党建和社区基金会嵌入社区治理——基于治理理论的一种可行性思考

李晓燕

一、问题的提出

社区治理是新时代国家治理的重要基础，其治理成效关系到“社区治理现代化”的水平，也关系到新时代“人民美好生活向往”的实现。改革开放四十年来，伴随经济建设取得举世瞩目的成就，与之相随的是“千年未有之大变局”的快速社会结构转型。中国虽然比西方国家晚一些迈入社会治理时代，但伴随社会治理的全球化发展，中国也一直活跃在从“统制—管理—治理”的渐进性社会治理变革当中，积极致力于社会治理创新，较为密集的标志性事件包括：党的十八大把社会治理作为推进国家治理体系和治理能力现代化的一个重要方向；十八届三中全会提出“改进社会治理方式，坚持依法治理”；十八届四中全会提出“推进社会治理创新法律制度建设”；十八届五中全会提出“推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局”；党的十九大报告进一步提出打造“共建共治共享”的社会治理格局，强调“发挥社会组织作用，并把社会组织视为基层组织的一部分”，大大提升了社会组织的地位和意义。当然，中国有自己的特点，唯有透视中国的独特性，扎根中国转型实践，才能更好地把握中国社会治理理论及实践创新。中国共产党既是中国的执政党，也是中国社会的领导党，新时代党建嵌入社区治理的方向己经非常明确，并通过“再组织化”、功能转型及组织创新，在一定程度上巩固了党在基层社区的执政基础、提升了社区治理绩效，但从具体工作层面看，党建嵌入社区治理的范围、内容、要素、体系等理论内涵并不明确，有待进一步具体化和创新。如何调适社区党建理论与实践，规避党建引领社区治理的低水平创新、重复性创新？这是当下社区治理面临的重大理论与现实议题。作为一种新型社区社会组织，社区基金会有助于激活社区活力，建构参与式社区治理格局，重构社区治理体系，在创新社区治理方面具有积极意义，但社区基金会作为我国新生的社区社会组织，还处于发展的初级阶段，亟需来自社区党建的引领和扶持。由此，学界面临的现实议题是，如何在容纳多重社区行动者互动的同时，寻求有效整合的社区治理经验及制度创新?如何真正有质量地突破面向“总体性社会”的政府主导的科层制管理格局，向面向“流动性社会”的共建共治共享的社会治理体制转型？如何厚植与完善党的社会基础，追求社会理性，促进党组织与社区基金会充分合作？如何基于治理理论和中国语境，促进党建和社区基金会有效嵌入社区治理场域，使其既能超越治理理论的思维惯性，又能超越“东西方二元”的思维逻辑？

二、文献回顾与评述

基层党建是中国社会治理转型进入到一个新阶段之后回应社会治理、社会服务体系发展不充分的必然选择。要考察基层党建的发展，就要将其置于社会治理转型的大背景下，这无疑可以很好地呼应马克思、韦伯和涂尔干的经典社会理论，因为他们建构的理论体系就是回应现代社会治理现实，也就是波兰尼（Karl Polanyi）意义上的“巨变”。基于研究视角和研究问题，本部分从社会治理、基层党建和社区基金会三方面对相关文献进行梳理。

（一）文献回顾

一是社会治理相关研究。俞可平①俞可平：《治理和善治：一种新的政治分析框架》，《南京社会科学》，2001（9）。将西方治理观概括为五点：治理意味一系列来自政府，但又不限于政府的社会公共机构和行为者；治理意味在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中，存在界线和责任方面的模糊性；治理明确肯定了在涉及集体行动的各个社会公共机构之间存在权力依赖；治理意味参与者最终将形成一个自主的网络；治理意味办好事情的能力并不仅限于政府的权力和权威”。孔繁斌②孔繁斌：《公共性的再生产》，南京：江苏人民出版社，2008。、杨宜勇③杨宜勇：《党的十八大以来的社会治理理论创新和实践成就》，《社会治理》，2017（7）。认为，治理概念的核心是治理的载体发生了根本变化，不再局限于政府组织，公民与政府形成相互依赖和合作的关系。王浦劬④王浦勋：《国家治理、政府治理和社会治理的含义及其相互关系》，《社会学评论》，2014（3）。，王郅强、张晓君⑤王郅强，张晓君：《社会治理体系构建面临的结构性失衡-及其调适路径》，《经济社会体制比较》，2017（3）。认为，在中国治理语境下，尽管政府不像过去那样有着很大的自由空间，但政府依旧强大。燕继荣①燕继荣：《社会变迁与社会治理—社会治理的理论解释》，《北京大学学报(哲学社会科学版)》，2017（5）。、丁学良②丁学良：《辩论中国模式》，北京：社会科学文献出版社，2011。认为，不同于西方国家，中国社会治理是在执政党领导下，由政府组织主导，吸纳社会组织等多方治理主体参与，对社会公共事务进行的治理活动，其中，党委领导是社会治理的基本要素。林尚立③林尚立：《政党与国家建设:理解中国政治的维度》，《复旦政治学评论》，2012（2）。提出，“党治国家”形态在合法性论证、资源汲取与整合、政府能力与社会调控等方面具有前所未有的优势。王绍光④王绍光：《国家治理与国家能力:中国的治国理念与制度选择(上)》，《经济导刊》，2014（6）。认为，是政党把国家重新组织起来，形成了党国体制下的制度变迁前提。

