日本产品召回制度及其特点研究

马进陈建彬 尧婧 朱品球

（1.南京海关 江苏南京 210000；2.金陵海关；3.南通海关；4.常熟海关）

1 前言

随着经济社会的发展，产品种类越来越丰富，数量越来越多，结构越来越复杂。这些产品在给消费者带来便利的同时，也会因产品质量问题，给消费者带来质量安全风险，甚至人身伤害。美国、英国、日本研究表明，急诊室病人有10%是由于产品缺陷造成的[1]。

产品召回制度是指产品的生产商、进口商、销售商在得知其生产、进口或销售的产品可能存在危害消费者人身健康安全的缺陷时，依法向有关政府主管部门报告，并及时通知消费者，从市场上和消费者手中收回该缺陷产品，并对其采取修理、更换或退赔等合理措施的一种制度[2]。美国是世界上最早实行产品召回的国家，早在1966年，美国就召回缺陷汽车。日本则紧随其后，于1968年实施产品召回[3]。

经过50年的发展，日本形成了较为完善的产品召回制度，其法律体系比较完整，监管机构各负其责，各个主体积极配合。日本产品召回制度在降低消费者伤害和维护消费者权益等方面取得了良好成效。对其进行研究，可以为我国产品召回工作提供借鉴。

2 产品召回制度

2.1 召回管理部门

日本法律规定，不同种类的产品召回管理由不同的政府部门负责。其中，经济产业省负责消费品召回管理工作。厚生劳动省负责食品、食品接触材料等召回管理工作。国土交通省负责汽车召回管理工作。

2.2 召回相关法律

日本法律体系分为3级，分别为国家制定的法律、政府颁布的法律施行命令、主管部门制定的实施规则及制度[4]。与产品召回相关的法律有《消费者保护基本法》《生活消费品安全法》《食品卫生法》《道路运输车辆法》等。上述法律分别是相应种类产品召回工作的根本依据。这些法律的实施，也使日本产品召回工作走上法制化轨道。

《消费者保护基本法》制定于1968年。该法规定，为了确保消费者安全，日本应制定和维护商品和服务标准，迫使企业召回可能损害公众健康和安全的商品。此外，《消费者保护基本法》还明确规定企业是产品召回的责任主体。

日本于1973年颁布了《生活消费品安全法》。该法规定在发生或可能发生危害消费者生命或健康的情况下，监管部门命令召回产品。

《道路运输车辆法》是日本道路运输车辆的基本法，也是日本汽车召回工作的最主要法律依据。

早在1947年，日本政府为了加强食品卫生管理，制定了《食品卫生法》。1961年，日本制定了《药事法》。这2部法律是日本医药品、化妆品、医疗器械等产品召回管理工作的基本依据。

2.3 召回种类

日本产品召回分为主动召回和指令召回2种。主动召回是指制造商、经销商等发现产品存在缺陷，主动向监管部门报告，并提交缺陷情况、原因、召回计划及整改措施等内容，并在监管部门监督和指导下开展的召回行动。指令召回是指缺陷产品符合召回的情况，监管部门劝告制造商、经销商等召回缺陷产品，但其无正当理由，拒不履行召回义务时，监管部门强制要求其召回缺陷产品。

完善的法律体系、严厉的处罚以及重视消费者权益保护，促使日本制造商、经销商通常会主动履行产品召回的义务。因此，日本的产品召回以主动召回为主。

2.4 召回程序

2.4.1 缺陷产品发现

缺陷产品信息收集是召回管理的一项重要工作。日本主要是从制造商和经销商报告、消费者投诉、技术机构检验、产品事故调查等途径收集缺陷产品信息。其中，产品事故收集和公开是发现产品缺陷的重要途径。

日本于1974年开始实行产品事故信息报告、收集与公开制度。该制度可细分为 “重大产品事故报告制度”“重大产品事故信息公告制度”“产品事故信息收集与调查制度”3类。

