改革开放以来中国儿童福利制度模式研究

姚建平 刘明慧

改革开放以前，我国实行的是典型的孤残儿童福利制度。在城市地区,儿童福利主要采取院内照顾的方式，其对象集中于孤儿、弃婴和残疾儿童等。在农村地区，孤儿的养育主要是通过“五保”供养制度来实现,然而,“五保”供养制度毕竟不是一个仅面向儿童的福利制度安排，其主要保障对象还是孤寡老人。基于城市和农村地区儿童福利的差异性,下文将对中国儿童福利制度模式进行进一步的梳理与阐释，并对其未来进行展望。

一、20世纪80年代以后孤残儿童福利制度改革与探索

20世纪80年代以后，随着市场经济改革和对外开放，儿童福利机构运行管理出现了很多的问题和争议，迫使儿童福利机构开始进行改革，并在一定程度上影响了我国儿童福利制度模式的发展。

（一）儿童福利机构的问题与社会化改革

改革开放初期，尽管中国已经开始从计划经济走向市场经济，社会经济和物质基础也得到一定的发展，但儿童福利仍然局限于儿童福利机构内的孤残儿童。随着改革开放的深入推进，儿童机构照顾的问题和不足越来越凸显。总体看来，机构照料忽略了儿童个性化的培养, 特别是在家庭伦理、亲情方面存在着较大的不足, 某种程度上造成了儿童感情世界上的盲区。此外，封闭的机构生活使得儿童远离了主流社区。①成海军：《儿童福利机构照顾存在的问题及对策》，《民政论坛》，2001（1）。在管理上，儿童福利机构也存在较多的问题，主要包括几方面：其一 资金投入不足制约了儿童福利机构的发展。儿童福利机构的条件普遍较差，设施配套不健全，康复器材缺乏，无法满足儿童日益增长的发展需要；其二，儿童福利机构大多“单位制”痕迹严重，经营管理体制不灵活、观念陈旧、人员配置不合理、内部设置“大而全”、缺少竞争和动力机制、工作效率低下、历史包袱过重等；其三，儿童福利院对于社区资源的利用不足，如社区存在的医疗资源、教育资源、人力资源、服务资源等；其四，儿童福利机构只注重了福利机构的政治性，忽略了其服务性，对于“以人为本”的服务理念践行不足；其五，由于把儿童福利事业当作“内务”来处理，存在着重机构建设, 轻内部服务管理的现象, 管理水平始终提高不上去。①张红霞：《当前我国儿童福利机构面临的问题》，《社会福利》，2003（12）。这些都成为了制约儿童机构发展的重要因素。

儿童福利机构的问题与当时的市场经济改革和对外开放密切相关。改革开放导致人们对儿童的养育观念发生了很大改变，人们开始对传统机构养育产生不同的理解，主要表现在：第一，在计划经济时代性，人们通常认为孤残儿童在机构过集体生活要优于被寄养在普通家庭之中。由于院舍照顾淡化的亲职情感关系，有利于缓解儿童的心理压力；有较多的替代亲职角色，儿童可以选择认同对象；对于儿童的不适应行为有较大的容忍力；儿童是机构群体中的一员，相近的境遇，可以减少儿童的疏离行为；机构中拥有的专业化队伍和设备，可以满足有特殊需要的儿童的需求②王素英：《从家庭寄养看中国儿童福利事业发展趋势》，《民政论坛》，2001（4）。尽管机构养育有很多的优点，但是到了20世纪90年代以后，封闭办院的弊端逐步显现出来，通过不断的探索、实践和争论，政府和社会开始认识到回归家庭才是孤残儿童的最佳选择。第二，传统孤残儿童的照料是以“养、教、治”为基本的理念。伴随着改革开放，儿童福利事业向着社会化、专业化方向发展，机构照料也从传统的基本生存服务转变为最大潜能的开发和全面照顾，即在注重儿童“养、治、教”的同时，越来越关心儿童的情感满足、社会认知、心理卫生等方面的发展。由此，传统儿童福利机构的集中供养模式面临着诸多的挑战。第三，改革开放以后，我国儿童福利观念受到国际社会的影响，一些国外儿童福利理念被引入。例如，英国精神病学家鲍尔贝1951年提出 “儿童依恋理论”以后，西方世界掀起了一股“反院舍照顾”的潮流。在此背景下，欧洲一些国家大量儿童福利院被关闭，大量儿童福利机构的儿童流向了家庭寄养。③成海军：《从中外儿童福利院舍照顾的比较与变化看我国儿童福利发展的方向》，《社会福利》，2003（10）。受到国际儿童福利观念的影响，这一时期我国家庭寄养和收养工作迅速开展起来。同时，儿童福利机构内也开始了“类家庭”的探索，以便让儿童在机构中也能感受到家庭的关爱。同时，我国儿童福利越来越融入世界儿童福利事业的发展潮流中。例如，1992年我国参加了世界儿童问题首脑会议提出的全球目标和《儿童权利公约》，并发布了《九十年代中国儿童发展规划纲要》。儿童福利机构开始走出国门，通过工作人员的交流和培训等方式将国外先进养育观念引进来。同时，境外相关儿童福利组织开始进入中国，在全国各地开展儿童救助和儿童工作人员培训等活动，也一定程度上改变了传统本土的儿童福利理念。