二是基层党建相关研究。杨光斌⑤杨光斌：《制度变迁中的政党中心主义》，《西华大学学报(哲学社会科学版)》，2010（2）。提出，从政治学的角度考量，政党居于国家与社会之间，具有中介“连接器”的作用。回顾近代中国转型与现代化发展之路，可以得出的结论是“共产党把中国重新组织起来，形成了党国体制下的制度变迁”，源于这样的特殊历史背景，共产党与国家社会的关系已经超越“连接器”的作用，承担着更加重要的角色，在基层治理领域体现为“政党中心”形态。何艳玲、蔡禾⑥何艳玲，蔡禾：《中国城市基层自治组织的“内卷化”及其成因》，《中山大学学报(社会科学版)》，2005 （5）。认为，“单位制”式微后，国家通过社区党组织体系和行政体系对城市基层社会进行控制，由执政党主导推动社区建设，比依靠政府行政力量的推动具有更大优势。魏妹⑦魏妹：《中国城市社区治理结构类型化研究》，《南京大学学报》，2008（4）。指出，当前国家权力主要通过三个渠道向基层社会渗透:政府专业职能部门的下延机构、社区党组织及社区工作站，社区党组织借助于权威主义原则，对国家权力的依赖越来越强化，越来越多地介入社区公共事务。周庆智⑧周庆智：《权威主义基层治理：以深圳罗湖“质量党建”为例》，《求实》，2016（10）。，陈家喜⑨陈家喜：《反思中国城市社区治理结构:基于合作治理理论的视角》，《武汉大学学报(哲学社会科学版)》，2015（1）。，张平、隋永强⑩张平，隋永强：《一核多元：元治理视域下的中国城市社区治理主体结构》，《江苏行政学院学报》，2015（5）。等认为，当前的社区治理结构是“一核多元”而非多元合作，党组织是社区治理的“元主体”，发挥领导核心与政治保障作用。完善和强化基层党组织的建设和领导作用，是基层治理的头等大事，也是未来的发展方向。徐永祥指出，市场经济与单位体制使得我国体制内人口仅剩下5-6%，绝大多数国民属于体制外的人群。党的建设和社会治理需高度重视“体制外”人群的服务与社会支持问题。

三是社区基金会相关研究。在社区基金会相关文献的梳理方面，崔开云⑪崔开云：《社区基金会的美国经验及其对中国的启示》，《江淮论坛》，2015 (11 )。，徐家良、刘春帅⑫徐家良，刘春帅：《资源依赖理论视域下我国社区基金会运行模式研究一基于上海和深圳个案》，《浙江学刊》，2016。等较为全面地介绍了国际社区基金会的发展经验及中国社区基金会的运作模式。在社区型基金会参与社区治理的积极意义方面，饶锦兴、王筱昀⑬饶锦兴，王筱昀：《社区基金会的全球视野与中国价值》，《开放导报》，2014（5）。；刘建文⑭刘建文：《社区基金会:促进社区自治发展的新思路一产生、特征、本土化建设策略及其意义》，《云南行政学院学报》，2008（3）。等认为，社区基金会是突破当前社区治理困境的一种创新机制，在丰富社区共治主体、壮大社区发展实力等方面有着独特的优势；陈朋⑮陈朋：《地方治理视野的社区基金会运行》，《重庆社会科学》，2015（10）。指出，社区基金会立是社区慈善事业发展的重要平台，有助于社区资本创建和资产运营，有助于推动慈善文化进入社区，为有志于从事社区慈善事业的居民提供参与慈善的机会。在社区型基金会的发展方向方面，王劲颖①王劲颖：《以社区基金会为载体构建社区治理平台》，《中共青岛市委党校学报》，2014（5）。认为，社区基金会要进一步提高透明度，公示基金会信息，主动接受社会公众监督；章敏敏、夏建中②章敏敏，夏建中：《社区基金会的运作模式及在我国的发展研究一基于深圳市社区基金会的调研》，《中州学刊》，2014（12）。则强调社区基金会要承担起社区领导者的角色，加强同其他社区组织的合作关系。

