加强和规范土地出让金监管的有效途径

2019-01-08赵长宝

中国农业会计 2019年3期

赵长宝

随着地方城市化进程的不断加快以及土地管理制度的不断建立健全，土地正在逐步升值，土地出让金征收也随之大幅度增长。虽然地方政府为加强土地出让金管理出台了有关政策规定，促进了土地的保值增值，有效防止了土地出让金的流失，但目前土地出让金制度尚不完善，土地出让金收益分配机制欠缺合理性，欠缴土地出让金的问题尚未彻底解决，土地出让金在城市建设、企业改制、社会保障和农业发展方面需统筹兼顾。因此，如何认真履行工作职责，加大土地出让金征管力度，充分发挥土地出让金的作用，已成为各级财政部门亟待解决的问题。为此，笔者结合本地土地出让金管理实践，针对目前土地出让金管理中存在的问题，就新形势下财政部门如何加强土地出让金管理作一些探讨。

一、土地出让金管理现状

（一）加强基础建设，夯实管理基石

1.明确管理职能，建立协作机制。国土部门负责供地计划的编制和土地出让合同的审批、土地出让金的具体征收；城投部门负责土地的征用、收储，负责每宗征用、收储地块成本的测算和支付，负责征用和收储地块的开发；财政部门负责土地出让金的专户管理和收入分配，并依据审核确认开发成本，拨付区城投部门每宗土地的开发成本，负责土地出让金净收益的预算管理；人民银行负责办理土地出让金收入的收纳、划分、留解等业务，及时向财政部门、国土部门提供报表和资料。这样，形成了一个由城投、国土、人民银行和财政四部门环环相扣、相互制约又相互配合的协作机制。

2.完善制度，提供管理依据。近几年来，各地为加强土地出让金管理，制订出台了《国有土地使用权出让收支管理实施意见》《土地出让金专户操作管理办法》《乡镇经营性土地使用权出让管理试行办法》以及《工业用地使用权招标拍卖挂牌出让实施办法(试行)》等一系列规定，各项制度的建立和完善，规范了土地出让行为，为管理和监督提供了制度保障。

3.加强网络建设，统一管理平台。根据收支两条线的管理要求，应用土地出让金专户管理系统，在财政部门、国土部门、代收银行三者之间建立网络连结，达到实时联系。并依照各自的查询处理权限，达到数据高度共享，随时可查询土地出让金收入情况。

（二）加强预算管理，创新管理方式

1.加强土地出让金收入缴库制度。土地出让金收入全额纳入地方政府基金预算管理，收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方政府性基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”管理。

2.建立健全土地出让收支预算管理制度。各有关部门每年第三季度按照规定编制下一年度土地出让收支基金预算，财政部门根据有关部门上报的报表，结合土地出让政策和相关情况，编制土地出让金收支计划，并汇总形成年度土地出让收支基金预算，土地出让收支基金预算按规定程序报政府批准后执行。

3.统一土地出让金开支范围。土地出让收入的使用范围包括征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出、城区建设支出及其它支出。

4.明确土地出让金统筹内容。按国有土地使用权出让总成交价款的5%计提国有土地收益基金，按土地使用权出让纯收益的10%、10%、5%、2%、2%分别计提城镇廉租住房保障资金、基础设施建设配套、失地农民保障政府补贴金、土地出让业务费和社保风险基金；按20元/平方米标准计提新增建设用地土地有偿使用费，按6.15元/平方米标准计提农业土地开发资金，按30元/平方米标准计提社保风险基金等，规范了土地出让金统筹内容，理顺了区与镇(街道)政府出让金的分配关系。

（三）强化管理职能，规范出让金使用

1.严格执行土地出让合同，按规定征收土地出让金滞纳金，杜绝土地出让金的缓缴现象。国有土地使用权出让合同明确，土地受让方未按合同如期缴纳土地出让金的，从滞纳之日起每日按应付出让金的0.1%缴纳滞纳金，保证了土地出让金的及时足额征收。

2.确立风险意识，严格审核土地开发成本。为防范风险，财政部门坚持对各项成本进行严格审核，对不符合规定的责令改正，对漏登的成本给予补充，从而客观真实地反映了土地出让金的成本情况。

