浙江省森林保险现状及困境

王天会 田治威

关键字：森林保险；打包联保；承包到户

一、引言

浙江省位于中国东南沿海，属亚热带季风气候区，是一个森林灾害多发的省份，灾害类型主要有火灾、气象灾害和病虫害。随着林业产业的逐渐发展，浙江省从2006年开始试行林木火灾保险，2008年末开展浙江省政策性林木综合保险工作，2010年第二批纳入中央财政森林保险保费补贴范围。2015年，浙江全省总参保面积为6822.67万亩，总保险金额284.61亿元，总保费5921.9万元。其中，公益林参保面积4548.45万亩，商品林参保面积2362.78万亩。虽然政策性林木参保面积逐年增加，但是在试行过程中还是出现了很多的阻碍，比如农户森林保险需求不高、森林保险保费保额制定困难、保险公司对开设森林保险这一险种的兴趣不足等，即使政府提供农户大量的保费补贴，给予保险公司相应的财政支持，也没有转变农户和保险公司对于森林保险的冷淡态度，造成浙江省森林保险发展较慢，无法向正常的市场化进程发展。本文以该现象为出发点，探讨影响浙江省森林保险供需不足的原因，在此基础上提出能够提高浙江省森林保险供需水平的意见和改进措施。

二、浙江省森林保险运行模式

（一）浙江省森林保险实施现状

1.浙江省森林保险保额情况。浙江省林业产业发达，经济作物种类多，与其他省简单将森林保险产品按林种分为公益林和商品林不同，浙江省的森林保险产品分为火灾险和综合险两大类，即将森林保险分为公益林火灾险、公益林综合险、商品林火灾险和商品林综合险四大类，并在此基础上对保额、费率进行了区分。公益林火灾险的保额为300元/亩，商品林火灾险的保额由农户和保险公司协商确定(每亩保额在200元—800元)。浙江省林木保险的金额，在全国统一林木保险的基础上进行了一定的改变，浙江省林木保险金额遵循“保成本、低保障”的原则，最大程度减少农户的负担，对不同品种林木的单位保险金额在再植成本的50-60%之间确定，具体如下：

2.浙江省森林保险保费情况。公益林属于绿色生态屏障建设的重要载体，政府为了加速浙江省森林保险的发展，公益林保险全部实行政府统保制度。至于商品林，政府承担75%的保费，农户只需承担25%，且政府将根据各地不同发展情况采取不同的承担比例。具体保险保费情况如表2所示。

通过观察表2可以发现，政府对浙江省森林保险支持力度较大，公益林保费全部由政府承担，商品林保费只需要农户承担总保费的25%，政府区别省内发达地区和欠发达地区采取不同的保费补贴政策，不存在农户在投保过程中投保费用过大的问题。

表1：浙江省商品林保险金额表

（二）浙江省森林保险发展趋势

2015年，浙江省总参保面积为6822.67万亩，其中公益林参保面积为4548.45万亩，商品林参保面积为274.12万亩，总保险金额为284.61亿元，投保费用为5925.91万元，实际赔款额为2291.46万元。2015年农户投保情况较2014年比有所上升，保险公司的世纪赔款额也有所上升。2012年至2015年的浙江省森林保险情况如表3所示。

从表3可以看到，从2012到2015年浙江省森林保险投保面积逐渐增加，公益林和商品林的投保面积均以不同速度增加，总保险金额和投保费用也呈增长态势。但是2014年实际赔款额较2013年有所减少，原因在于2014年浙江省发生的自然灾害较少，受自然灾害影响需要保险公司进行赔偿的林地较少，因此赔付金额有所下降，为1549.16万元。

表2：浙江省森林保险实施情况

表3 2012-2015年浙江省森林保险投保及赔付情况

三、浙江省森林保险面临的问题

（一）农户有效需求不足

在讨论农户有效需求问题时，本文引用学者2012年8月就森林保险运行情况对于浙江省临安市11个村部分农户的问卷调查。调查小组主要运用入户问卷调查的方法，样本分布在随机抽样的11个村中，它们分别是天目村、交口村、九狮村、门口村、一都村、月亮桥村、白鹤村、告领村、徐村、武山村、西游村。由村委会协助，在调查过程中，调查小组在每个村随机抽取15户进行调查，一共有164位农户参与了本次调查，即样本总量为164，有效样本量为140，样本有效率为84.8%，农户对森林保险认识程度研究结果如表4所示。