（二）文献评述

综合来说，关于基层党建和社区基金会嵌入社区治理的研究，尽管学术界已经取得了较为丰硕的成果，但仍然没有很好地回应一些深层次的问题。其一，尚未形成有效的基于社区党建的本土化社会治理知识累积，亟需确立该领域的核心概念链条和学术理路。其二，基层党建嵌入社区治理的具体机制尚未得到有效挖掘，多数研究倾向于对党在社区治理中领导地位的重新强调，以及党领导下的基层协商民主路径探索，较少关注基层党建嵌入社区治理，特别是党建引领社会组织嵌入社区治理的逻辑及合理性。其三，多数研究是在从宏观层面探讨了社区基金会的培育模式和作用，但从微观层面优化社区基金发展模式、促进社区基金会参与社区治理的本土化研究则不足。近年来，生动的地方实践为社区治理研究提供了丰富的现实素材，由“点”而“面”，为洞察中国社会变迁铺陈了新的可能性。广东省历来是中国改革的前沿阵地，在改革开放40周年之际和全面贯彻落实党的十九大精神的开局之年，广东省开创工作新局面，以基层党建为抓手，拉开了社区治理再出发的序幕。文章拟以N区社区基金会为研究点，在理论上构建基层党建和社区基金会嵌入社区治理的逻辑框架，在实践上做出可行性判断和路径分析。

三、研究设计

（一）基层党建嵌入社区治理

基层党建嵌入社区治。借用法国社会学家皮埃尔·布迪厄的“场域”（Field）理论，我们可以把由多重关系所型构的社会治理看作是一个动态的、充满博弈的空间场域。作为社会治理的有机组成部分，社区治理构成了社会治理场域的一个子场城，基层党建则构成了社区治理场域的一个子场域。基层党建嵌入社区治理过程中，各治理主体之间存在紧密的互动关系，主要表现为：一是积极培育共享共治共建精神，使各治理主体相互赋权、相互成就，共同推动社区治理工作③张康之：《为了人的共生共在》，北京：人民出版社，2016。；依靠社区自治组织、社区社会组织和社区精英发动、组织公众。二是以利益协调机制为轴心，提升社区治理协同性；以“多样性”取代“单一性”，按照“治理多样性”的思维新范式重构治理体制，通过共同协商等方式实现基层良善的治理④李文钊：《理解治理的多样性:一种国家治理的新科学》，《北京行政学院学报》，2016（6）。。从地方实践上看，大部分地区基层党建已经完成了1.0的“组织覆盖”阶段工作，正在步入党建引领社区治理创新的2.0时代。那么，新时代社会治理场域下，如何有效提升基层党组织的社会治理理念和治理方法，真正实现基层党建嵌入社区治理，这是我们必须正视的一直存在却未能有效突破、亟待解决的社区治理难题。

基于治理理论的基层党建。基层党建嵌入社区治理过程能够在相当程度上呼应经典社会理论的关切，但在一个较长的时期内，基层党建由于过分追求临床化和技术化，往往忽视了对治理理论的准确理解和有效应用。一是基层党组织的科层式管理结构不能有效适应社会治理扁平化的需要。尽管单位体制的解体和市民社会的成长使政府与社会的关系发生从纵向控制到横向互动的转变，但目前绝大部分基层党组织依然延续计划经济时代政党行政化的路径，依托国家在基层的行政资源而设置，呈现出党更多地扮演执政的角色。从建党初衷和历史传统来说，共产党来自于社会，具有广泛的群众基础并注重维持与社会的有机联系，然而这种有机联系由于党的国家化、科层化而被不断侵蚀。二是基层党建理念中依然遵循自上而下，或自下而上的国家与社会的二元纵向思维，不能横向从基层社会治理的多元参与出发，导致党的因素往往被置于社会治理视野之外，表现为党组织空转或动员力量弱化等。三是没有将党务与业务有机融合。在社会组织党建上，尽管基本实现了组织全覆盖，有些地方甚至达到了百分之百地在社会组织中建立了党组织，但实际运作并不理想，社会组织党支部在开展党内组织生活时，往往遭遇“业务忙”的软抵制，究其原因，是党务与业务割裂了二者之间的关系，忽视了“党务服务于业务”，也就是将党建嵌入到社会治理业务的合理性。四是基层党建介入事务性治理的程度大于对方向性的把握。基层党组织掌握充分公共资源，针对具体治理事务的介入，的确具有积极的效果。但这绝不是党建的主导性工作，而是一种补充性机制，党建引领的核心是为居民自治提供方向性指引，而不是由党员替代居民参与，从而使社区自治成为党员的独角戏。“父爱主义”的替代性介入，是社区治理的异化，其结果势必造成居民参与的冷漠。五是基层党建囿于传统视野，往往注重体制内的组织，忽视“体制外”的社会组织的作用，不习惯或者不善于发挥社会组织的功能。

