完善转移支付制度的难点及对策

赵长宝

财政转移支付制度是现代财政制度的重要内容,是政府管理的重要手段。对于处于我国财政体制基层尤其是贫困地区的财政,由于财力薄弱,对转移支付资金的依赖性很大。近几年,上级对地方财政的转移支付,在很大程度上帮助了地方政府正常行使职能,推动了各地基本公共服务的均等化,缓解了地方财政困难。但目前转移支付资金也存在着一些迫切需要解决的新情况、新问题。

一、建立转移支付制度的重要性

转移支付制度是我国财政体制的重要组成部分,是在市场经济条件下处理中央政府与地方政府及地方政府之间财政分配关系、实现财力均衡的基本手段,在很大程度上影响着一个国家经济发展与财政体制的公平与效率。不仅是保障当地部门工作正常运转的主要资金来源,更是保证当前社会公共服务得以实现的重要支柱。所以,建立完善的转移支付体制是我国财政体制的本质要求。特别是对经济欠发达的地区,转移支付在支持地方经济社会发展中有着至关重要的作用,有的年转移支付数额接近于本地一般预算收入水平,对提高县乡财力保障有着不可替代的作用。

1.增强了县乡政府提供公共服务的能力。转移支付大大增加了地方可用财力,使得县乡财政保障能力明显增强,解决了多年来存在的工资和运转水平较低问题,中小学债务得到化解,农业生产得到较大发展,县乡政府运行状况越来越好。

2.一定程度上控制和化解了基层债务风险。鉴于近年许多乡镇政府在承担各项支出任务的过程中形成了一定程度的公共债务风险,许多财政困难乡镇仅靠自身财力不仅无法化解已有政府性债务,还有可能继续形成各种新增加的政府性债务。乡镇基本财力保障机制增强了乡镇财政的支付能力,保障了乡镇基本支出和民生投入,在一定程度上缓解了基层财政压力,有利于化解债务风险。

3.促进县乡财政不断提高管理水平。欠发达地区县乡财政在财力基础薄弱的同时往往伴随着管理松弛、制度缺失、监管弱化等现象,规范性较差而随意性较强。乡镇基本财力保障机制实行以奖代补的保障方式,要求乡镇财政必须加强管理,深化改革,严格控制和精简财政供养人员,优化支出结构,杜绝资金挤占、挪用,保障了区乡两级运转和民生政策有效落实。同时,省财政进一步加强对乡镇财政预算安排和预算执行的监督管理,有利于乡镇财政完善管理制度,规范管理模式,提高管理水平。

二、完善目前转移支付制度的必要性

1994年实行分税制财政管理体制以来,我国逐步建立了符合社会主义市场经济体制基本要求的财政转移支付制度。中央财政集中的财力主要用于增加对地方特别是中西部地区的转移支付,转移支付规模不断扩大,有力促进了地区间基本公共服务的均等化,推动了国家宏观调控政策目标的贯彻落实,保障和改善了民生,支持了经济社会持续健康发展。但与建立现代财政制度的要求相比,现行中央对地方转移支付制度存在的问题也日益凸显,突出表现在:受中央和地方事权和支出责任划分不清晰的影响,转移支付结构不够合理;一般性转移支付项目种类多、目标多元,均等化功能弱化;专项转移支付涉及领域过宽,分配使用不够科学;一些项目行政审批色彩较重,与简政放权改革的要求不符;地方配套压力较大,财政统筹能力较弱;转移支付管理漏洞较多、信息不够公开透明等。具体体现在:

1.转移支付的法律、法规滞后。我国现行的财政转移支付制度缺乏法律的支撑和保障,法律约束和监督机制不健全,主要表现为相关的法律法规体系建设滞后。

2.一般性转移支付规模较小,专项转移支付规模较大。以某地为例,2014年一般性转移支付资金14.7亿元,专项转移支付资金10.7亿元,专项转移支付资金占到上级转移支付资金的41%。专项转移支付规模大,项目设置交叉重复,分配制度不够合理,资金投向较为分散,重点不突出,几乎覆盖了所有预算支出项目,并且补助对象涉及各行业,因此专项转移资金管理使用不规范,调控作用发挥并不理想。一般性转移支付规模小,难以充分发挥平衡地方财力的作用,也不能充分发挥地方政府的主观能动性。

