城市住房政策结构性问题——社会政策的视角

王 晶

一、研究背景与问题提出

自20世纪80年代年代开始，我国城市开启了以“住房商品化和市场化”为目标的改革，到2015年，房地产年开发投资95979亿元，占GDP的14.18%的比例。随着房地产行业的快速发展，城市居民的居住条件发生了实质性的改善。人均居住面积从1988年的8平方米增加到2010年的29平方米，住房所有权比例在2010年上涨到80%。

然而，这些重要的社会发展成果并没有被所有社会阶层共享，随着市场化的深入，城市社会开始出现一些新的贫困人群，比如农民工群体和失业群体，他们实际上是被市场力量边缘化的。随着近几年来房价的快速上涨，越来越多的城市人口加入无房者行列。很多学者研究指出，由于计划经济体制的惯性和权力空间的延续，改革前那些导致不公正的因素，比如户口制度和单位福利分房体系等因素，仍然会影响住房改革的进程。①Li, Si Ming. The housing market and tenure decisions in Chinese cities: Amultivariate analysis of the case of Guangzhou. Housing Studies,2000,15(2):213-236.比如说，虽然单位不再为其职工建造福利性住房，但是他们仍然可以在职工住房消费中扮演重要角色，比如通过住房现金补贴、公积金制度等等。事实上，单位参与住房分配是导致中国住房不平等的一个重要因素。同时，由于中国经济发展的不平衡性，中央政府不可能制定一以贯之的政策。通常，中央政府会制定一项全国性的住房政策框架，在特定政策向地方推行时，允许地方政府在其所辖的地域空间内进行适度的调整①Huang, Youqin. Housing Markets, Government Behaviors, and Housing Choice: A Case Study of Three Cities in China. Environment and Planning A, 2004,36(1):45-68.，由于这种差异性，形成了区域水平上的差异性和不平等。

目前学界对住房政策的研究普遍不足，如何干预住房市场在政策研究中并没有得到很好的分析，这里存在两个极端：一是认为住房是一个市场化的商品，完全依靠市场可以实现自我调节；二是认为低收入人口的住房是一种公共产品，必须依赖政府提供方能有效供给。从政府的角度讲，由中央制定一项补贴政策是比较容易实现的，通常也是政策制定者的首选项。但是，如果不理解贫困人口住房问题的社会性和地方性因素，不了解官僚机构的内部运行规则，自上而下的政策补贴项目通常都是运行低效或者不合时宜的。这种情况经常发生在发展中国家，中央政府热衷于设立一些政治效果显著的住房补贴项目，但是这些项目并不一定适合地方政府的实际情况，或者不能有效刺激地方政府的积极性，最终经常以失败而告终。

本文期望从社会政策视角探讨住房政策的问题，社会政策下的住房政策非常复杂。根据李健正对于社会政策品的分类，社会政策通常可以分为两类，一类是普惠性的“简单社会政策”，比如养老、家庭福利政策等，这类政策以消费为导向，政府单边承担财政转移支付责任，这类福利政策基本上是独立于经济领域之外的再分配系统。另一类是“复杂社会政策”，住房政策就是典型的复杂社会政策，它的意义在于不但可以通过住房政策促进房地产市场的繁荣，它是经济政策的组成部分，同时也是社会保障体系的不可或缺的部分。②李健正：《社会政策视角下的香港住房政策：积极不干预主义的悖论》，《公共行政评论》，2009（6）。日本战后住房政策的重心放在为家庭提供低利率的贷款以帮助他们在住房市场上购买房屋，这是日本战后经济复兴战略的一部分；德国在二战之后，一方面通过住房储蓄银行提供长期固定低息贷款，鼓励家庭购房，刺激消费；另一方面政府补贴兴建公共住房，为城市居民提供基本的居住空间。而在中国，1997年金融危机之后，政府大力推行经济适用房，一方面为中低收入阶层提供可支付的住房，另一方面也有刺激经济恢复的动机。

正因为住房政策的双重属性，政府对住房市场干预非常微妙，一方面在大多数市场国家，住房都是经济增长的重要驱动，另一方面，作为社会保障体系的一部分，住房保障要确保每一个公民都能够获得基本的和公平的住房机会，实现社会公平。而这两项目标常常是冲突的，中国过去30年的发展路径充分显示了住房政策的结构性问题。本文希望以城市住房政策为切入点，探讨住房政策中的“市场导向”和“社会目标”的矛盾所在，同时，在住房政策传输过程中，中央与地方的政策目标差异、传统体制性因素的延续也是造成当前住房政策结构性矛盾的根本因素。

