PPP模式在农村环境治理中的应用

倪筱楠 李 昂

一、引言

随着城市化进程的加快,农业生产环境污染、城市和工业污染向农村转移的问题越来越频繁出现,农村生活环境受到污染以及生态遭到了破坏。农村环境治理设施相对薄弱,资金投入不足,多渠道农村环境治理的投融资体系尚未建成。农村环境问题一直是国家重点关注的问题,2018年2月5日我国出台了《农村人居环境整治三年行动方案》,此文件明确要求优化村民的居住环境,努力建设美丽乡村,提高居民生活质量,这关系到能否建成小康社会,也关系到农村社会的文明与和谐。因此,致力于农村环境的治理工作,符合国家要求,能够满足村民日益增长的生活质量要求,把PPP模式应用到农村环境治理中具有重要的意义。

二、PPP模式和农村环境的界定

（一）PPP模式的界定

PPP模式指的是公共部门与私营部门为向社会提供公共产品或服务而建立的合作关系。公共部门通过招标选取经营能力强的企业对项目进行共同投资,项目的所有权归公共部门所有,公共部门和私营部门对项目的利益共享,风险共担。PPP模式减小了项目的整体风险,缓解了公共部门的压力。并且公共部门会授权私营部门进行管理,分摊公共部门的工作压力,提高PPP项目的运作效率。

（二）农村环境的界定

农村环境指的是以当地居民为核心,农村区域内的各种天然和改造的自然因素的总和。农村环境作为环境的分支,同样具备环境的所有属性,即非排他性、非竞争性、外部性,因此农村环境也是公共物品,是农民赖以生存和发展的物质基础,关乎到农民的利益。但是最近几年,农村环境遭到了不同程度的破坏,降低了居民生活质量,阻碍了农村经济的发展,强化农民的环境保护意识,加大农村环境治理的力度,将PPP模式运用到农村治理中是非常必要的。

三、农村环境治理引入PPP模式的必要性及可行性分析

（一）农村环境治理引入PPP模式的必要性

1.PPP模式是缓解政府财政压力的有效手段。政府在农村环境治理中面临着较大的财政压力,因为城乡二元结构体系和“重城市、轻农村”政策的深远影响,导致农村财政资金严重不足,财力薄弱的公共机构难以满足农村环境治理对基础设施的需求。PPP模式是一个新型的融资渠道,将社会资本引入农村环境治理中,充分利用闲散的社会资金,能够缓解政府的财政压力,遏制政府的举债数量。因此,PPP模式是缓解政府财政压力的有效手段。

2.PPP模式是提高农村环境治理效率的重要途径。在农村环境治理中引入PPP模式,可以发挥私营部门的优势,私营部门具有丰富的管理经验和娴熟的技术,有利于降低项目成本。公私合作项目运作程序顺畅,能够使得项目从设计、建造、运营、管理各个环节联合起来,提高环境治理的治理效率。并且私营部门对市场的灵敏度较高,时刻关注市场的动态变化,能够避免政府单独进行环境治理产生的市场失灵问题。因此,PPP模式是提高农村环境治理效率的重要途径。

3.PPP模式是合理分担项目风险的有效方式。农村环境治理的PPP项目从立项到运营移交期间,会面临着各种风险。在PPP模式中,政府和社会资本共同承担风险,分享利益。在项目的招标和建设期间,私营机构利用经济技术、管理、人才等对风险进行有效的控制,降低项目运营的风险。在项目的运营期间,私营机构经验丰富能够考虑到项目面临的风险,并对项目的风险收益进行合理评估,充分发挥其自身的优势。因此,PPP模式是合理分担项目风险的有效方式。

