而各地区之间的经济和社会发展水平也存在着差异。一般而言，农村最贫困人口较易识别从而被纳入扶持计划，而那些处于贫困标准线边缘并上下波动的农村家庭则往往会被排除在扶贫范围之外，但恰恰这个群体的人数一般会超过农村绝对贫困人口，因而基于静态维度瞄准扶贫对象并采取相应的对策明显有失偏颇。

总之，除了以人均年收入作为重要的参考指标之外，还应结合区域特点对衡量贫困农民特征的指标予以补充和完善，进而从动态维度应对贫困农民的脆弱性问题。脆弱性通常是指农民或农村家庭在遭遇不可知的风险时在收入和消费方面存在着大幅波动的可能性，进而导致财富损失或生活质量下降到某一社会公认水平之下。脱贫农民由于受到冲击存在着跌落到贫困标准线以下的概率，这些冲击包括宏观经济波动、自然灾害等的总体冲击以及家庭变故、疾病等的个体特异冲击。而动态贫困理论是基于动态瞄准功能，扶贫对象由贫困地区转向贫困户，进而对贫困农民的脱离贫困、陷入贫困以及持续贫困的生存轨迹进行追踪，分析不同贫困类型的成因以便制定针对性的扶贫策略，有利于从根源上解决贫困问题。

四、动态贫困维度下的精准扶贫策略

精准扶贫不是对贫困农民的简单识别，也不是刻意地减少扶贫资金的投入规模，而是通过动态治理以完成扶贫资源的最优化配置，使其真正地解贫困农民之所急，并根据内外部环境的变化和不同的致贫原因采取针对性强的差异化扶贫措施，以提升贫困农民的可持续脱贫能力，进而解决当前广西扶贫工作中存在的“顽疾”。

（一）实施户级瞄准。遗漏会造成扶贫对象得不到援助，而错瞄则会导致扶贫资源被浪费。长期以来，广西对贫困县、贫困村和贫困集中连片区实施区域性的目标瞄准政策，希望通过经济增长的“涓流效应”彻底解决农村贫困问题，虽然这种“大水灌溉”式的扶贫战略在贫困人口绝对数量较高时可以发挥较佳的扶贫效果，但扶贫资源向贫困农户倾斜的问题尚未得以完全解决，贫困村内受益的主要还是富裕的农民。当前，随着广西贫困农民绝对数量的不断减少，贫困农民的分布特征已逐渐从区域性贫困和整体性贫困转向个体性贫困，大量的贫困农民居住在非贫困县和非贫困村，以区域为瞄准对象的扶贫政策存在较大的缺陷。

因此，扶贫策略应向户级瞄准的方向调整，而落实户级瞄准的前提是通过信息化手段完成贫困户的精准识别。目前，广西农村扶贫工作的信息化水平还在低层次徘徊，传统的操作模式无法实现数据的实时提交、在线审阅、快速汇总和即时更新等功能，不能完成对扶贫资金和扶贫对象的监督管理。以河池市都安县为例，在实施“有土安置”以来，贫困山区将近10万余人已经迁往环江、合浦和钦州等县（市），但后来又有部分农民仍然返回都安生活，因为他们已经异地落户在返乡时并没有将户口转回都安，因此被两地排除出贫困对象识别范围，同时还有少数搬迁户兼顾两地收益，在两地均被识别为贫困对象随之出现重报问题。因此，应开发农村扶贫专用软件，通过信息化手段以科学精确的运算技术建立高效运转的数据管理系统，在多期历史调查数据的基础上综合判断农民的贫困状态，且在考虑人均收入的基础上将家庭赡养人数、受教育人数和病残人数等数据纳入其中，以全面反映贫困家庭的真实状况，进而消解信息不对称问题，实现扶贫资金按户按人使用，杜绝过去利益均沾问题的出现，在降低道德风险的同时提升了扶贫对象的瞄准率。