（二）社区基金会嵌入社区治理

社区治理是社会治理的重要内容和基础环节，当前我国社区治理仍面临诸多难题，比如社区治理角色错位问题突出。由于居委会、街道办事处、社区工作站和物业管理公司等社区治理主体之间的权利和义务责任一直不明晰，导致社区治理过程中越位、缺位等问题大量发生；社区治理资源不足。俗话说，巧妇难为无米之炊，目前，基层社区掌控的人力、物力和财力非常有限，社区治理供给与社区治理需求之间存在较大缺口，导致社区领导经常处于心有余而力不足，或者疲于四处筹款的窘境之中；社区治理参与不足。社区参与机制尚待完善，社区居民参与意识与参与能力尚待挖掘。按照奥斯特罗姆的多中心治理理论，社区治理强调多元主体协同参与、共同推进社区服务。伴随社区治理转型的不断深入，社会各界越来越认识到社区社会组织在社区治理中的重要、不可替代的作用，激发社区社会组织活力无论对于社会组织本身还是社区治理来说都非常重要。社区基金会作为社区治理创新的突破口，能够在动员多元主体参与的基础上有效地凝聚多元主体，丰富社区治理资源，拓展居民的治理参与渠道，促进社区公益健康持续发展，可以说，培育和发展社区基金会对于创新社区治理具有重要意义。

（三）一个研究框架：党建和社区基金会嵌入社区治理

一个全面的研究还需要更多的实证研究来进一步验证，从而对社区治理实践中的问题进行更好的理论回应。由此，文章以N区社区基金会为例，基于社会治理理论，构建“基层党建和社区基金会嵌入社区治理”的研究框架。近年来，社区基金会作为一种新的社区慈善模式开始从深圳、上海等地的实践逐步向全国推，特别是2017年6月，中共中央、国务院出台了《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，鼓励通过慈善捐赠、设立社区基金会等方式，引导社会资金投向城乡社区治理领域，社区基金会将会进入一个快速发展的历史机遇期。回顾中国社区基金会的发展历程，从2009年第一家以社区命名的基金会—广东省千禾社区公益基金会①作为资助型的公益基金会，千禾基金会以珠三角地区为重点，通过专业化的运作，支持扎根社区的公益组织，并协助捐款人有效管理慈善资金，开展战略性社会投资和公益传播。同时，千禾基金会也努力与政府、媒体、企业、基金会、慈善团体等各方合作，创造多赢的公益合作项目，推动社区公益创新持续发展。成立，截至2016年12月底，社区基金会的数量己达77家，成为基金会领域中的一支新兴力量。从发展质量看，尽管社区基金会在助推社区治理创新中的作用无容质疑，但社区基金会发展与社区治理尚未实现有效对接，体制机制建设还不完善。总体上说，我国社区基金会还处于尝试和探索阶段，无论是政府、企业还是社会，都没有非常成熟的理念与经验。②邓国胜在第三届慈展会社区基金会助推社会治理创新研讨会上的发言，2014年9月19日。

近年来N区致力于打造区、镇（街道）、村（社区）三级慈善服务体系，共成立198个社区福利会③村居福利会是由热心村居社会福利事业的单位与个人自愿组成的非正式社区社会组织，旨在接受社会各界的福利慈善捐赠，救助本村（居）困难群众，发展本村（居）福利事业。，覆盖全区99%的社区。福利会在为社区慈善提供了一定支撑的同时，也暴露了诸多问题，特别是2016年《慈善法》颁布后，福利会这种松散型的社团组织亟需清理或者转型，社区基金会就是一个转型方向。但N区在是否发展社区基金会这个问题上则表现得较为谨慎，直到2017年，才成立了第一家社区基金会—YY社区基金会。那么，N区社区基金会下一步将如何发展？N区社区福利会能否转型升级为社区基金会？基层党建在社区基金会发展中的作用是什么？实际上，N区一直在关注社区基金会并多次组织到各地交流学习，N区社会创新中心《2015-2017年发展战略规划纲要》中也明确提出大力发展社区基金会④N区社会创新中心《2015-2017年发展战略规划纲要》中指出，目前，N区已有超过190个村居成立了村居福利会，但由于资金的流动率不高，村居福利会的作用仍未得到充分显现。为此，未来将结合N区社区发展的客观需求和三级慈善组织的系统改革方案，引导村居福利会升级，推动建设社区基金会。。调研发现，YY社区基金会希望基层社区党组织帮助链接更多的社区慈善组织，比如社区福利会，实现作为支持型、资助型社区基金会的社会使命；同时，N区社区福利会也普遍期望基层党组织搭建平台，链接社会资源，帮助社区福利会向社区基金会转型。由此，在一个大的社区治理场域中，社区基金会、社区福利会和社区党组织之间可以形成一种有效互嵌的状态（见图1），基于治理理论，研究党建和社区基金会嵌入社区治理具有一定的逻辑自恰性。

图1 一个研究框架：基层党建和社区基金会嵌入社区治理

（四）研究方法与资料来源

本研究从问题出发，基于社会治理理论，剥离出党建和社区基金会嵌入社区治理的深层逻辑和实践路径。在具体的方法运用上，我们主要采用了调查问卷、参与式观察、半结构式访谈以及文献研究。研究资料主要由三个部分构成：第一，2017、2018年，我们先后对南坑社区基金会和YY社区基金会，同相关人员进行了半结构式深入访谈；第二，课题组①2018年3月，N区民政和人力资源社会保障局和N区社会工作委员会共同开展了《N区社区福利会发展现状及转型指引专题调研课题》工作。设计了《N区村居福利会发展现状调查问卷》和《N区村居福利会发展现状及转型访谈提纲》，2018年6月，走访了10个镇街的人社局、农社局及相关职能部门；7月至8月，开展了为期两个月的社区福利会调研走访，共走访6个街道13个具有特殊代表性的社区福利会并获取了翔实的一手资料。第三，还有其他文献、引用数据等资料。