3.加强监督检查。为加强土地出让金规范使用，对近年来县乡镇土地出让金使用情况进行了全面检查，纠正了土地出让金使用过程中的不合理现象。

经过几年来的不断改革和完善，土地出让金收支管理取得了较好的效果。

一是彻底实现了土地出让金的收支两条线管理，使财政部门掌握了土地出让金收支分配的主导权，有利于整顿财政分配秩序，提高财政资金的使用效益。

二是比较切合实际，较为准确地核算了土地出让金的收入、成本、收益和支出使用，有效防范了财政风险；

三是建立了各部门相互制约、相互协作的土地出让金收支管理机制，实现了收支的透明化管理。

四是建立了以计算机为依托的土地出让金管理系统，实现了数据的高度共享，提高了国土部门和财政部门的工作效率。

二、目前国有土地出让金收支管理中存在的主要矛盾和问题

国有土地出让金收支管理必须建立在按客观规律进行国有土地使用权出让的基础之上，才能做到开发有序，出让有方，核算有据，分配有道。但从近年来的情况看，在国有土地出让金收支管理中存在着很多体制和机制矛盾，成因很多，有的是地方政府不按规律办事造成的，有的是制订的政策本身不切实际产生的。

（一）供地计划形式化

年度供地计划应在国家宏观政策的指导下，根据上级下达的征地控制指标，结合本市经济发展规划、城市发展规划和土地利用总体规划下编制，确定供地规模、不同用途的供地结构和城镇供地布局等。这样，编制国有土地使用权出让收入预算才有相对准确的依据。但实践中，往往把土地作为一个筹资平台和城市建设的工具，具体表现为：一是地方政府不重视年度供地计划的编制，计划编制粗糙，流于形式；二是计划编制以后，变更频繁，严肃性不够，执行性随意；三是由于存量土地的存在，年度实际供地规模要大大超过年度计划。

（二）土地开发无序化

国有土地使用权的出让，应该在土地开发完成后，方可进入公开出让程序。但实际操作中，往往在土地征用或收储刚完成，拆迁等工作尚未开始时即进行公开出让，边拆迁、边开发、边交地、边收取出让金。这种无序开发既可能因拆迁不顺利等原因不能如期对开发商交付土地，造成出让金收入无法如期收回，也容易因征地、收储土地、拆迁、基础设施配套建设分散在各行政级别相同而又独立运行的不同主体，各主体之间信息不通而导致土地储备中心归集土地出让成本混乱，核算成本不实，由此影响了财政据实分配土地出让金，形成财政风险。

（三）收益分配短期化

由于县(市)乡财政目前普遍比较困难，城镇化建设主要靠出让土地来解决资金来源，很多乡镇的人员开支、机构运转经费都要靠出让土地来解决。因此，土地出让金到账后，除补偿成本支出外，大多被迅速分配，甚至没有充实被征地农民的土地换保障的基金。这意味着，不但提前消费了以后几十年的递延收益，而且又转嫁了保证被征地农民和被拆迁居民以后几十年基本生活不下降所需要的资金。按照现行财政兜底的政策要求，这种隐性风险将由以后年度的财政来承担。随着老龄化社会的到来，财政的支付压力将越来越重，财政风险也越来越大。

（四）收入征管软弱化

按照国务院文件规定，国有土地使用权出让收入有六类，而目前收取的仅是公开出让地块的收入，其他五类基本上没有征收，即使在公开出让地块的收入征收中，也存在着应收未收现象。国有资源性收入的流失现象非常严重。究其原因，主要有：一是法律、法规缺失。对改变土地用途和容积率，以划拨土地进行经营性建设、转让经济适用房等应补缴的国有土地出让金收入国家没有具体的规定，更没有实施细则。因此，执行缺乏法律支撑。二是执法部门职责不清。按照国家政策，财政部门是征收管理部门，应负责国有土地使用权出让的政策制订、监督执行和收支管理；国土部门是具体征收部门，应执行财政部门制订的征管政策，负责按法律法规和出让合同及时足额征收到位。但实际中，仍存在着国土部门集土地出让政策制订、地价评估、出让交易、权证管理、收入征收于一身，甚至连支出也一并管理的现象。在此情况下，国土部门的工作重点往往侧重于政策制订和支出分配，反而将征收工作视为份外之事。因此，必然导致征管的弱化。三是对开发商监管不力，造成国有土地收益未能应收尽收：①在实际供地时，由于政府违约，拆迁不到位或由于基础设施配套不到位等原因不能如期交地，开发商理直气壮不缴土地出让金。②开发商故意不按土地出让合同按时、足额支付土地出让金，恶意拖欠，而国土部门未严格催征。③对于地块受让方中途改变容积率、变更用途等情况，规划部门对开发商应补缴的出让金监管执行力度不够，也导致了国有土地收入的流失。