二、城市住房政策的结构性问题

尽管中央政府最近几年不停地出台政策文件，志在解决低收入人口的住房困难问题。但现在看来，地方政府在公共住房政策建设和投入上始终滞后于中央的政策规划，很多结构性的问题并未获得改善。

（一）市场化导向与住房政策社会目标的偏离

在过去20多年中，无论中央政府还是地方政府都将经济发展置于首要地位，这就造成了社会发展滞后于经济发展，城市低收入人口的住房需求长期无法获得满足，从2000年到2010年，社会中存在着越来越多的对政府不信任的情绪。尽管改革之后人们的物质生活水平获得了实质性的改善，但是在市场化进程中，越来越多的不平等问题浮现出来，当政府的政策目标聚焦到经济发展时，某种程度上会忽视民众对政府的不满情绪，住房问题仅是其中的一个问题。对城市中产或者中产以上的家庭来说，住房实际上是一项可保值的资产，而随着越来越多的住房被少数人房地产商把控，房价实际上就会被利益集团所操控。在过去10多年中，中国政府对于住房市场的规范管控一直踌躇不前，唯恐影响经济的发展。1997年亚洲金融危机之后，住房建设和私人住房消费重新成为新的经济增长引擎，到2010年，房价上涨以及随之而来的通货膨胀风险，中央政府不得不对住房问题重视起来，2010年颁布的“国十条”中包含着很多严格控制购房的措施，政府希望以此控制房价的高速上涨，同时明确地方政府在低收入人口住房上的筹资责任。

在经济适用房项目上，政府的首要目标是提高中低收入人口的住房所有权，从政策执行结果上来看，实际受益的是那些有一定资产可以购买住房产权的家庭，因此政府的隐性补贴（企业税收或用地优惠）实际上流向了富余的家庭或者条件较好的国有单位。到2013年，经济适用房逐步从住房市场上退出，被另一项公共住房计划所取代，即限价房政策。在廉租住房政策上，因为租金一般没有较高的门槛限制，所以廉租住房可以承担一个住房安全网的功能。中央政府希望能够把所有住房困难的家庭覆盖进来，这个目标在2015年至少是未能实现的。

2008年开始做的，开始只是做城镇低保一块，从2009开始，从低保做到低收入家庭，随后，随着经济的发展，房源的增加，从低收入家庭做到中等偏低收入家庭。2013年，廉租房、公租房并轨了，我国现在公租房对象是中等收入偏低家庭，包括低保低收入中等偏低以下家庭，从收入上逐步提高，增加覆盖面，使更多人能享受公租房的优惠；还有一块，从城镇做到农村，城乡全覆盖。T市户籍农村人口，的确没有住房，无房满5年的（吃喝嫖赌卖掉自己房子），乡镇不实施实物配租，实物配租的房子全部是在城区，乡镇路远，散居在各镇区，不可能让他做两个小时的车来住。也考虑好操作，乡镇公租房这一块全部是租赁补贴，只要符合政策的，就地租房，到我们这来打卡，我们每个月发放一次补贴。（根据T市住建局访谈记录整理）

总体来看，目前中国已经建立了一个公共住房的政策框架，对城市收入偏低的家庭，有限量供应（摇号排队等）限价房或自住型商品房；对城市低收入家庭，供应廉租住房。即便如此，仍然有一部分人群没有被政策纳入进来。在经济学领域叫做“悬崖效应”，即指城市中有一部分人口，他们的经济地位介于两种住房制度规定的标准之间，政府的补贴项目通常是以一定收入标准为界，具有很强的刚性。一些收入较低的家庭，全家收入可能仅比政府规定的收入线稍高一点，因此并不能获得政策的优惠，实际上他们的收入水平与有些符合标准的家庭相差并不大。那些符合标准的家庭就可以获得一笔客观的补贴，而他们仍然处于贫困状态，这会造成新的不平等问题。

过去的30年中，中国的住房政策反映了一种强烈的市场化趋向。中央政府放弃了计划经济时期的住房分配体制，采取市场化的路径配给住房，在很大程度上改善了住房的分配效率，提高了人们的居住水平。但是从另一方面看，与任何市场经济体相似，住房可支付性和住房不平等问题凸显出来，亟需有效的政策干预来弥补市场失灵问题。然而，各级政府在经济目标和社会目标上一直有些游移不定，大部分时期，从中央到地方还是采取以经济发展为中心的模式。因此在城市化过程中，住房政策中刺激经济的属性逐渐优先于福利供给的属性，这些政策问题在金融危机之后进一步凸显出来。为了弥补政策漏洞，地方政府通常会出台一些补充性文件来临时解决一些住房问题，很难从实质上有所突破，头痛医头脚痛医脚。