四、一个案例——基层党建和社区基金会嵌入社区治理

（一）案例描述

伴随社会治理改革的深入推进，在继承和发扬本土慈善文化传统的同时，N区基于现代公益理念，不断推动慈善创新并取得了长足发展。近年来N区致力于打造区、镇（街道）、村（社区）三级慈善服务体系，2005年成立了区级慈善会，2007年开始成立镇街慈善会，到2009年N区十个镇街都成立了慈善会。之后，N区又开始推动村居一级成立慈善组织。目前，N区共有198个社区福利会，覆盖全区99%的社区。各社区福利会资金体量差别比较大。按照100万以下，100-200万，200-500万，500-1000万元，1000万元以上五个等级划分，其中，资金体量在100万元以下的福利会最多，占73%；其次是资产体量在100-200万的福利会，占11%。具体来说，N区198个福利会现资金总额共30639.52万，其中资金总额在100万以下有145个福利会，100-200万的有22个福利会，200-500万的有20个福利会，500-1000万的有6个福利会，1000万以上的有5个福利会。N区福利会在为社区慈善提供了积极贡献的同时，也暴露了融合资源能力弱、缺少专业知识、资金规模小、运行模式单一及无专人运作等诸多问题，特别是《慈善法》颁布后，福利会作为松散型的社团组织亟需转型，而社区基金会就是一个重要转型方向。社区基金会是社区社会组织领域的一个新生事物，从企业倡导到政府主导，再到社区居民自发行动，社区基金会呈现出不同的发展模式和行动策略。2017年SS集团出资成立了N区第一家社区慈善会—YY社区基金会。2017年7月25日，SS集团宣布了总额逾60亿元的捐赠计划，其中5亿元用于建立YY社区基金会。YY社区基金会定位于资助型、支持型社区基金会②资助型、支持性的基金会是指基金会筹集资金、搭建平台，用于资助其它组织运作公益项目，而不是自己运作公益项目。，致力于回应N区社区需求，推动社区治理。2016年实施的《慈善法》对慈善信托进行了明确的定义，为社会资源更多元地进入慈善领域开辟了新的通道。YY社区基金会的资金运作模式是“慈善+信托”，这是《慈善法》实施以来的一个非常重要的地方慈善创新案例，在国内尚属首创。通过信托可以有效解决基金会的增值难题，因为信托的核心优势是资产管理，没有基金会的各种政策限制，可以更好地进行资产管理、实现财务增长的目标。“慈善信托+基金会”模式尤其适用于私人性的大额慈善捐赠和慈善规划，著名的盖茨和梅琳达基金会、老牛基金会③老牛基金会是由蒙牛乳业集团创始人牛根生先生携家人将其持有蒙牛乳业的全部股份及大部分红利捐出，于2004年底成立的从事公益慈善活动的基金会。等都采用了这种模式（见图2）。

图2 福利会资金体量细分情况

（二）社区基金会（社区福利会）的党建供求图景

N区198个福利会中，单独建立党支部的占77%，没有建立党支部的占23%。调研发现，N区福利会和YY社区基金会的基层党建需求比较旺盛，但基层党建供给则相对不足，具体有：

1、N区社区福利会党建供求分析

这里分别对N区福利会党建需求和党建供给两方面进行比较分析。

（1）基层党建需求。一是缺少专职人员。多数福利会没有专职人员，基本上都是村居两委人员、股份社成员兼任，缺乏基本的慈善知识和专业能力，同时，由于村居事务繁忙，投入福利会精力有限，导致整体重视不够、福利会工作活性弱，创新性不足，效率低，慈善作用有限。数据显示N区拥有专职人员的福利会占77%，没有专职人员的福利会占23%（见图3）。

图3 福利会专职人员情况

访谈一：“专职管理人员缺乏，这是社区福利会最大的硬伤。”谈起福利会遇到的主要问题时，XX社区福利会有关负责人MM直言“XX福利会没有专职人员，负责人都是由书记、主任担任，导致社区福利会想举办一些比较大型的活动或项目的时候，往往是力不从心，需要拉上村两委工作人员参与，不然办不成，不像镇街以上的慈善会、基金会等机构有专门的一帮人在负责，很希望党组织能多提供一些专业人才资源……”（访谈资料，整理而得，2018）。

二是缺乏慈善理念。N区福利会普遍存在慈善意识陈旧、链接社会资源有限、项目单一化等问题。大部分福利会的日常活动都是开展“派钱、送粮、赠油”、“敬老和救助”等传统的慈善救助，缺乏回应深度的、个性化的现代慈善需求，即使资金体量超过5000万的GG福利会也没有走出传统慈善的局限；资金处于沉淀状态，流动性差，资金利用不足问题突出，甚至个别福利会的一万元注册资金一直就没有动过，即没有进账也没有支出，2000元的年审费用还要另筹，或者几年都没有进行年审，完全处于僵尸状态。