3.专项转移支付名目多,管理难度加大。一方面,上级下达的专项转移支付名目繁多,部分项目涉及多个部门,如农村危旧土坯房改造资金,上级涉及到民政、移民扶贫、建设等多个部门下达项目资金,多头管理增加了资金的监管难度。另一方面,大部分专项转移支付要求地方财政配套,就某地而言,每年需配套资金2亿元以上,落实配套资金压力非常大。

4.政策不了解,盲目向上争项目。根据世界一些发达国家的经验,有效率的转移支付一般采取的是纵向和横向相结合的转移支付体制,而我国一直采用单一的纵向逐级传递式模式,地区间横向转移支付几乎没有。这种单一的横向缺失的转移支付模式不仅不利于减轻中央财政的负担,而且因为资金来源的有限,有部分单位对转移支付政策了解不够,盲目向上争取项目,有的项目没有与目前实际需要和县级财力相结合,没有区分轻重缓急,导致项目进度缓慢,资金效益差。

5.部分资金下达晚,当年项目难以实施。2014年某地收到上级专项补助资金10.7亿元,其中11月份以后收到2.3亿元,占全年总额的21%。由于专项资金下达晚,造成地方财政支出进度慢,形成大量的资金结转和资金效益的发挥。

三、完善转移支付的可操作性

全面贯彻落实党的十八大和十八届二中、三中、四中全会精神,按照党中央、国务院的决策部署和新修订的预算法有关规定,围绕建立现代财政制度,以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标,以一般性转移支付为主体,完善一般性转移支付增长机制,清理、整合、规范专项转移支付,严肃财经纪律,加强转移支付管理,充分发挥中央和地方两个积极性,促进经济社会持续健康发展。

1.优化转移支付结构。合理划分中央和地方事权与支出责任,逐步推进转移支付制度改革,形成以均衡地区间基本财力、由地方政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体,一般性转移支付和专项转移支付相结合的转移支付制度。属于中央事权的,由中央全额承担支出责任,原则上应通过中央本级支出安排,由中央直接实施;随着中央委托事权和支出责任的上收,应提高中央直接履行事权安排支出的比重,相应减少委托地方实施的专项转移支付。属于中央地方共同事权的,由中央和地方共同分担支出责任,中央分担部分通过专项转移支付委托地方实施。属于地方事权的,由地方承担支出责任,中央主要通过一般性转移支付给予支持,少量的引导类、救济类、应急类事务通过专项转移支付予以支持,以实现特定政策目标。

2.完善一般性转移支付制度。一是清理整合一般性转移支付。逐步将一般性转移支付中属于中央委托事权或中央地方共同事权的项目转列专项转移支付,属于地方事权的项目归并到均衡性转移支付,建立以均衡性转移支付为主体、以老少边穷地区转移支付为补充并辅以少量体制结算补助的一般性转移支付体系。二是建立一般性转移支付稳定增长机制。增加一般性转移支付规模和比例,逐步将一般性转移支付占比提高到60%以上。改变均衡性转移支付与所得税增量挂钩的方式,确保均衡性转移支付增幅高于转移支付的总体增幅。大幅度增加对老少边穷地区的转移支付。中央出台增支政策形成的地方财力缺口,原则上通过一般性转移支付调节。三是加强一般性转移支付管理。一般性转移支付按照国务院规定的基本标准和计算方法编制。科学设置均衡性转移支付测算因素、权重,充分考虑老少边穷地区底子薄、发展慢的特殊情况,真实反映各地的支出成本差异,建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制,促进地区间基本公共服务均等化。规范老少边穷地区转移支付分配,促进区域协调发展。建立激励约束机制,采取适当奖惩等方式,引导地方将一般性转移支付资金投入到民生等中央确定的重点领域。