（五）管理模式僵化

国办发［2006］100号文件规定，国土出让收支应全额纳入地方基金预算管理，实行彻底的“收支两条线”管理。要求地方国库中应设立专账，专门核算土地出让金的收入和支出情况。要求建立预决算制度，并向政府、人大报告。财政部财综［2006］68号文的实施办法规定，土地出让收入全额直接缴入地方国库，并设置了相应的财政预算收支科目。这一规定，在实际操作中存在许多问题：一是预算编制很难科学。①土地出让地价受前述诸多因素制约，实现的收入极不稳定；②供地计划的执行又不严肃，偏差极大；③土地开发成本变数很大，难以预测；④土地开发周期长，核算困难。在此情况下，编制的土地出让金收支预算是极不准确的，在执行中也必将出现大的偏差。且在实施国库集中支付条件下，可操作性更差，势必引起强烈反响，降低改革的威信和执行力度。二是核算基础不同，很难做到两全其美。土地是一种特殊商品，对土地出让金的收支核算应建立在权责发生制基础之上，要按每宗出让地块为核算对象，以此计量收入、核算成本、结算净收益。而财政预算管理和总会计核算以收付实现制为基础，设置的预算科目简单，土地出让收入全额入库后在国库中核算其收支。而实际中，往往是土地出让金收入分期到账，另外由于土地开发成本要先期投入，还需要大量贷款。在此情况下，财政总预算会计核算出的土地的收入与支出不配比，无法满足土地收支的实际管理要求。三是预算管理平台缺失。土地出让的收支以每宗地块为核算对象，按“新政”全额缴库后，预算总会计的核算，以收支内容为核算对象，两者差异很大，每年出让地块收入、成本、收益和支出安排无法统一于国库这一平台。若以收支内容为核算对象，只能以预算单位为平台，也无法满足实际管理的需要。四是国有土地收益基金的设立，尚不具备运作条件。文件规定，要按土地出让总收入的5%提取土地收益基金，主要用于土地收购储备支出。第一，土地收购储备支出规模很大，大量要靠银行贷款来解决；第二，土地收益基金初始的规模很小，难于满足需要；第三，收益基金在国库中，设立专户，具体如何核算值得探讨；第四，土地收益基金的设立应有相关的法律制度、金融市场环境和相应的市场信用文化作支撑。因此，盲目设立这种基金，很可能成为另外一种形式的“钱袋子”。

（六）现行财税体制和政绩考核办法阻碍着土地“新政”的落实

我国现行的财税体制使得地方政府的财力与事权不对等，基本上是事权大而财力小。一方面用地方经济是否快速发展来考核政绩，另一方面又上收财权，使地方建设缺乏资金。这就迫使地方政府一手拿着出让金的杠杆，一手举着地方债务来发展经济。这是土地出让金难以规范管理的根子所在。

三、财政部门规范出让金管理应采取的主要措施与建议

财政部门作为土地出让金的管理部门，应本着既坚决贯彻土地“新政”、又从实际出发的原则，建议在规范土地出让收支管理方面采取以下措施：

（一）切实完善土地出让收支预算制度

根据土地出让金收入、成本支出不确定性的特点，根据区政府确定的年度供地计划，编制列收列支的土地出让金基金预算，并允许随着实际情况的变化而调整。

（二）强化土地出让金征收

要严格按照土地出让合同约定，及时收取土地出让金，对于未及时缴纳出让金的单位，要加强催讨力度并严格依照合同约定，加收违约金，超过一定期限仍未缴纳的，要重新拍卖，并没收押金，对于重新拍卖造成的损失全额由违约方索赔。

（三）调整土地出让成本的结算方式

由于土地是实行片区开发，前期整理项目多、时间长，再加上土地分期处置，造成土地开发成本核算的严重滞后，现行的土地出让金成本结算方式工作量大、周期长、难度大，造成土地出让金不能及时进行部门间的分配，降低了资金使用效率。针对这些不足，建议出台新的结算办法，通过按基准地价一定比例确定土地开发成本和配套成本方式，以方便结算，提高资金使用效率。