“重大产品事故报告制度”是指《消费者保护基本法》要求制造商或进口商在得知其制造或进口的产品发生重大产品事故后，必须在得知之日起10日内，向相应的政府部门报告事故信息。“重大产品事故信息公告制度”是指政府部门在收到重大产品事故报告后，如认为有必要，则必须迅速将事故信息通过媒体或网络向消费者公告，以防止危害继续发生或扩大。“产品事故信息收集与调查制度”则是对技术评价基础机构（NITE）而言，其接受政府部门委托，实施产品事故信息的收集和分析工作。

最初由于《消费者保护基本法》没有规定制造商强制报告产品事故的义务，因此，产品事故信息报告、收集与公开制度在实施过程中产生了一系列问题。为此，日本于2006年修订了《消费者保护基本法》，规定企业有产品事故报告的责任，并修改完善了产品事故信息报告、收集与公开制度，明确了不同类型产品事故报告的主体与客体、事故处理流程以及相关主体的责任和义务。《消费者保护基本法》将产品事故分为重大产品事故和非重大产品事故两类。前者需在规定时限汇报给相关政府部门，后者则是向日本国民生活中心（NCAC）汇报。该法还对产品事故信息的收集和提供作了详细规定，重点内容为：政府部门必须积极收集重大产品事故相关信息，并通过对当事人的伤害情况、事故现场和地点的确认、事故原因调查、事故产品技术评价等工作，查明质量事故原因，并提出预防措施。政府部门如果认为有必要防止或阻止重大产品事故所涉及的产品对消费者的生命或健康造成的伤害进一步扩大，则可将该产品的型号、事故内容和如何避免危险等资料公开，必要时还可对其安全性开展技术调查，并将收集到的全部事故信息通知消费者及制造商或进口商等。制造商或进口商要收集其所制造、进口和销售的产品的事故信息，并将信息以适当的方式提供给消费者。从事生活消费品销售、修理或安装业务者得知相关的重大产品事故，应立即通知制造商、进口商。制造商或进口商得知重大事故后，须立即向相关政府部门报告该产品的名称、型号、事故内容及产品制造、进口和销售的数量等信息。

在产品事故信息收集工作中，NITE和NCAC发挥了重要作用。NITE收集事故信息的产品对象主要是消费品。它对产品事故信息实施监测。其信息收集工作体系由信息收集对象、收集方式、调查程序、处理措施等构成。其中,信息收集对象包括消费者、地方公共团体、行业协会、新闻媒体、警察署或消防署、医院等。收集方式一般有电话、邮件、通知书、传真等。调查程序按照 “听取企业报告—发布事故状况—探究事故原因（商品测试）—保存利用数据—发布召回命令、行政指导、消费警示”流程开展。NITE收到事故报告后，要在1周内将其在NITE官网上公开，同时开展事故原因调查工作。事故调查结束，并在咨询第三方后，NITE再次公布事故分析报告。NCAC是1970年10月成立的特殊法人。NCAC属于内阁府的政策研究机关，其在日本各地下设消费生活中心。NCAC主要负责收集非重大产品事故信息，包括收集消费者反馈意见、调查研究消费者问题、开展比较实验、提供商品危害与合理选购商品的信息等。NCAC特殊法人的性质使其能更顺利地从消费者处获得相关信息，同时又避免了传统行政机构效率低的不足，具有较好的独立性。

NCAC收集信息的主要渠道：（1）通过建于1984年的“全国消费生活资讯网络系统”（PIO-NET）收集消费者投诉、咨询等信息。（2）NCAC设立了类似于美国产品安全事故统计（NEISS）的系统，从全国样本医院急诊室收集产品伤害数据、监测数据和调查附加数据。NCAC将收集到的信息经过一定程序，比如专家评估后，向公众、媒体、相关政府部门和机构发布。

2.4.2 风险处置与产品召回

当相关政府部门判定是由于产品缺陷导致重大事故发生，且该缺陷已经危及或即将危及消费者人身安全时，为防止危害的发生或进一步扩大，在必要时，政府部门可以命令制造商或进口商在一定时限内，对缺陷产品予以召回，并采取相应措施防止危害进一步扩大。