（二）财税体治与公共住房供给不足

中央与地方政府的关系是理解中国社会治理的关键因素。目前已经有浩如烟海的文献讨论地方治理问题，比如央地的财政关系，官员任命，行政控制等等。一些学者的观点是比较乐观的，他们认为中央政府与地方政府的关系有准联邦性质，地方政府竞争已经成为经济发展的动力①周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》，2007（7）。；而另一些学者则持相反的观点，他们认为中央政府的能力因为去中心化已经被严重削弱了。最近有研究显示地方政府在地方政策制定上有很大的自主权限，地方政府在政策执行上是否与中央步调一致取决于他们的利益是否在政策制定中得到反映②周雪光、练宏：《中国政府的治理模式：一个“控制权”理论》，《社会学研究》，2012（5）。。如上文所述，地方政府在住房供给上的利益诉求就与中央政府的诉求存在冲突，这是理解地方政府公共性住房政策供给行为的基础。

中央政府与地方政府的目标冲突主要源于1994年的税收改革，中央政府希望上收权限，以税收为杠杆，来控制地方政府的行为。所以在1994年的税制改革中，中央上收了50%以上的税收收益，仅留40%左右给地方政府支配。实际上，这次税收改革并不彻底，很多地方公共支出仍然由地方政府来承担，而地方政府财政能力不足，必须寻找其他的途径才有可能弥补公共支出不足的缺口。2000年之后，随着城市化速度的加快，城市化发展对建设用地产生了巨大的需求。在中国，所有的土地资源都由国家所有，地方政府是国家土地资源管理的代理人，也可以说是土地的实际所有者。在没有很强的监督机制下，地方政府具有很强的动机从土地交易收入中获取收益。2000年后，随着农业税逐步退出历史舞台，土地交易费逐步成为地方政府财政支出的重要支柱，几乎占到地方政府财政预算的一半。一些学者将地方政府比作公司，地方的财政比作土地财政。考虑到土地溢价，地方政府实际上紧紧地把控着土地的管理，挂牌的土地一直小于需求的土地，保持土地需求旺盛，同时也保证房价处于一个高位上。联系到公共租赁住房，公共租赁住房需要的土地资源，不仅仅是因为地方政府需要匹配相关的配套费用，更重要的原因在于它可能会挤占土地供给的市场份额，这是地方政府消极抵制公共住房供应的一个重要因素。

2017年的时候有乡镇公租房，2012年，有乡镇公租房480套。13年，就多了，13年的乡镇公租房呢有3032套，它主要分为园区公租房、园区公租房有5220套，还有个普通公租房100套，就是2620。还有乡镇教师公租房，乡镇教师公租房呢有242套。还有个职中教师公租房，170套。总的3032套。它这个里头呢，就有个面积的问题，在我们园区公租房这一块，那么我们就是按国家的这个政策啊，最大面积60平方米，那么X县从实施公租房来以后呢，最大面积，园区公租房就按60个平方修筑。60个平方修筑呢，每一个平方中央补助，当时补助500。他讲的是、大面积，总体评定500，其实最后我们得到的资金，拿起我们的建筑面积一核算，才是495块几一个平方。这个时候，就出现一个政策了，省里面，在教师公租房这块，只要我们修的公租房，不超过35个平方，省里面就有补助，一个平方200。如果超出35个之后，省里面的200就得不到。所以说我们园区公租房这一块，我们全部按60个平方修出了以后，这点省级补助我们就一分钱都不得。那么这个时候的园区公租房就是，其实只得中央补助。那么按照现在的这个招投标的这个价格，一个平方要到一千三四，所以说，我们这个缺口资金就相当大，中央补助400多，一个平方，招投标下来一千四左右，那么缺口资金就相当于，一个平方缺口资金就相当于差2/3的钱。这个时候县财政就开始那样了，就要支撑不起了。（根据2015年6月X县住建局访谈记录整理）