3.从严控制专项转移支付。一是清理整合专项转移支付。清理整合要充分考虑公共服务提供的有效性、受益范围的外部性、信息获取的及时性和便利性,以及地方自主性、积极性等因素。取消专项转移支付中政策到期、政策调整、绩效低下等已无必要继续实施的项目。属于中央委托事权的项目,可由中央直接实施的,原则上调整列入中央本级支出。属于地方事权的项目,划入一般性转移支付。确需保留的中央地方共同事权项目,以及少量的中央委托事权项目及引导类、救济类、应急类项目,要建立健全定期评估和退出机制,对其中目标接近、资金投入方向类同、资金管理方式相近的项目予以整合,严格控制同一方向或领域的专项数量。二是逐步改变以收定支专项管理办法。结合税费制度改革,完善相关法律法规,逐步取消城市维护建设税、排污费、探矿权和采矿权价款、矿产资源补偿费等专款专用的规定,统筹安排这些领域的经费。三是严格控制新设专项。专项转移支付项目应当依据法律、行政法规和国务院的规定设立。新设立的专项应有明确的政策依据、政策目标、资金需求、资金用途、主管部门和职责分工。四是规范专项资金管理办法。做到每一个专项转移支付都有且只有一个资金管理办法。对一个专项有多个资金管理办法的,要进行整合归并,不得变相增设专项。资金管理办法要明确政策目标、部门职责分工、资金补助对象、资金使用范围、资金分配办法等内容,逐步达到分配主体统一、分配办法一致、申报审批程序唯一等要求。需要发布项目申报指南的,应在资金管理办法中进行明确。补助对象应按照政策目标设定,并按政府机构、事业单位、个人、企业等进行分类,便于监督检查和绩效评价。

4.规范专项转移支付分配和使用。一是规范资金分配。专项转移支付应当分地区、分项目编制。严格资金分配主体,明确部门职责,社会团体、行业协会、企事业单位等非行政机关不得负责资金分配。专项转移支付可以采取项目法或因素法进行分配。对用于国家重大工程、跨地区跨流域的投资项目以及外部性强的重点项目,主要采取项目法分配,实施项目库管理,明确项目申报主体、申报范围和申报条件,规范项目申报流程,发挥专业组织和专家的作用,完善监督制衡机制。对具有地域管理信息优势的项目,主要采取因素法分配,选取客观因素,确定合理权重,按照科学规范的分配公式切块下达省级财政,并指导其制定资金管理办法实施细则,按规定层层分解下达到补助对象,做到既要调动地方积极性,又要保证项目顺利实施。对关系群众切身利益的专项,可改变行政性分配方式,逐步推动建立政府引导、社会组织评价、群众参与的分配机制。二是取消地方资金配套要求。除按照国务院规定应当由中央和地方共同承担的事项外,中央在安排专项转移支付时,不得要求地方政府承担配套资金。由中央和地方共同承担的事项,要依据公益性、外部性等因素明确分担标准或比例。在此基础上,根据各地财政状况,同一专项对不同地区可采取有区别的分担比例,但不同专项对同一地区的分担比例应逐步统一规范。三是严格资金使用。除中央委托事项外,专项转移支付一律不得用于财政补助单位人员经费和运转经费,以及楼堂馆所等国务院明令禁止的相关项目建设。加强对专项资金分配使用的全过程监控和检查,建立健全信息反馈、责任追究和奖惩机制,重点解决资金管理“最后一公里”问题。

5.逐步取消竞争性领域专项转移支付。一是取消部分竞争性领域专项。凡属“小、散、乱”,效用不明显以及市场竞争机制能够有效调节的专项应坚决取消;对因价格改革、宏观调控等而配套出台的竞争性领域专项,应明确执行期限,并在后期逐步退出,到期取消。二是研究用税收优惠政策替代部分竞争性领域专项。加强竞争性领域专项与税收优惠政策的协调,可以通过税收优惠政策取得类似或更好政策效果的,应尽量采用税收优惠政策,相应取消竞争性领域专项。税收优惠政策应由专门税收法律法规或国务院规定。三是探索实行基金管理等市场化运作模式。对保留的具有一定外部性的竞争性领域专项,应控制资金规模,突出保障重点,逐步改变行政性分配方式,主要采取基金管理等市场化运作模式,逐步与金融资本相结合,发挥撬动社会资本的杠杆作用。基金可以采取中央直接设立的方式,也可以采取中央安排专项转移支付支持地方设立的方式;可以新设基金,也可以扶持已有的对市场有重大影响的基金。基金主要采取创业投资引导基金、产业投资基金等模式。基金设立应报经同级人民政府批准,应有章程、目标、期限及指定投资领域,委托市场化运作的专业团队管理,重在引导、培育和发展市场,鼓励创新创业。基金应设定规模上限,达到上限时,根据政策评估决定是否进一步增资。少数不适合实行基金管理模式的,也应在事前明确补助机制的前提下,事中或事后采取贴息、先建后补、以奖代补、保险保费补贴、担保补贴等补助方式,防止出现补助机制模糊、难以落实或套取补助资金等问题。