面对儿童福利机构出现的问题以及新的社会经济发展形势，儿童福利机构开始了社会化改革。关于什么是儿童福利机构的社会化当时在学术界有不同的理解。有学者认为，社会化不但要充分利用社会资源服务于机构内的孤残儿童,同时也要使机构自身的资源最大化地服务于社会,成为本地区儿童福利的资源中心。④冯立伟：《社会福利社会化带来儿童福利机构新的发展趋势》，《社会福利》，2004（7）。也有人认为，家庭寄养作为一种新型的儿童福利服务模式是儿童福利机构社会化改革的重要体现。⑤李宝库：《积极开展孤残儿童家庭寄养工作全面推进儿童福利事业的社会化进程》，《社会福利》，2003（11）。还有人认为，只有全社会共同参与，共同营造出一个关心特殊儿童的局面，才能真正实现社会福利社会化。①成海军：《从中外儿童福利院舍照顾的比较与变化看我国儿童福利的发展方向》，《社会福利》，2003（10）。此外，一些学者认为，随着社会福利社会化的推进，我国儿童福利事业在突破传统孤残儿童照料理念和方式向社会化、个性化方向的发展模式转换，具体包括照顾对象由单一的孤残儿童扩大到服务社区所有儿童。在目标定位上，要由“特殊儿童”转变为“普通儿童”。在功能定位上要由个体性功能转变为社会性功能。②张凡：《儿童福利事业的定位与发展》，《中国民政》，2001（3）。这种对于儿童福利社会化解释比较超前。相对而言，官方对于儿童福利机构的社会化表述比较明确。2000年2月23日, 民政部等11个部门在《关于加快实现社会福利社会化的意见》中指出“儿童福利机构在今后一段时间仍以政府管理为主,也可吸纳社会资金合办, 同时通过收养、寄养、助养和接收社会捐赠等多种形式走社会化发展的路子”。总体而言，儿童福利机构社会化主要包括两个方面的涵义：一是在养育方式上要改变集体主义至上的理念，创造条件尽可能让孤残儿童回归家庭。二是要改变过去封闭办院的方式，不仅要让福利机构从社会上获取资源，同时福利机构的资源也要面对社会开放。