通过观察表4结果，浙江省有保险需求的农户远少于无保险需求的农户，保险需求率仅为35.71%，数据表明浙江省森林保险需求较少。另外，通过观察农户对森林保险的了解程度以及对森林保险重要性的判断，笔者发现有保险需求的农户大部分对森林保险比较了解，且认为森林保险非常重要，有保险需求但是不了解森林保险的农户只有三位，并且有保险需求的农户认为森林保险比较重要或者非常重要；但是相反，没有保险需求的农户大部分根本不了解森林保险，并且认为森林保险不重要或者比较重要，很少一部分人对森林保险有了解或者认为其非常重要。由此可以推断，农户对于森林保险的了解程度和重视程度都会影响其对于森林保险是否具有需求，且浙江省农户对森林保险的需求较低，其对于森林保险的了解程度和重视程度远远不够。

（二）森林保险市场有效供给不足

通过调查浙江省丽水市的的森林保险开展情况，发现丽水市共有八家保险公司，但是开展森林保险业务的公司只有人保财险1家。同时，人保财险在丽水市的森林保险业务只针对18个重点村开设，其他地区没有森林保险这一险种，市场覆盖面非常有限。由于森林保险相比于其他险种来说利润率低，且风险较高，保险公司开设的网点非常少，且营销力度相对不足，浙江偏远地区的保险业务发展受到严重影响。

四、浙江省森林保险问题的原因分析

（一）农户有效需求不足原因分析

1.森林保险宣传程度不足。王业晨、张舰和谢屹在《农户视角的“打包联保”制度发展困境及对策——以浙江丽水市元和、庆元两县120户林农为例》(2011)一文中，对丽水市元和、庆元县的林农进行了随机采访，在调查农户是否了解有关林业保险的宣传时，只有17%的农户表示在2011年曾经接受过森林保险的相关宣传，剩下83%的农户均表示没有接受过森林保险的宣传，并且对森林保险并不了解。另外，丽水市实行了统一联保、统一理赔的保险模式，但是66%的丽水市农户表示根本不清楚自己家的农林已经被投保。这就是打包联保这一制度的实施存在的弊端，虽然从短期来看解决了农户保费的负担，但是从长期来看，农户失去了了解森林保险并且参与森林保险这一过程的机会。森林保险只有摆脱政府出资补助，走向市场化进程才能有所发展。

由此可以看出，森林保险的宣传力度非常不够，农户普遍受教育情况偏低，本身对森林保险不了解，意识不到其重要性，若再不进行宣传，很难让农户主动进行投保。

表4：农户对森林保险认识程度研究结果

2.森林保险保障程度偏低。当前浙江省商品林火灾保险和林木综合险保额从200元/亩至1000元/亩、每株5元/株至400元/株不等，费率从1.5‰到8‰不等，保费由农户负担25%，中央、省、市县三级财政负担75%。按以上政策，虽然林业生产经营主体(林农)保费自负比例仅为保费的四分之一，但每亩200-1000元的保险金额远低于林木实际价值，甚至不及再植成本，在现有的保险条款下林农的利益无法得到保障，影响了其投保积极性。浙江省农户在调查中表示，目前的森林保险每亩只保几百元，远远低于成林的实际市场价值，希望能够提高保额，按照实际市场价值投保。另外，在浙江丽水等市的“打包联保”制度实行过程中，大量农户表示灾害发生时得不到对于自身经济损失的赔偿，因为该制度农户没有参与其中，理赔环节也只是将灾后的理赔金直接投入于林木的恢复中，且理赔金只是种植成本的一部分，这一问题也使得农户对于森林保险需求不强。

3.农户受教育程度低，收入水平较低。通过阅读相关文献，森林保险的需求不足也有一方面的原因在于农户自身，比如杨琳，石道金在影响农户森林保险需求因素的实证分析——基于对浙江省156户农户的调查(2010)通过实证分析得出结论：家庭劳动力人数、年人均收入、是否有未偿还贷款、最严重的灾害损失占家庭总收入的比例等因素，都会影响农户参与森林保险的积极性。其中家庭年收入和农户受教育水平的影响程度较高。