（二）制定分类扶贫策略。对广西贫困农民进行动态研究则可将其分为两类，即慢性贫困和暂时贫困，这种区分方法对于深入分析致贫原因和贫困特征，进而对不同类型的贫困户制定分类扶贫策略至关重要。其中慢性贫困主要是由于农民缺乏摆脱贫困的知识和技能，导致生产经营活动时常陷入停滞状态造成的，如滇桂黔石漠化片区作为典型的集中连片特困地区，其贫困特征就属于慢性贫困。解决慢性扶贫的主要措施是通过个人能力禀赋的提高以实现收入的持续稳定增长，因此对于慢性贫困农民广西各级政府应加大“能力扶贫”的力度，特别是要加强初中级应用技术和技能的免费培训，使其真正拥有脱贫的能力，并通过合理的制度安排以减少经济因素、制度因素和法律因素等对贫困农民权利的影响。

而暂时贫困是指农民或农村家庭在其生命周期内的绝大多数时间里其平均支出位于贫困标准线之上，只是在某个阶段因为突发性因素而陷入贫困。如健康是一种人力资本，疾病等突发性因素的出现会大幅提升农民家庭的整体支出，当整体支出超过当前家庭的总收入时，对于缺乏足够应对能力的农村家庭而言势必会陷入暂时贫困状态。究其原因，主要在于医疗、教育、养老、低保等社会保障水平较低而引致的。因此，广西各级政府要解决农村公共服务和公共物品供给的短缺问题，建立更为完善的农村社会保障体系，如此一来不但可以提高农民抵御风险的能力，还可以迅速缓解暂时贫困问题。

（三）建立动态跟踪和退出机制。广西的贫困农民大多分布在大石山区、边疆地区、少数民族集聚区和水库移民区等，这些地理区位大多自然环境恶劣、基础设施薄弱、自然灾害频繁、社会服务落后。面对这种现状，无论是贫困县、乡或是村，均应对已经确定的扶贫对象保持持续跟踪，不能因为贫困农民的暂时收入水平达到或超过国家贫困标准线而放弃关注，而应通过公平的评估体系进行多维度的综合权衡，实现贫困农民的规范化、动态化管理，构建科学的贫困农民跟踪和退出机制。

一是建立扶贫指标监测体系。政府应设置专门的管理机构负责贫困农民的资料登记和资格审核等工作，并每半年更新贫困家庭的经济收入、健康状况和居住条件等信息，以充分掌握贫困农民的最新动态；二是实施脱贫过程的动态监控。要结合扶贫资金拨付和扶贫项目实施的进度，及时了解和掌握资金使用状况和项目运行情况，将贫困农民的收入水平和标准贫困线进行动态比对，并指导贫困农民在符合脱贫标准且返贫几率很低的前提下暂时退出扶贫名单；三是设定脱贫农民退出过渡期。农民往往风险抵抗能力较低，可能存在脱贫后又重新返贫的问题，因而对于符合退出标准的扶贫对象，可以设置3-6个月的退出过渡期，在过渡期间扶贫对象仍然享受扶贫资源与扶贫政策，使其自我发展能力得以巩固和强化；四是引入激励机制。对在扶贫期内成功脱贫的农民给予适当的物质奖励和精神鼓励，并在后续的技能培训、项目开发和小额信贷等方面继续享受优惠政策，以充分发挥示范作用激发其它贫困农民脱贫致富的积极性。

结语

目前，广西农村扶贫工作已进入攻坚阶段，应基于动态贫困维度确定扶贫对象、制定扶贫政策，这也是当下广西实施精确扶贫工作的内在要求，但同时也需要考虑精准扶贫所带来的组织、技术和人力等各种成本的提升，并对扶贫工作的效率和目标提出了更高的要求。因此，需要通过完整和严密的流程设计使真正的贫困户能够被精确瞄准，并建立贫困户的动态调整机制，以提高扶贫工作的效率、改善扶贫工作的效果。