从实践的角度来看，儿童福利机构社会化主要包括以下三个方面：一是探索新型院内照料。儿童福利机构的院内照料经过了几十年的发展己经形成了“养、教、治”为特征的集体照料模式。在社会化改革的背景下，一些儿童福利机构开展了家庭照料方式的探索。例如，福利机构采取了“大院变小院”方式，建立若干模拟家庭，让孤残儿童能够得到更充分的家庭式关怀和教育。二是推广家庭寄养。20世纪90年代以来，由于儿童福利机构供养儿童的人数不断增加，机构的负担越来越重，一些地方开始推广家庭寄养。家庭寄养发展初期是由北京、安徽、上海、云南、山西等地的民政部门自主进行的一些政策试点。随着试点工作的推进，这种新型安置方式的优势日益显现，并受到了民政部的肯定。尽管当时福利机构开展家庭寄养仍然存在不同的声音，但是到1997年后，认为家庭寄养是抚养孤儿和弃儿的一种最佳方式的看法在北京和上海两地被接受了。③尚晓援：《中国弱势儿童群体保护制度》，北京：社科文献出版社，2008，第91页。到了2000年，民政部等部门发布了《关于加快实现社会福利社会化的意见》以后，各地家庭寄养工作发展迅速。据统计，民政部2003年开始倡导在全国的儿童福利机构开展家庭寄养工作以来，全国的224所专门儿童福利机构90%以上相继开展起了家庭寄养工作。④张延军：《儿童福利机构:家庭寄养工作调查》，《社会福利》，2007（2）。至此，家庭寄养已经成为儿童福利机构孤残儿童养育最重要的方式。三是辐射社区。儿童福利院作为公办专业机构在残疾儿童康复、特殊教育等方面积累了大量实践经验, 不仅拥有一批专业技术人才, 也具备了相当规模的康复设施设备，是宝贵的社会资源。在社会化改革背景下，儿童福利开始探索院内的医疗康复资源向周边社区辐射，例如，民政部和联合国儿童基金会于1996—2000年合作周期, 开展了“残疾儿童社区康复”，目标是要形成以儿童福利机构为龙头, 以家庭为阵地的社区康复网络。⑤张凡：《儿童福利事业的定位与发展》，《中国民政》，2001（3）。机构资源辐射社区不仅为更多残疾病患儿童提供服务,也是儿童福利机构未来发展的趋势。

（二）流浪儿童救助保护体系的建立

流浪儿童主要是伴随着20世纪80年代改革开放农民进城务工带来的社会问题。由于其流动性和隐蔽性，流浪儿童的具体数量很难以准确统计。有研究估计，21世纪初期，我国流浪儿童约有15万人，全国妇联有关人士调查认为不少于20万人，青少年工作专家估计有100万人左右。而据民政部提供的资料，全国约有20万左右流浪儿童。如果按照国际惯例，将随父母一起外出务工，白天主要生活在街头，晚上可以回到父母身边，但失去正规教育机会的孩子一并考虑进去的话，至少有30万以上的街头儿童。①毕伟：《国内流浪儿童状况研究综述》，《云南民族大学学报(哲学社会科学版)》，2008（6）。面对大规模的流浪儿童问题，传统孤残儿童福利制度显然无法应对新形势下出现的儿童问题，因此，开始探索流浪儿童救助保护制度非常具有现实性和紧迫性。

20世纪80年代，由于流浪儿童问题刚开始出现，再加上当时仍然存在收容遣送制度，流浪儿童福利基本还处于萌芽阶段。1992年，我国出台《九十年代中国儿童发展纲要》，提出要“妥善安排流浪儿童的生活和教育”，才开始探索流浪儿童社会救助。1995年，中共中央办公厅、国务院办公厅在“关干转发《中央社会治安综合治理委员会关于加强流动人口管理工作的意见》的通知”（[厅字1995]42号）中提出：“对于在社会上长期流浪、无家可归，失去正常生活、学习条件和安全保障的少年儿童，要采取保护性的教育措施。可在流浪儿童较多的城市试办流浪儿童保护教育中心”。②张齐安、杨海宇：《中国流浪儿童》，《社会福利》，2002（9）。这是中央首次明确指出要试办流浪儿童救助机构，尝试制度化地为流浪儿童提供照顾和保护。进入21世纪，我国流浪儿童政策朝向人性化、福利化方向发展。2003年6月20日，国务院颁布了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，实现了城市流浪人口救助从强制性收容遣送到自愿受助、无偿救助的重大转变，也为流浪儿童救助保护体系的建立扫清了法律障碍。2006 年，我国出台《关于加强流浪未成年人工作的意见》和《流浪未成年人救助保护机构基本规范》。由此，形成了相对完整的流浪儿童救助保护体系，覆盖流浪儿童生活、教育、医疗、安置、监护等基本服务以及心理疏导、行为矫治、司法援助、家庭监护与评估等多层次的需要。在机构建设方面，2006年全国有流浪儿童救助保护中心50个。截至2010年底，全国有流浪儿童救助保护中心145个，床位0.5万张。全年救助生活无着流浪乞讨未成年人14.6万人次。③民政部：《2006年民政事业发展统计公报》，《2010年社会服务发展统计公报》，http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/，2018年8月21日。机构数量增加的同时，流浪儿童救助保护中心的基础设施建设水平和救助服务能力也有较快提升。