近几年来，中央政府与地方政府的关系趋向于准联邦关系，大部分地方治理和公共服务供给的责任都下移到地方政府。在一项社会政策落实过程中，地方政府拥有很大的自主权限。即便中央政府在极力控制地方政府的经济动机，通过定向转移支付和严格的监督等等手段，地方政府仍然是有很大的自由空间进行政策调整。由于中国地区发展的不均衡，地方政府根据自身需求进行适度调整也是合乎逻辑的。但是，在政策制定中，这种模糊性的政策表达就为地方政府进行政策阐释、解读创造了空间，当上级政策不能为地方带来收益时，地方政府的积极性并不高，这样的政策很难真正贯彻下来。以公共租赁住房为例，中央政府希望尽快解决低收入人口的住房问题，但是中央政府不可能在政策制定上一刀切，比如以一定收入水平为限设立一个统一的标准是不太现实的。中央政府制定公共租赁住房政策框架，允许地方政府根据自身的经济发展水平和人口需求进行适度调整。在财政资源拨付上，中央仅可能向西部倾斜，大部分县市需要依赖自身财力解决。这种情况下，中央政府不太可能以强力的控制手段控制地方政府的行为。从地方政府的角度看，越少投入越好，就是说，地方政府并不太愿意将财政资金或土地放到消耗资源的项目中去，地方政府有可能会提高准入标准，使更少部分人符合公共租赁住房准入条件，这样就可以降低地方财政的压力。

综合来看，中央和地方政府的目标冲突，归根结底的因素在于如何对待经济发展的重要性。过去20年中，即便中央政府几次发布了关于解决低收入人口住房的政策文件，比如在2010年文件中，公共租赁住房覆盖所有城市低收入，许多口号最好都是不了了之。地方政府的绩效评估体系很多情况下是集中到一些经济目标上，不管地方政府在其他领域做得如何，经济发展是最重要的评价指标。因此说，以经济发展为中心的评估体系也激励了地方政府将政策焦点聚焦到一些短期的政绩工程上，忽视了一些长期的社会工程。更重要的是，在中央政府没有将公共住房投入作为政策优先目标时，地方政府就更有可能在公共住房政策上无所作为了。地方政府官员的任期一般是3-5年，经济绩效是看得见摸得着的，也是容易被评估的，所以地方政府有很强的激励去发展一些大的工程项目，这些项目不仅仅会带来可观的土地交易费用，同时也是一任政府政绩的重要指标。相反，公共住房项目在短期内并不容易显示出它的积极意义，2010年之前，在地方政府评价指标体系中都不占有重要地位。

（三）户籍制度与居住不平等问题

在中国，80年代后期就取消了计划经济，但是一些不平等的制度性因素依然存在。比如户口制度和单位体制。“户口”是中国社会制度的一个重要特征，几乎任何一项社会制度都或多或少的受到户口体系的影响。在其他国家，户口仅仅是一个人口信息统计和记录的系统，但是在中国有所不同，户口还是一个身份识别的工具。计划经济时期许多社会福利制度都与户口捆绑在一起。直到1990年代，城乡二元发展路径仍然会影响一些社会福利的获取，比如养老金制度、医疗保险制度、就业保障制度，当然也包括住房保障。农村流动人口由于户籍上仍归属于原居住地，与城市流入地居民在社会福利享有上存在着天然的弱势。从2000年开始，户口准入的门槛从中央政府降到了地方政府，一些发达地区的地方政府开始逐步意识到对于流动人口的不公平待遇，逐步调整一些政策。比如厦门市，目前已经针对外来人口开放公租房，对外来人口子女也开放部分小学。总的看来，即便发达地区的地方政府，他们也是有限的放开户籍，将城市户口给予那些教育水平较高、较富余的或者在居住地有家庭成员的外来人口（见如下访谈资料）。由于不同省份福利水平差异很大，东部地区的福利水平远优于西部地区，因此我们所说的针对外来人口的平等化政策大都是针对本省内流动的外来人口，对跨省份的外来人口政策开放性依然不足。直到今天，户口仍然是一个大的社会问题，大部分流动人口仍然“漂”在城市社会，大部分福利计划对外来人口没有产生很好的融合效应①杨菊花：《社会排斥与青年乡-城流动人口经济融入的三重弱势》，《人口研究》，2012（5）。。

公租房小区除了公司自建的以外，我们市政府成中公司也建了一个，城北青年公寓，我们出台了青年公寓管理办法，它主要针对我们全市所有机关企业事业单位新进人才和引进人才。租金便宜，精装修，市场租金的70%左右。物价局核定好了，每平方米15块钱。面积40-50-60-70平方，户型都是小的，这个还可以合租。我们造这个房子的目的，不为了给能扫地的，洗头的都过来，人才是发展最关键的，是为了引进人才，我们和市人才办进行了对接。住建局、市政府造了一个配套入住的，市政府觉得人才是最要紧的。看见这个项目结束了，马上为他们的人才进行配套。我们是这样子，全部为你人才，我也不相信T市有这么多的人才。（2015年10月，T市住建局访谈）