6.强化转移支付预算管理。一是及时下达预算。加强与地方预算管理的衔接,中央应当将对地方的转移支付预计数提前下达地方,地方应当将其编入本级预算。除据实结算等特殊项目可以分期下达预算或者先预付后结算外,中央对地方一般性转移支付在全国人大批准预算后30日内下达,专项转移支付在90日内下达。省级政府接到中央转移支付后,应在30日内正式下达到本行政区域县级以上各级政府。中央下达的财政转移支付必须纳入地方政府预算管理,按规定向同级人大或其常委会报告。二是推进信息公开。中央对地方转移支付预算安排及执行情况在全国人大批准后20日内由财政部向社会公开,并对重要事项作出说明。主动向社会公开一般性转移支付和专项转移支付的具体项目、规模、管理办法和分配结果等。三是做好绩效评价。完善转移支付绩效评价制度,科学设置绩效评价机制,合理确定绩效目标,有效开展绩效评价,提高绩效评价结果的可信度,并将绩效评价结果同预算安排有机结合。逐步创造条件向社会公开绩效评价结果。四是加强政府性基金预算和一般公共预算的统筹。政府性基金预算安排支出的项目,一般公共预算可不再安排或减少安排。政府性基金预算和一般公共预算同时安排的专项转移支付,在具体管理中应作为一个专项,制定统一的资金管理办法,实行统一的资金分配方式。五是将一般性转移支付纳入重点支出统计范围。大幅度增加一般性转移支付后,中央财政对相关重点领域的直接投入相应减少。由于中央对地方税收返还和转移支付最终形成地方财政支出,为满足统计需要,可将其按地方财政支出情况分解为对相关重点领域的投入。

7.调整优化中央基建投资专项。在保持中央基建投资合理规模的基础上,划清中央基建投资专项和其他财政专项转移支付的边界,合理划定主管部门职责权限,优化中央基建投资专项支出结构。逐步退出竞争性领域投入,对确需保留的投资专项,调整优化安排方向,探索采取基金管理等市场化运作模式,规范投资安排管理;规范安排对地方基本公共服务领域的投资补助,逐步减少对地方的小、散投资补助;逐步加大属于中央事权的项目投资,主要用于国家重大工程、跨地区跨流域的投资项目以及外部性强的重点项目。

8.完善省以下转移支付制度。省以下各级政府要比照中央对地方转移支付制度,改革和完善省以下转移支付制度。与省以下各级政府事权和支出责任划分相适应,优化各级政府转移支付结构。对上级政府下达的一般性转移支付,下级政府应采取有效措施,确保统筹用于相关重点支出;对上级政府下达的专项转移支付,下级政府可在不改变资金用途的基础上,发挥贴近基层的优势,结合本级安排的相关专项情况,加大整合力度,将支持方向相同、扶持领域相关的专项转移支付整合使用。

9.加快转移支付立法和制度建设。为增强转移支付制度的规范性和权威性,为改革提供法律保障,需要加快转移支付立法,尽快研究制定转移支付条例,条件成熟时推动上升为法律。相关文件中涉及转移支付的规定,应当按照本意见进行修改完善。

总之,改革和完善转移支付制度是财税体制改革的重要组成部分,涉及面广、政策性强,利益调整大。各地区、各部门要高度重视,加强组织领导,确保相关改革工作顺利推进。要提高认识,把思想和行动统一到党中央、国务院决策部署上来。要加强沟通,凝聚各方共识,形成改革合力。要周密部署,加强督查,抓好落实,对违反预算法等法律法规规定的,严肃追究责任。