政府办的流浪儿童的机构救助本身也有一定的问题。2006年，民政部等中央十九部委发布的《关于加强流浪未成年人工作的意见》明确指出：“公安机关对于执行职务时发现的流浪、乞讨未成年人，打击犯罪行动中解救的未成年人，以及有轻微违法行为但根据有关规定不予处罚且暂时无法查明其父母或其他监护责任人的未成年人等，应当及时将他们护送到流浪未成年人救助保护机构接受救助。”所有被送进救助机构接受救助的流浪儿童，未经同意，不得擅自脱离救助机构。为了防止机构内流浪儿童的擅自出走，采用保护性救助模式的机构都采取了一定的防范、保安措施，这在保护流浪儿童安全的同时某种程度上也约束他们自由活动的时间与空间。此外，救助站或儿童保护中心的救助行为是临时性的，其最终目标是尽快将流浪儿童护送回家庭，这种目标导致了机构救助只注重生活照顾，而忽略了教育以及帮助他们回归家庭和社会等。针对机构救助的弊端，一些地方探索了其他救助方式。例如，英国救助儿童会在参考蒙古、丹麦、荷兰等国民间慈善机构开展的流浪儿童寄养方式的基础上，提出了“大房子”救助模式。在郑州、云南等地，一些救助站和非政府组织还采用“类家庭”的方式救助流浪儿童。通过建立集寄养、看护、教育于一体的家庭式救助，对流浪儿童行为与思维方式进行干预，为流浪儿童再社会化和融入社会做准备。此外，针对不愿意进入儿童保护中心的流浪儿童，一些地方还建立了“全天候街头救助点”，采用完全开放的方式为流浪儿童提供饮食、休息、洗澡、医疗、咨询、娱乐活动等服务。

不管是儿童福利机构及其孤残儿童福利社会化改革，还是探索建立流浪儿童救助保护系统，儿童福利的对象都是失去家庭保护的儿童，所采取的方式主要是机构供养和机构救助。尽管如此，改革开放后对儿童福利的改革探索已经改变了传统儿童福利的理念，儿童回归家庭、儿童福利政策要支持家庭已经基本形成共识。通过这一时期的努力，为下一阶段探索建立适度普惠型的儿童福利制度创造了条件。

二、21世纪初期适度普惠型儿童福利制度建设

改革开放后的很长的一段时间，儿童福利仍然局限于机构内的孤残儿童。随着改革开放的推进，散居孤儿、流浪儿童、受艾滋病影响儿童、贫困儿童、残疾儿童、留守和流动儿童等各类困境儿童也进入了国家福利的范围。在这种背景下，适度普惠型儿童福利在理论上被提出来，也在实践中开始探索。

（一）适度普惠型儿童福利制度的理论讨论

从理论上来看，社会福利可分为“制度型和“残补型”两类。①周宏：《福利的解析：来自欧美的启示》，上海远东出版社，1998，第9页。但什么是“适度普惠型”福利，国内政府和学术界并没有形成共识。有研究认为，目前政府推动社会福利制度建设的内在逻辑是从原来的“小福利”向“大福利”转变，这种转变体现了政府关注民生和关注儿童福利的理念。②景天魁、毕天云、高和荣等：《当代中国社会福利思想与制度：从小福利迈向大福利》，中国社会出版社，2011，第1-4页。大福利与小福利的表述类似于西方学者残补型和普惠型的二元福利模式。按照这种理解，残补型福利（小福利）和普惠型福利（大福利）被看成社会福利发展过程中的两极。因此有学者提出，“适度普惠型”社会福利是“补缺型”和“普惠型”社会福利之间的一个过渡阶段，具有特定性和阶段性。③戴建兵、曹艳春：《论我国适度普惠型社会福利制度的建构与发展》，《华东师范大学学报（哲学社会科学版）》，2012（1）。由于中国的社会发展程度和经济能力还没有达到“普惠型”福利模式的阶段，普惠型福利社会的提法也可能会带来一些负面的影响。因此，“适度普惠”实际上也可以看作是基于现实国情各方都能接受的妥协结果和表述。国内学者也有关于适度普惠儿童福利理论的论述。例如，陆士祯认为“适度普惠”是基于诸多因素而提出的中国特色社会福利制度体系。首先，“适度普惠”的福利制度是社会主义制度价值的必然选择，是我党执政的基本目标之一。其次，“适度普惠”的福利制度是“以人为本”执政理念的集中体现。第三，“适度普惠”的福利制度突出政府责任，在国家、社会（社区）、市场、个人（家庭）之间建立一种动态的责任分担平衡机制。第四，“适度普惠”的福利制度呈现多层次性，在人群覆盖和需求满足上逐步扩大至全方位。④陆士祯：《适度普惠社会保障体制下的社会福利服务——以儿童福利的视角》，《社会保障研究》，2010（2）。因此，适度普惠型儿童福利不仅是走向普惠型社会福利制度的一个过渡阶段，而且是具有中国特色的福利模式。