农户普遍受教育程度较低，对保险的认识程度较少，因此不会关注森林保险的宣传或者相关政策，对于森林保险的需求自然较少。另外，收入水平较低的农户没有财力去支付保费，不过这也要考虑林业收入占家庭总收入的比例，若林业收入占家庭总收入的比重很大，那么农户所要承担的风险越大，因此农户将更加关注自家林木的保障。

（二）有效供给不足原因分析

1.森林保险操作环节困难多。森林保险标的物的特殊性使得保额、保费的设定存在困难。森林保险的标的物是有生命的植物，相比于没有生命的标的物难以预测价值，一般的财务保险都是固定险额，而森林保险的险额是随着标的物价值变化有所变化，多采用变动保额，这就使保险公司的操作产生了一定困难。另外，林木种类繁多，不同于普通保险标的物是单一品种，利于指定保费和保额，森林保险需按照林木的种类和生长期限定保费和保额。

除了森林保险在保额、保费制定方面存在困难，森林保险的理赔环节也存在许多问题。如今森林保险的理赔环节要求“三到户”，即承保到户、理赔到户、查勘定损到户。但由于山区林地的特殊性，从操作层面很难做到。一是承保到户难，林改完成后，理论上承保到户可以操作，但由于林农保费自缴比例仅为25%，且每户林农的林地只有几亩或十几亩，向千家万户的林农收取每户几元钱的保费，其成本远大于保费本身，因此，大部分地区林农自缴部分基本由乡镇或村集体代付。二是理赔到户难，由于林地分布散、面积大、交通不便利，林地边界不清晰，一户多山、一山多户的情况很普遍，而出险往往在局部片段，给查勘定损到户带来困难。例如，德清县遭遇“灿鸿”台风时，报损达2046户，涉及10.3万亩，由于林农报损时水分不一，保险公司与林业部门、乡镇政府组织进行初步核损并抽查损失认定，工作量巨大，且极易产生纠纷。因此，理赔到户难，成本高。三是查勘定损难，不同林种不同事故定损技术性较强，目前查勘理赔技术还比较缺乏，主要靠人力查勘，凭经验理赔，但由于缺乏专业技术人员，造成实际工作中查勘定损难度较大。综上所述，由于林业保险和农户的特殊性，保险公司在进行森林保险工作时执行过程难度较大，因此保险公司对于森林保险的供给较少。

2.森林保险的监督成本高。由于林业生长周期长、易受环境因素影响，农户对林木的专业知识和风险信息的了解程度远高于保险公司，信息的不对称性使得森林保险的道德风险和逆向选择性增加。道德风险是指被保险人为了获得保险赔款故意在事故发生时不采取对标的物的救助行动，使标的物的受损情况更加严重，这一风险加大了保险公司的赔偿金额，使得保险公司背负了更大的风险。逆向选择是指由于保险公司与投保人之间的信息不对称，投保人可能将生长状况较差或者易受病虫害破坏的树木进行投保，这样投保人将更容易拿到保险赔偿金，但是由于保险公司人员缺少相关知识和经验，若将该种树木按照市场统一保额进行设置，保险公司也将有更大的损失和风险。因此，保险公司若想减轻由于信息不对称而产生的风险，就需要加大对森林的监督成本，而过高的监督成本使得森林保险的盈利性降低。

3.森林保险赔付金额高。森林保险的特点是赔付率较低，但是一旦出现自然灾害将面临大面积的森林受灾，保险公司将背负巨大的赔付压力。目前，我国尚未建立政府支持的森林巨灾风险分散制度，这直接导致保险公司不愿意卖，林农也不想买，森林保险供需意愿大大降低。对于保险公司而言，低廉的保费，巨额的保险金额，存在极大的经营风险，一旦发生巨灾，无疑是雪上加霜，因而，保险公司没有承保意愿。

五、有关发展浙江省森林保险的政策建议

（一）提升浙江省森林保险有效需求的政策建议

1.提高森林保险的宣传力度和知识普及。从表4数据可以看出，农户对森林保险的需求和对森林保险的了解程度有关，对森林保险有了解的农户更容易对森林保险产生需求，并且认为森林保险的重要性较高，因此加大森林保险的宣传力度，使农户对森林保险更加了解是必要的。森林保险相对于其他险种发展较晚，虽然近几年政府为了发展森林保险投入了大量资金，但是由于宣传力度不够使得农户对森林保险不够重视，甚至对于政府的相关扶持政策了解程度也不深，另外，农户对于自然灾害还持有传统的侥幸心理，思想较为陈旧，对新发展的森林保险持有本能的抗拒态度。因此对于森林保险的宣传和科普就更加重要，只有使农户树立良好的森林保险意识，农户才可以了解森林保险的意义。

