卫生健康委监督职责履行有误？看最高法如何判定

文丨窦家应

【案情回顾】

2014年11月27日，罗某向广东省卫生计生委邮寄《请求对梅州市某医院违法行为依法进行调查并作出行政处罚》的申请，请求广东省卫生计生委依据《卫生行政处罚程序》和《医疗事故处理条例》履行法定的监督职责，调查该医院的违法行为；请求依法对该医院及相关责任人作出行政处罚。广东省卫生计生委收到该申请后，于2015年1月7日转送梅州市卫生和计划生育局办理，并于同日出具《广东省卫生计生委信访回复单》，称“根据《广东省信访条例》和广东省卫生计生委的工作职能，您的信访材料已于2015年1月7日转请梅州市卫生计生局办理，请直接联系”。罗某不满，遂以广东省卫生计生委不履行法定职责为由提起诉讼。

一审法院经审理认为，广东省卫生计生委作为广东省辖区内的卫生行政机关，有权管辖广东省内违反卫生法律、法规、规章的案件；而梅州市卫生计生局有权管辖梅州市辖区内的违反卫生法律、法规、规章的案件。本案中，相关医院在梅州市辖区内，梅州市卫生计生局对该案件也有管辖权。故广东省卫生计生委在收到罗某的举报申请后，根据职能分工将罗某的材料转送梅州市卫生计生局办理，并于同日作出回复将处理情况告知罗某并无不当，驳回罗某的诉讼请求。

罗某不服，提起上诉。二审法院判决驳回上诉，维持原判。

罗某仍不服，向最高人民法院申请再审。最高人民法院再审认为，人民法院对行政机关行使职权行为的监督应当依照行政诉讼法的规定进行。《卫生行政处罚程序》虽然规定了上级卫生行政机关对下级卫生行政机关实施行政处罚进行监督，但此种职权系基于上下级行政机关之间的层级监督关系而形成。上级行政机关没有改变或者撤销下级行政机关行政行为的，一般并不直接设定当事人新的权利义务，当事人可以通过直接起诉下级行政机关作出的行政行为来维护合法权益。上级行政机关是否启动层级监督程序不属司法监督范畴。本案中，罗某的诉请不属于行政诉讼的受案范围。一、二审本应裁定对罗某的起诉不予立案或驳回起诉，受理其起诉并作出实体判决不妥，应予以指正。但是，本案系罗某申请再审，不宜作出对再审申请人更为不利的裁判，故不予再审。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十四条之规定，裁定驳回罗某的再审申请。

【法理评析】

上下级行政机关的分工规则

上下级行政机关之间的管理职责如何分工，属于行政组织法调整的范畴。但我国有关行政组织法范畴的立法，除了《国务院组织法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》外，对于各级人民政府下辖的职能部门在管理职能上的纵向分工并未专门立法。而在具体不同的行政管理领域，规范行政机关执法的立法体例中，一般只是概括性的规定，“县级以上”某某主管机关具有相应的行政职责。这就常常造成上下级行政机关的管理事项具有重叠性的错觉，使人误以为针对同一事项，既可以由上级行政机关管理，也可以由下级行政机关管理。例如上述案例中，罗某就认为，根据《卫生行政处罚程序》“县级以上卫生行政机关负责查处所辖区域内的违反卫生法律、法规、规章的案件”的规定，广东省卫生计生委和梅州市卫生计生局对其投诉的医院存在违规行为均有处理的职责。

其实，上下级行政机关之间应当存在分工本属的共识：一般情况下，除了重大复杂之外的管理事项，均应当归下级行政机关管辖。这一常识性认识和原则，可以从以下三方面因素的考虑达成共识。一是如果上下级之间的行政管理职权出现重叠，则存在重复设置、机构臃肿的嫌疑，就不需要再专门设置下级行政机关。二是通常情况下，上级行政机关管理的行政区域更为广阔，如果由上级行政机关直接处理公民申请处理的事项，既给申请人造成了交通和沟通的不便，也会造成上级行政机关调查处理耗费更多的行政资源。三是申请人对下级行政机关的处理不服，可以向上级行政机关申请复议或者投诉监督；如果其申请事项直接由上级处理，又对处理结果不满意的情形下，实际上丧失了进一步向上级行政机关请求救济的机会。

基于以上认识，可以确定，对于一般的管理事项，应当由下级行政机关负责处理。对于上级行政机关管理职责的限定，一方面，必须有法律法规对此种职责厘定予以明确规定；另一方面，上级行政机关基于管理对象复杂、社会影响重大等因素，可以主动要求和直接介入相关事项，如果公民直接向上级行政机关提出申请，则应当赋予上级行政机关转办下级或自行处理的裁量权。

上级机关的职责独具特色

一般情况下，公民请求处理的事项应当首先由下级行政机关直接处理。这并不意味着上级行政机关的管理职责浮于表面、形同虚设，上级机关肩负的行政职责独具特色。

一是侧重于指导。一般情况下，上级行政机关虽然不直接接受和处理公民提出的申请，但上级行政机关在更多场合下，会利用自身业务素质高、管理视野开阔、执法经验丰富的优势，对下辖各行政机关处理相关事项及时作出指导，促进和提升下级行政机关依法行政的水平。

二是侧重于协调。上级行政机关领导若干下级行政机关，不同下级行政机关之间在执法过程中，可能产生执法标准不统一、管辖范围冲突的情形，此时就需要上级行政机关出面进行协调，避免冲突，确保行政管理秩序的平稳。而且，需要上级行政机关出面协调的场合，往往不限于各下级行政机关之间，有时还需要在不同管理领域的机关之间进行协调，实现整体社会行政管理的有序。

三是侧重于救济。下级行政机关对公民申请事项的处理如果存在违法或者错误，上级行政机关具有主动或被动及时予以纠正的职责。上级行政机关需要在纠正下级机关违法行政的同时，实现对申请人合法权益的救济和保护。

在上述案例解决的实操中，上级卫生行政机关依法承担的行政职责，同样应当体现上述特性。广东省卫生计生委作为上级卫生行政机关，可以指导梅州市卫生计生局对罗某申请的事项作出处理。如果罗某的请求符合相关法律法规要求，当罗某对梅州市卫生计生局的处理结果不服时，可以通过申请行政复议的方式，请求广东省卫生计生委纠正梅州市卫生计生局的不当处理行为，实现对自身权益的保护。