虽然学术界对于适度普惠型儿童福利有一定争议，但是政府对于适度普惠型儿童福利制度却有比较明确的表述。据2013年6 月民政部下发的《民政部关于开展适度普惠型儿童福利制度建设试点工作的通知》（民办函〔2013〕167 号）意见①民政部网页：《民政部关于进一步开展适度普惠型儿童福利制度建设试点工作的通知》，http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/fvfg/shflhshsw/201404/20140400627373.shtml，2015年9月23日。，困境儿童包括儿童自身面临困境和儿童家庭面临困境两种情况（即困境儿童和困境家庭儿童）。困境儿童分残疾儿童、重病儿童和流浪儿童3 类；困境家庭儿童分为父母重度残疾或重病的儿童、父母长期服刑在押或强制戒毒的儿童、父母一方死亡另一方因其他情况无法履行抚养义务和监护职责的儿童、贫困家庭的儿童4 类。而根据2015年的《国务院办公厅关于加强困境儿童福利保障工作的意见》（代拟稿）所称困境儿童，主要是指因自身或家庭遇到困难和问题出现生活陷入困境、监护存在缺失、权益受到侵害等情形的未满18周岁的儿童，主要包括孤儿、重度残疾的儿童、重大疾病的儿童、父母不具备抚养或监护能力的儿童和其他困境儿童（指弃婴弃童、流浪儿童、打拐解救儿童、受虐待儿童、受侵害儿童等）。从服务对象来看，适度普惠型儿童福利对象已经大大超出了传统机构内孤残儿童，而是覆盖到了非机构内的各类困境儿童。从历史发展的角度来看，适度普惠型儿童福利体现了传统孤残儿童福利的拓展和延伸。

（二）适度普惠型儿童福利制度建设实践

孤儿基本生活费制度是适度普惠型儿童福利制度建立的重要标志性事件。传统孤残儿童福利的目标对象是机构内的孤残儿童。虽然农村五保制度也保障了部分散居孤儿，但改革开放后联产承包责任制的推行严重冲击了五保制度的经济基础，导致农村孤儿的生存状况严重恶化。根据2005年民政部救灾救济司和北京师范大学社会发展与公共政策研究所公布的《我国孤儿的现状与面临的困境》调查显示，全国18周岁以下父母双亡及事实上无人抚养的孤儿共计57.3万人，其中接近总数1/3的孤儿没有得到经常性的制度救助。占总数绝大多数的农村孤儿（49.5万人，占孤儿总数的86.2%）中，得到的救助比城市孤儿要少得多。②尚晓援：《中国弱势儿童群体保护制度》，北京：社会科学文献出版社，2008，第183，185页。针对这种情况，2006年上半年民政部等14个部门联合印发《关于加强孤儿救助工作的意见》，明确要求新形势下儿童福利保障的对象包括两部分：一是失去父母的未成年人，不仅包括机构内集中养育的孤儿、弃婴，同时也包括社会上的散居孤儿；二是事实上无人抚养的未成年人、流浪儿童、无人抚养的服刑人员未成年子女等困境儿童。到2010年11月26日，民政部会同财政部下发了《民政部财政部关于发放孤儿基本生活费的通知》，决定自2010年1 月起为全国孤儿发放基本生活费。孤儿基本生活费制度的保障对象不再局限于福利机构内的孤儿、弃婴，而是拓展到所有失去父母、事实上无人抚养的儿童，是迈向适度普惠型儿童福利制度的重要标志。