访谈二：GG社区福利会有关负责人说“GG福利会尚未成立时，就已经成立了长者福利基金，当时60岁以上的长者比较多，但却没有退休金等福利，所以长者福利基金应运而生。尽管GG福利会的资金体量很大，但资助领域还仍旧局限在一些传统领域，涉及大病救助，助困，助学及长者福利。对村内55岁的长者有500元/月的补贴，涵盖1200多个长者。各项福利支出中，长者庆典活动是一笔很大的开销，一年支出多达700多万。总体来说，福利会的慈善意识还需要引导……”（访谈资料，整理而得，2018）。

三是指引培训不足。N区福利会成立以来，基本处于没有制度，按惯例运作、自由发展的状态，N区对各镇街相关部门的业务指导明显不足，导致工作人员非常被动，福利会年检提交的审计报告，他们基本看不懂，甚至各别镇街的农社局、慈善会等部门对社区福利会的基本情况完全不了解。调研结果显示，有32%的资金体量超过200万元的福利会没有转型意向（见图4），有66%的福利会对社区基金会不十分了解（见图5），这种结果的出现，除了筹资困难、怠于创新等因素之外，还有一个非常重要的原因是他们对社区基金会并没有很好地理解，自然也难以形成一个基本判断，这也提示我们，福利会转型升级的宣传、培训、指引工作还不到位，还有相当大的提升空间。

图4 资金体量大于200万的福利会转型意向情况

图5 福利会对社区基金会的了解程度

（2）基层党建供给。基层党建总体上供给不足。无论从工作方向、工作方法还是工作内容上，都未能很好地发挥基层党建的主导和引领作用，自身能力建设不足，距离党组织搭建平台、链接资源，有效嵌入社区治理的初衷还很远。

访谈三：PP村①PP村基层党建是N区及广东省的示范点。2012年习近平总书记来到PP村考察基层党建，提出了“农村党建工作让群众更满意”的期望。如今经过了5年的发展，PP村以基层党建带动，村容村貌、社会经济都有了长足发展。党委成员AA认为社区党组织发挥的作用太少，他说：“从2016年开始PP村设立党群共建社区发展资金，探索“党建+公益慈善”模式，每年投入近3000万元用于民生建设。通过村财政资金引导，积极撬动社会资源，每年筹款30万元用于村内敬老事业和救助因病致贫家庭，但这部分资金同社区福利会是分开运作的，也就是说党组织没有整合慈善资源，在村居福利会的基础上开展“党建+公益慈善”活动，说实话，我们基层党组织的工作定位有一定问题………”（访谈资料，整理而得，2018）。

2、YY社区基金会党建供求分析

YY社区基金会属于企业型社区基金会，SS公司的强势参与带来了YY社区基金会雄厚的资金实力和先进的管理经验，YY社区基金会原始注册资金800万元人民币均来源于SS公司捐赠；后续运作资金也主要来自“N区社区慈善信托”。尽管YY社区基金会成立不久，但在SS公司的运营下，已经具有一定的规模，在策划力、执行力、统筹力等方面也具有其它小型社区基金会无法企及的专业化水平，但YY社区基金会仍存在很多困惑。YY社区基金会定位于资助型、支持性的社区基金会，但现实运作中很容易产生过于依赖企业资源的问题。由于刚刚成立，还没有自己的核心工作，YY社区基金会2017年的主要工作是开展和的慈善基金会的品牌项目“本土公益支持计划”第四期资助项目，因此，YY社区基金会亟需基层党组织在信息提供、政策倾斜和资源链接等方面给予更多的支持。

综合来说，YY社区基金会和各社区福利会对基层党建有很大需求，这也充分说明基层党建和社区基金会嵌入社区治理具有一定的逻辑自恰性。但基层党建在引领、指导社区基金会和社区福利会有序发展，整合政府的资源供给优势、企业的市场竞争优势、社会组织的群众动员优势等方面，还有很大的提升空间，亟需理论和实践创新的填充。

（三）基层党建和社区基金会嵌入社区治理：可行性及实现路径

社区基金会是N区社区治理精细化的一个重要突破口，有助于创新社区慈善模式，有助于构建共治共享共建的社会治理格局，但N区福利会转型升级注定是一个难度大、挑战性强的治理过程。一是不同于上海、深圳等地区，这些地区的社区基金会是从无到有，不存在历史遗留的包袱和阻力，而N区则要走慈善转型之路，要面对、平衡和解决更多的问题和矛盾，这非常考验N区相关部门的执政能力；二是社区基金会是一个新生的行业生态，上海、深圳等地区并没有带给我们完整的经验可借鉴，或者说他们的改革并不十分成功，许多社区基金会还处于发展路径不清晰或不活跃状态。如何在其它地方创新的基础上，拿出更有质量、更加精细化的创新，而不是简单的重复性照搬或者“伪创新”，这是N区面对而又必须要超越的问题。我们面临的现实议题是，N社区基金会的本土化发展模式是什么？N区福利会能否转型升级？如果答案是肯定的，那么，N区福利会转型升级的可行性和具体实现路径又是什么？以上问题的相关研究对于N区社区慈善事业健康持续发展，精细化社区治理，无疑具有重要的理论和现实意义。