在日本所有的产品召回中，汽车召回最具代表性。《道路运输车辆法》规定了对“隐瞒召回情况”厂商的惩罚措施。因此，日本汽车发生问题时，制造商一般会主动实施召回，并承担全部费用。日本规定如果召回车辆数已达应召回的汽车数量的90%，则召回工作视为完成。对于不主动实施召回的汽车制造商，国土交通省在劝告无效后，可将其缺陷产品信息公之于众，强制汽车制造商执行召回，并处以上限为2亿日元的罚款[5]。

《生活消费品安全法》规定消费品的召回有2种情况：（1）如果消费品发生产品事故，则该产品的制造商或进口商必须对产品事故原因开展调查，必要时须采取召回或其他措施；（2）当经济产业省判定由于消费品的缺陷导致重大产品事故发生，且该缺陷已经危及或即将危及普通消费者的人身安全时，经济产业省可在必要时且在必要的时限内，命令制造商或进口商召回该消费品，并采取相关措施防止危害的进一步扩大。在召回消费品时，销售商负有协助召回的义务。

2.4.3 消费者权益维护

日本将缺陷产品召回制度作为一种消费者保护制度。在产品召回过程中，注重维护消费者权益。制造商、进口商等除了需要承担全部召回费用外，还视产品种类情况，承担返还消费者购买产品的费用、修理修复、退货、换货、赔偿消费者损失等义务中的一种或几种。

2.5 进口产品召回

在召回管理上，日本对进口产品和国内产品基本上一视同仁。两者无论是召回适用法律，还是召回主管部门以及召回程序等都基本一致。

3 日本产品召回制度特点

纵观日本产品召回制度，可以总结出其三大特点：基于风险管理的召回工作；政府、市场和社会三方参与的召回工作；作为召回管理工作基石的法律体系不断完善。

3.1 基于风险管理的召回工作

产品召回的原因是产品出现缺陷，可能对消费者造成人身伤害。产品召回的目的是为了预防或减少缺陷产品引起的伤害事故发生，保护消费者生命财产安全。因此，必须基于风险管理开展召回工作，才能使该工作取得良好效果。

3.1.1 产品缺陷信息收集

产品缺陷信息收集是开展产品召回工作的重要前提。从这一角度来说，产品召回工作取得成效关键在于对缺陷产品信息的充分掌握。日本非常重视产品缺陷信息收集工作，通过多种途径，建立PIONET系统，广泛收集及时、准确的产品缺陷信息。

3.1.2 风险管理

日本相关部门收集到产品缺陷信息后，对产品缺陷风险等级进行评估，必要时，请相关技术机构参与分析。基于风险分析结果，相关部门决定是否启动产品召回程序、采取何种方式面向哪些群体发布产品召回信息、采取何种方式召回产品以及召回产品的处置、处理、补救措施等召回工作的细节。可以说，在产品召回整个过程中，无不渗透着风险管理的思路。

3.2 政府、市场和社会共同参与召回工作

由于召回信息的不对称性、监管对象的复杂性、质量安全风险的不确定性以及行政资源有限性等原因，政府在召回管理工作中会失灵，这就需要借助市场和社会的力量来共同开展召回工作。

比如，在日本，具有丰富经验和技术能力的第三方检验机构经认可机构认可或政府部门授权，可对企业开展产品质量检测和认证。一旦发现产品存在缺陷，第三方检验机构需要将信息报告给政府部门。

3.3 不断完善的法律体系

政府对产品召回进行监督的最大约束力来自法律授权。日本在召回管理工作中注重通过法律设计，构建严密、完善的召回法律体系，并且随着形势的发展，不断完善相关法律，从而确保召回管理工作有法可依。

日本召回工作所依据的法律是面向重大质量安全风险而不断发展和完善的。例如，日本在20世纪末21世纪初，面对食物中毒、疯牛病等重大质量安全事件，于2003年5月出台了《食品安全基本法》，将追溯体系从分销环节延伸至消费环节。