适度普惠型儿童福利制度要针对不同类型的困境儿童分别提供现金津贴或服务。在现金津贴方面，主要是在分类基础上为各类困境儿童发放现金补贴。现金补贴一般是直接面对家庭发放，通过支持家庭来提高其养育能力和水平，以实现困境儿童的社会保护目标。除了孤儿基本生活费以外，儿童现金补贴还包括以下几种类型：（1）困境儿童生活补贴。孤儿是困境儿童中的一类，其他困境儿童还包括重残儿童、重病儿童和困境家庭儿童等。根据困境儿童的不同状况，各地现金补贴的标准也不一样。例如，根据2014年安徽省利辛县人民政府办公室发布的《关于开展困境儿童救助工作的通知》（利政办秘〔2014〕52号），福利机构养育的孤儿保障标准每人每月不低于1000 元，社会散居孤儿保障标准每人每月不低于 600 元。重残儿童（指持有市残联颁发的一、二级残疾证的重残儿童）保障标准按社会散居孤儿福利保障标准的25%确定（150元/每人每月）。此外，困难家庭儿童（儿童父母双方均有重特大疾病或父母一方死亡、另一方弃家出走 5 年以上）保障标准按社会散居孤儿福利保障标准的25%确定（150元/每人每月）。（2）最低生活保障。尽管低保制度并非专门针对儿童的现金转移支付制度，但是实践中儿童是低保受助对象中最主要的群体之一。而且，低保家庭如果有儿童还可以享受分类救助的优惠待遇，即在原有低保待遇的基础上上浮一定的比例。例如，2013年青海省规定，城市低保对象中的单亲家庭成员（指配偶一方离异或已故，由一方抚养一个或多个未成年人的家庭），每人每月可以增发20元。（3）残疾人两项补贴。2015年，国务院发布了《关于全面建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度的意见》（国发〔2015〕52号），正式在全国建立残疾人两项补贴制度。虽然两项补贴政策针对的是全体残疾人，但残疾儿童也是主要受益者。例如，根据安徽省2017年制定实施的《残疾人生活和护理补贴实施办法》》（皖政〔2017〕10号）规定，困难残疾人生活补贴标准为：一级、二级残疾人为每人每年800元；三级、四级残疾人为每人每年400元。重度残疾人护理补贴标准为每人每月60元。（4）受艾滋病影响儿童基本生活费。针对艾滋病感染群体，除了“四免一关怀”政策，有些地方也有发放儿童基本生活费。例如，青海省根据民政部、财政部《关于发放艾滋病病毒感染儿童基本生费的通知》（民发[2012]179号）精神，决定从2012年1月起为省内携带艾滋病病毒及患有艾滋病的儿童发放基本生活费。发放标准是：感染儿童基本生活费发放标准参照机构供养孤儿基本生活费标准每人每月1000元制定。

福利服务也是适度普惠型儿童福利制度的主体之一。从服务的角度来看，要实现适度普惠的儿童福利需要构建儿童福利服务政策体系、儿童福利服务的标准体系和儿童福利服务工作评价体系。从儿童福利服务供给来看，主要包括以下几个方面：（1）困境儿童基本生活保障服务。基本生活保障服务既包括生活照料和训练，也包括直接提供食品、营养包、住宿等实物和服务；（2）困境儿童医疗康复服务。包括资助困境儿童参加新型农村合作医疗、城镇居民基本医疗保险和城乡居民大病保险，为有需求的困境儿童提供医疗救助和医疗服务，为残疾儿童提供康复训练服务等；（3）困境儿童教育。包括通过就学资助和教育帮扶政策，保障困境儿童受教育权，为有需要的困境儿童家庭提供教育支持和培训。普通学校通过随班就读促进残疾儿童的社会融入，同时为社会上有需求的困境残疾儿童提供特教服务等；（4）困境儿童保护机制。包括建立和健全包括“监测预防、发现报告、评估转介、帮扶干预”的儿童社会保护体系。根据困境儿童及其家庭的个案情况，提供行政保护、司法干预、替代照料、专业矫治、社会帮扶等针对性保护措施等。