1、社区福利会转型社区基金会：可行性解读

N区福利会转型社区基金会的可行性分为转型基础和转型机遇两方面：

（1）转型基础。N区福利会能否转型升级为社区基金会？一个现实的问题就是是否具备转型基础。应该说，无论是自身发展，还是同其它地区比较，N区已经具备了从社区福利会转型为社区基金会的坚实基础。一是大部分福利会转型意愿较强。应该说，各福利会对于N区的慈善改革还是非常支持和配合的，本质上没有反对意见，其中资金体量超过社区基金会注册资金200万元的31个福利会中，有转型意向是21个。二是政府引导、推动现代善事业发展。2018年6月，N区民政局、N区社会工作委员会及N区慈善组织联合会共同开展N区福利会发展现状及转型指引专题调研工作，积极推进福利会转型升级。三是企业慈善蓬勃发展，社会资本活跃。N区有很多大型企业深入参与到本土的公益慈善事业中，如以SS集团为代表的大企业家和大企业；N区民营经济发达，中小企业数量众多，且企业家们都有很强的慈善意识，积极筹办社会企业和公益机构，如企业老板冯国强建立自闭症儿童康复中心。N区青年企业家协会、镇街商会等各类社会组织也纷纷通过成立公益基金、支持各种公益项目。四是支持性社区基金会提供帮助。近年来，广东省陆续成立了一些大型的支持性基金会，如广东省千禾基金会，南都基金会，它们在为社区福利会提供转型支持、帮助社区基金会制定发展规划等诸多方面能够发挥重要的作用。五是公益慈善法律环境不断完善。随着《慈善法》正式出台及2015年佛山市区获得地方立法权①2015年5月28日，广东省人大常委会高票通过一项关于广东省几个地级市立法权的《决定》，至此，佛山、韶关等九个地级市的地方立法权，终于尘埃落定。这意味佛山开始具有地方立法权。，作为佛山五区之一的N区社区基金会发展将迎来有法可依，高速发展的机遇期，同时也倒逼社区福利会开始了转型升级之路。

（2）转型机遇。新时代背景下，国家基层治理顶层设计及N区社区治理实践为基层党建和社区基金会嵌入社区治理提供了可能和机遇，具体包涵三个方面：一是强化基层党建工作。基层党建的主要职责之一就是积极培育共享共治共建精神，使各主体相互成就，共同推动社区治理工作（张康之，2016）。2018年3月13日，N区发布了《关于加强基层治理推动乡村振兴的意见》（简称《意见》），《意见》突出了党在基层的核心领导地位，未来3年，N区将打造20个基层党建标杆，每年区、镇（街道）共投入不少于5000万元的党建经费。二是充分利用民间资本活跃的优势。除了突出党组织在基层的领导核心作用，《意见》）还提出发挥N区民营经济发达的优势，开展村企结对三年行动计划，以本地企业为重要支撑，构建“政府作引导、乡村为主体、社会同参与、部门齐联动”的村企结对工作机制，吸引本地企业家等社会力量参与和支持基层振兴事业。SS、碧桂园、格兰仕、联塑、万和、申菱等一批龙头企业纷纷参与其中。三是有效构建社会组织党建“治理体系”。截至2017年12月份，N区共有社会组织1622 家，从业人员21898 名，建立党组织266个，党员1611名。社会组织党建将在社会福利会转型中起到积极的促进作用。

2、社区福利会转型社区基金会：实现路径

作为社区治理创新的排头兵，N区有责任再次站在改革前沿，先行先试，为社区治理积累更多、更好、可复制的地方创新经验，因为如果没有中间层的地方探索和创新（比如N区），国家顶层的基层治理政策就是空中楼阁，没有可能落地生根。N区“基层党建和社区基金会嵌入社区治理”是一个系统工程，可以从两个维度来推进（见图2）：

一个是社区福利会和YY社区基金会。1）社区福利会。社区福利会转型升级需要一个有利的社会生态环境来支持才能实现良性运营和可持续发展。N区福利会可以通过社区党组织搭建平台、社会动员、议题引领及链接YY社区基金会等社会资源，提供人才、技术、信息和资金支持，顺利转型升级为社区基金会。2）YY社区基金会。YY社区基金会在探索阶段并不天然的具有整合性，特别是在社区的影响还不够，获得来自社区福利会及其他社区组织的认可和支持还很困难，亟需德胜社区党组织积极搭建支持平台，主动为社区基金会衔接社区福利会，辖区的相关企事业单位、群团组织和政府部门。