2.提高保险保障水平。对于目前林农的利益无法得到保障，影响了其投保积极性的问题，建议浙江省提高保险保障标准。在现有条件下，浙江省森林保险的保额是按照物化成本的50-60%核定的，保障程度相对较低。当条件允许时，森林保险的保额应以产品的价值来确定，即：应保产品“价值”而非保产品再植“成本”，这样才能完全激发林农购买保险的积极性。提高保额意味着保险公司(保险供应方)和政府部门(补贴出资方)将面临更大的资金压力，浙江省各级政府应通过适度调整费率和补贴比例的方式分摊压力。目前商品林保险金额为200-1000元/亩，仍以保成本为目标，非但没有体现保价值的原则，连实际的再植成本也没有达到。因此，对于商品林保险的改变主要是提高保险金额，并且应将保额标准具体化，按照不同树种不同树龄设计保险金额。建议在现有商品林和公益林两大类别的基础上，各地区根据本地实际情况划分用材林、竹林、经济林等多个品种，并按照各类树种的实际成本核算保额，待条件成熟后逐步按照各类树种的实际价值来核定保额。

政府对农户的财政补贴分为直接补贴和间接补贴。目前，浙江省政府主要的补贴方式是间接补贴，即对参与保险的农户进行保险费用的补贴，浙江省的补贴方式按照公益林和商品林进行区分，公益林保费全部由政府承担，商品林保费政府承担75%，农户承担商品林保费的25%。间接补贴和直接补贴最大的不同在于间接补贴只针对参与森林保险的农户，而直接补贴是政府将财政补贴直接交给农户，农户自主选择是否参与森林保险，可以将这部分补贴用于森林保险的保费或者其他用途。调查结果显示，农户更倾向于选择直接补贴方式，选择直接补贴方式的农户有森林保险需求的占36.1%，选择间接补贴方式的农户有森林保险需求的占28%，且政府补贴的越多，农户对于森林保险的需求越大。

3.拓宽农户增收途径，提高农户收入。家庭年收入与农户投保需求正相关，可见增加农户收入可以一定程度上提高农户的投保需求。根据马斯洛需求定律的内容：人们只有满足了生存必需的需求才会考虑更加高层次的需求。农户的收入只有真正满足了正常的生活花销等，才会考虑开设森林保险。提高农户收入水平，完善工资结构，是提高森林保险需求的长久之计。提高农户收入的方式主要有成立林业合作组织，扩展林业产业链条等。总之，若政府加大力度支持林业产业发展，农户的收入水平将有所提高，农户的眼界和思想也会有所放开，对森林保险的固有思想也会逐渐改变。

（二）提升浙江省森林保险有效供给的政策建议

1.建立农村保险基层网点。由于林木保险具有点多面广、技术性强、承保和理赔工作必须依靠各级政府、林业管理部门，以及财政、气象等部门通力支持的特点，因此建议各地建立由林业专家参加的专家理赔小组，并建立防灾工作体系，加大重大灾情监测，建立重大灾情报告制度，定时对被保林地的生长状况进行监督和检查，负责提供灾情信息通报、损失程度及范围等相关信息，尽量减少保险公司和农户之间存在的信息不对称。协助保险公司进行承保前的验明保险标的和理赔时的协作工作等。逐步建立农村保险基层网点，负责承办乡村政策性林木保险的具体事务。

2.建立巨灾分散机制。保险公司的存在只能分担农户在林木受灾时遭受的一部分损失，纯粹依靠保险公司来消除农户面临的风险是不现实的。通过借鉴国外的林业保险制度，单纯依靠社会救助和森林保险是无法弥补灾害所造成的巨大损失的。因此政府在大力推广森林保险的同时，也应建立相对独立的灾害风险准备金。2013年，财政部下发了《农业保险大灾风险准备金管理办法》，该政策的推行和实施完善了农业保险大灾风险分散机制，规范了农业保险大灾风险准备金管理。灾害风险准备金的设立使得森林保险不再是农户寻求补偿的唯一手段，农户对森林保险的保额水平自然会有所降低。