三、低生育率背景下儿童福利制度模式的未来发展

低生育问题是发达国家面临的普遍问题。通过调整和完善儿童福利制度来促进生育也是目前很多发达国家采用的主要方法之一。

（一）低生育率与生育压力

近年来，我国进入低生育率阶段已经是不争的事实。研究表明，我国总和生育率大致在1.5或1.6左右。根据欧洲国家的经验，这个生育水平是一个分水岭：如果在1.5—1.6 左右之后能够停止下降，在完善的家庭政策的大力支持下则可以回升至接近更替水平；如果不能及时采取有力的政策应对，生育率就会继续下降。①吴帆:《欧洲家庭政策与生育率变化——兼论中国低生育率陷阱的风险》，《社会学研究》，2016（1）。在生育率不断下降的情况下，国家开始调整生育政策，以避免低生育陷阱。2013年12月28日，《关于调整完善生育政策的决议》由十二届全国人大常委会第六次会议表决通过，“单独二孩”政策正式实施。2015年12月27日，全国人大常委会表决通过了人口与计划生育法修正案，全面二孩于2016年1月1日起正式实施。尽管生育政策的调整对于提高生育率有一定的作用，但低生育率陷阱的风险源并未消除。根据国家统计局公布的数据显示，2017 年末中国大陆全年出生人口1723 万人，比上一年下降63万，人口出生率为12.43‰，比上一年下降0.52‰。出生人口远远低于预期，还在于一孩生育数比上一年大幅下降，以及此后每年育龄妇女减少几百万，将使得中国每年生育人口总数将持续下降。①定军：《低生育率关口，人口战略前瞻性研究迫在眉睫》，《21 世纪经济报道》，2018 年2 月5 日。

低生育率与生育成本过高密切相关。生育成本分为生产成本和养育成本。生产成本包括从登记、怀孕建卡、补偿营养品、产前诊断检查、购置生产用品到住院生产等生产时期的花销。养育成本包括从入托、上幼儿园再到长大成家立业，需要考虑孩子的医疗、卫生、教育、结婚等一系列花费问题，而且作为一项长期投资时常会面临额外的投入和风险。如果这些生育成本完全由家庭来承担，那么孩子无疑将会成为家庭的沉重负担。尤其是近几年来，关于托幼服务缺乏对于家庭生育行为的影响不断地成为社会的热点。针对这种情况，发展儿童福利、减轻家庭养育成本作为提高生育率的重要方法被提出来。

（二）低生育率背景下儿童福利制度的发展

无论是避免或摆脱低生育率陷阱，还是把生育率维持在更替水平左右，都需要鼓励生育的儿童福利政策支持。目前的情况来看，中国的儿童福利制度对家庭的支持力度不够。相反，当前的中国儿童福利政策环境一定程度上加剧了陷入低生育率陷阱的风险。有研究表明，由于生育意愿、生育成本、生育能力、养育条件等诸多因素的限制，“全面二孩”新政的实施并不表明就进入了“全面二孩”时代。②穆光宗、王本喜、周建涛：《低生育时代的人口政策走向》，《新疆师范大学学报（哲学社会科学版）》，2016（4）。要真正实现提高生育率的目标，必须尽快出台有效的配套措施以及针对家庭和儿童的福利政策，推动社会福利家庭化和生育成本社会化进程。

需要指出的是，不同的儿童福利制度设计在生育促进方面会存在不同的效果，那么哪种儿童福利模式更能够提高生育率呢？有研究分析了东亚国家（地区）和欧美发达国家发现，北欧模式与自由主义模式中的“去家庭化政策”（ 托育）比欧陆保守社团主义模式的“再家庭化政策”（ 亲职假、津贴）对提升生育率更为有效。而重视性别平等政策的北欧模式比自由主义模式更能普及照顾弱势，因而提升生育率的效果更好。③黄玉琴、萧易忻：《“低生育率陷阱”风险下如何实现生育率翻转?——东亚和欧美的经历及对中国的启示》，《福建论坛（人文社会科学版）》，2017（5）。“去家庭化”政策的成功表明，提供公共性的儿童福利服务（托育）比支持家庭在提高生育率方面会更有效。也有研究探讨了全面二孩政策背景下影响城市女性二孩生育意愿的社会福利因素认为，中国当前社会福利政策的“去商品化”能力较弱，不足以缓解城市女性二孩生育所带来的经济压力，导致再生育意愿减低；为全面贯彻实施二孩政策，应提升社会福利政策“去商品化”能力。④陈秀红：《影响城市女性二孩生育意愿的社会福利因素之考察》，《妇女研究论丛》，2017（1）。这表明，中国现行的一些社会福利政策不仅没有发挥“去商品化”的作用，反而在一定程度上让社会福利变成了“商品”，导致许多家庭生育意愿降低。因此，在儿童福利领域需要进一步提供公共性的儿童福利服务，而不是让市场来解决问题。总体而言，为了提高生育率，儿童福利制度设计要转向“去商品化”和“去家庭化”，努力提高儿童福利供给的公共性，面向全体儿童建立普惠型儿童福利制度。从具体项目来看，与生育相关的儿童福利包括托育服务、带薪产（哺）假、生育保险、生育津贴等。