（二）农村环境治理引入PPP模式的可行性

1.健全的法律法规为PPP模式的运行提供了保障。近年来,国家接连出台了与PPP项目相关的政策法规,详细地对关于PPP项目采购、授权、担保、评审进行了指导,推动政府和私营机构建立良好的合作环境。社会资本在环境治理领域的应用,通过发挥各自的优势,促进PPP项目的有效运转。目前,国家对于环保行业的管理格外重视,而且惩罚力度也在不断加大。十三五阶段,17万亿元的资金参与到了PPP项目,远超过了十二五的资金投入,健全的法律法规为PPP模式的运行提供了保障。

2.资金雄厚为PPP模式的运作提供了支持。PPP模式的资金来源包括国内资金、国外资金以及民间资本三种。一是国内资金,国内民营快速发展,无论是技术上还是管理水平上竞争实力较强。二是国外资金,我国施行改革开放政策,并且制定了积极的金融政策,为引进外资开展环境治理PPP项目提供了支持。三是民间资本,我国的民间资本比较充沛,储蓄率保持在很高的水平,若闲置不适用,会造成严重的资金浪费,无益于我国的经济发展。充沛的资金为环境治理PPP项目的实施提供了资金支持。

3.国外成功案例为环境治理PPP项目提供了借鉴。加拿大实施的PPP项目较成功,加拿大政府对PPP模式大力支持,制定了很多PPP政策,满足国民对公共基础设施的需求。而且加拿大政府也设立了专门管理PPP项目的机构,主要负责PPP项目的融资问题。从加拿大应用PPP模式案例中可以总结四条经验,一是政府提供足够的资金大力支持PPP项目;二是多种渠道对PPP项目所需资金进行融资,可选择性较高;三是对于投标的企业,进行严格筛选,减少项目运行的阻力,提高项目运行的效率;四是政府制定了大量支持PPP项目的政策,为PPP项目的开展提供了保障。我国应当在符合国情的基础上,借鉴加拿大成功案例提供的经验,为环境治理PPP项目的实施提供指导。

四、PPP模式在农村环境治理中的应用策略

（一）健全环保法律法规并明确责任主体

相关部门完善与PPP项目相关的法律法规,明确各责任主体的权利职责,并约束其行为。首先基层政府应当结合当地的实际情况,出台农村环境治理的条例,为农村环境治理提供操作性的指导。其次村民应当融入到PPP项目中,给予村民制定村规和管理本村环境的权利,规定村民自主选择环境治理的公共产品。最后用法律手段约束村民的行为,引导村民自觉遵守环境治理法规。

（二）加强农村环境治理的资金投入

乡镇政府财力薄弱,难以提供充足的农村社会所需的公共产品,中央政府应当建立农村环保资金专项保障机制,合理调整财政结构,增加农村环境治理资金的投入。同时,政府应当调动农村闲散资金投入到PPP项目中,充分发挥税收优惠和财政补贴,拓宽PPP模式融资渠道。当地政府要坚持城乡一体化,大力推进城乡环境协同发展。

（三）建立健全农村环境治理的监督管理机制

目前我国农村环境治理中没有专门设立监管机构,首先需要明确政府相关部门的监督管理职能,使农村环境治理更顺畅。其次,要建立农村环境治理设施供给机制,当地政府改变传统单方面供给的方式,让村民获得农村环境治理的选择权和决策权,同时需要尊重村民的自主权。最后,为了吸引社会资本对PPP项目的投资,政府应当适量采取合作激励方式,一方面,政府可以对村民进行财政补贴,降低投资者风险;另一方面,要严格约束资金的使用状况,对于随意资金挪用的行为进行罚款,保证资金的有效供给。

（四）引导村民积极参与农村环境治理PPP项目

农村环境治理是美化农民居住环境的重要举措。村委会应当宣传农村环保知识,提高村民的环保意识。公私合营开展PPP项目是治理农村环境一个重要手段。村委会鼓励村民将闲置资金投入到PPP项目中,解决资金短缺的问题。并且村委会制定村规民约,在PPP项目实施的过程中,发挥村民的监督权,让村民参与到环境治理PPP项目的管理中。