另一个是社区党组织。基层党建和社区基金会嵌入社区治理的关键在于基层党建回归治理理论，重拾“社会路线”或“再社会化”，以N区社区福利会向社区基金会转型为亟机，以社区治理需求为导向，提升自身能力建设，重新掌握治理基层的主动权。1）强化慈善意识输送，即对国家慈善政策、《慈善法》、慈善文化等进行及时、全面地阐述，撬动N区的社会慈善意识和慈善行动；2）对N区出台的各项公益慈善领域相关文件、精神进行及时、全面的合理化解释，帮助社会无偏差地理解政府行为；3）作为YY社区基金会、社区福利会及N区政府之间信息沟通的制度化渠道，及时获取他们的要求与想法，借助自身与基层政府和群团组织的密切关系进行有效的沟通。依托“社会组织党建”，对接YY社区基金会等社区党组织，扩大和整合党建资源，通过“大党建”、“区域化党建”及“商圈党建”等形式加强党组织间合作创新。

图6 实现路径：党建和社区基金会嵌入社区治理

五、结论与讨论

不同历史发展阶段和经济社会结构催生不同的治理逻辑和政党行动逻辑。“党治基层”是新时代中国基层治理的实践基础和逻辑起点。当前，四百三十多万个基层党组织、八千八百多万名党员业已成为基层治理的重要引领者和主导者。总体来说，新时代基层治理的理想形态在理论上要形成权力与权利的共生关系，从政府管理的单一模式向政府、市场、社会多元主体共建共享共治的“协商治理”格局演变，在实践中则要形成基层治理“党委领导、政府主导、社会协同、公民参与、法治保障”的中国经验。应该说，当前的“共享共建共治”格局并不成熟，亟需基层社区治理创新由粗放型向精细型发展，由低质量向高质量跨越。文章正是基于这样的研究关怀而展开，超越既有研究，基于治理理论，建立党建和社区基金会嵌入社区治理的研究构架；通过参与式观察和半结构式访谈，提炼N区社区福利会和YY社区基金会的发展现状及存在问题；对N区基层党建和社区基金会嵌入社区治理的可行性和实现路径进行解读。值得讨论的有两点:

一是要形成社区治理的大格局和系统性思维。不要囿于社区基金会本身，要跳出社区基金，把社区福利会转型升级放在社区治理、党建引领、社区营造、乡村振兴和公益慈善的大格局、大系统中去，因为以上领域本来就是彼此融合、彼此成就的。要充分发挥各相关主体的作用，把N区福利会、YY社区基金会、社区党组织、社区社会组织、辖区企业等治理主体有效纳入到社区福利会转型升级工作中去；要充分依托已有的社区治理基础、社区慈善基础，不是重新找资源、找平台，而是进一步整合资源、整合平台。

二是要创新中国情境的社区治理理论。中国开展基层治理20年来，学界仍未全然走出市民社会和法团主义对社区治理的价值预设，一种误解就是将党建视为是侵蚀社区治理的存在。这样一种判断事实上是不加区别地将基层党建视为一种“控制”手段，甚至进而对其加以“恶”的定性。实际上，党建与社区治理之间并不存在非此即彼的选择。当然，我们不是论证党建与社区治理之间绝对不存在冲突，而是强调研究党建与社区治理、“自上而下与自下而上”的“政党—社会—社区”关系的时候应以问题为导向，完善治理机制。前面研究发现，党建有效嵌入社区治理中存在诸多问题，如果说问题呈现的只是表象，那么，隐藏在后面更深层次的原因则是：1）社区党组织坚持管控思维的“威权主义”逻辑。基层党组织是联系国家和社会的桥梁和纽带，具有双重代理人角色，既代表党向基层社区传递党的意志和行动纲领，又代表社区居民表达意见和诉求，但是在实践中许多社区党组织对两种角色的把握经常出现偏差，忽视下情上达的作用，从而不能有效嵌入社区治理中。2）社区党建欠缺必要的治理理论支撑。由于价值取向不同以及面临的具体情境不同，社区党建模式也不同，但忽视、偏离社会治理本质的社区党建显然不符合基层党建创新的要求，也违背了党建的使命和初心。在当前的社区党建实践中，一个较为突出的倾向就是，社区党组织和社区党员普遍缺乏对于“社会治理”的认识，普遍排斥或机械地运用治理理论，导致治理理论和社区党建“两张皮”的现象非常突出。3）社区党组织未能真正厘清党政边界。社区党组织作为政党组织，与基层政府之间没有形成有效的政治—行政职能分化，存在“行政吞噬政治”，即社区党组织成为基层政府的配合行动者，或者社区党组织以党代政直接行使基层政府职能。在提倡法治和厘清政府权力边界的情况下，政府逻辑有障碍之所，有边界之境；但政党相对不受制约，它可以发挥自身的政治作用，扩张无边界。在这个意义上，新的整合角色和整合机制主要依赖于党组织。