第一，托幼服务。我国目前的学龄前托幼服务基本上是由市场供给、家庭承担，家庭育儿不堪重负，尤其是0到3岁的托幼服务更加缺乏。由于中国女性的劳动力参与程度非常高，很多女性担心生育行为可能导致职业中断并影响职业发展，因此只能选择放弃生育行为。针对这种情况，政府要加大对托幼事业的公共投入，减轻托幼服务的家庭经济负担，同时可以探索利用减免税收等优惠政策鼓励企事业单位就近为员工建立托幼机构。

抚育津贴。发达国家为鼓励生育通常有比较完善的家庭津贴制度。这不仅对于贫困家庭养育儿童有重要意义，也有利于普通家庭女性能够更加安心地抚育儿童。因此，我国可以考虑整合原有计划生育政策，出台鼓励生育的家庭津贴制度。比如：为二孩父母提供抚育津贴，包括养育津贴、托费津贴以及教育津贴等，也可以仿效西方发达国家，出台儿童糖果金、儿童牛奶金等政策。

产假和育儿假。北欧等高福利国家有比较慷慨的产假和育儿假制度。除了法定产假之外，我国各地也可以探索生育奖励假，为生育二胎的夫妇提供更多的生产照顾时间。此外，也可以考虑弹性出台一些无薪育儿假、父亲产假或者鼓励单位为二孩孕产夫妇提供弹性的工作时间和空间等。

第四，生育保险体系。生育保险也是儿童福利制度的重要一环。我国可以考虑在现有职工生育保险、居民医疗保险、新农合的基础上，制定统一覆盖全体国民的生育保险体系，将所有生育家庭纳入保障范围。生育保险福利尤其是要关注在校育龄生、农村人口等很容易被排除在外的人群。

四、结论和思考

计划经济时期，我国的儿童福利制度主要面对孤残儿童，并采用机构养育的方式来提供服务。改革开放后，随着经济的发展，我国儿童福利的对象和范围有所拓展。特别是进入21世纪以后，与流浪儿童、留守儿童、贫困儿童贫困、残疾儿童相关的社会问题等不断冲击社会道德底线，我国开始建立适度普惠型儿童福利制度。2010年，孤儿基本生活费制度建立以后，我国儿童福利制度实现了从机构内儿童向家庭儿童福利供给的重大转变，也构建了涵盖各类困境儿童的社会保护体系。“全面二孩政策”放开以后，我国的生育率并没有达到预期的效果，采用儿童福利政策提升生育率的声音开始出现。由于适度普惠型儿童福利制度主要关注困境儿童，这与当前的低生育率国情是不相符合的。为了鼓励生育，儿童福利政策必然面向所有家庭。在这种情况下，儿童福利从适度普惠型逐渐走向普惠型是必然的趋势。

在未来普惠型儿童福利制度的构建方向上，由于需要服务于生育率的提升，“去家庭化”和“去商品化”将成为我国儿童福利制度发展的趋势。儿童福利制度设计需要通过增加面对全体儿童的公共性儿童福利来提高生育率。例如，提供儿童免疫和医疗保险等，以帮助改善儿童的医疗卫生状况。提供免费的营养午餐，以改善儿童的营养状况。给儿童提供公共性幼托服务以减轻家庭负担。提高基础教育服务的水平，改善低收入家庭中的儿童教育状况。给低收入家庭提供资金补助，以改善贫困家庭儿童的生活状况等。与此同时，困境儿童仍然是儿童福利制度的核心部分。对于已经无法回到原生家庭的儿童（孤儿、弃婴等）仍然需要提供替代性儿童福利。对于父母重病、重残或自身重病、重残等困境儿童，应当为这些家庭提供福利服务支持、家庭现金补助等，以保障他们生存和发展的基本权利。