2006年，中央政府开始重视流动人口社会融合困难的问题，开始着手针对流动人口改善居住条件。但是，前文所述的财政困难问题依然存在，中央政府制定了政策框架，但是并没有保障筹资责任。在地方，公租房的筹资责任经常下放给企业。事实上，许多企业并没有能力满足流动人口的住房需求。2010年，住房与城乡建设部签署了一个新的文件，规定有稳定职业、且在一个城市生活到一定年限的流动人口有资格申请所在地的公租房。2015年，笔者在江苏某县调查，该县处于经济改革的先锋，对流动人口政策也可谓走在全国前列。住房管理部门称保障性住房项目已经考虑到流动人口，但是详细询问，流动人口必须在当地缴纳四险一金1年以上，才有资格申请国有平台的公共租赁住房。实际上，能缴纳四险一金的流动人口比例并不高，所以流动人口实际上申请保障性住房的机会还不是很大。

本来住房保障只做本地人，现在外来务工人口也可以享受保障，主要通过建公租房这块。外来务工人员两种方式，一种方式是政府国有平台建的大型寄宿区，成片的成套的，成小区的，是宿舍。但是这个宿舍是很好的。全装修的。有四人间，也有双人间。结婚的就给你夫妻套间；没有结婚的大学毕业，为房租方便，就四人一间，比大学生宿舍好，大学生宿舍还是8人一间呢。现在好的不得了，带门卫的。这个是很好的，我们省厅同志也来检查的。一个是国有平台造的，乡镇的国资平台造的；还有各个企业自己造的，我们有政策，可以配建7%的办公用房和生活配套设施（造的厂房里面，有一定比例的配套设施用房）。玖龙纸业，自己造的成套设施，港区的厂，这一块也很多。2003-2013年累计公租房是100多万平方。我们每个月的报表是准确的。（2015年10月，T市住建局访谈）

自2015年开始，东部以劳动密集型产业为主的地区住房保障政策倾向开始有所转变。由于劳动力出现长期短缺倾向，如何留住有技能的转移劳动力成为地方政府不得不面对的问题。晋江市2015年出台的住房保障政策：“实行住房保障均等化，从廉租房、公租房、经济适用房、企业员工宿舍、安置房和人才房等6个方面构筑多元化外来人口住房保障体系，目前，已向外来人口提供保障性住房共3836套，占全市配售配租总数的59.8%。鼓励“新晋江人”购房安居，特别鼓励购买安置房，实行“直接落户、就近入学、低额计税”等鼓励措施，探索外来人口同等享受购房按揭贷款的办法，创造条件让外来人口购置安置房、安居下来。”这些新的政策趋向表明，随着人口结构和产业结构的转变，未来非户籍劳动人口的住房条件有望进一步获得改善。

四、进一步探讨的问题

在住房领域，一个运行良好的住房部门，首先是以有效的、平等的和可持续的方式满足社会的住房需求，同时还要释放资源满足其他社会需求（即经济学中所讲的“帕累托最优”）。在考虑住房功能时，住房并不仅仅在满足基本的居住需求，还可以调节收入再分配、刺激经济增长，扩大金融资本，引领城市开发改造等等。由于住房领域吸引很多不同政府部门进入，这些政府部门的目标在很多情况下并不是一致的，住房管理领域也会存在资源竞争。因此并非所有的政府干预都是维系一个良好住房政策的必要手段。Shlomo Angel曾经提出一个为住房部门“赋能”的干预方式。所谓“赋能”，就是指“放弃强力控制，为不同部门设立边界，给予政策支持”①Shlomo Angel.Housing policy matter, A Global Analysis. New York: Oxford University Press.2000.。赋能（enabling）在社会政策领域是一个具有丰富内涵的概念。具体的讲，Shlomo Angel从五个方面区别了“赋能型住房体系”和“非赋能型住房体系”：（1）政府部门从全局角度干预住房政策，而非局部干预。（2）在赋能型住房体系下，主要的住房需求由市场供给，政府的职能是监督市场，纠正市场失灵。而在非赋能型的住房体系下，政府直接干预市场，直接满足部分人口的住房需求。（3）在赋能型住房体系下，政府系统是法治程序来调节，而在非赋能型的住房体系下，主要由临时性的、非正式的规章条例来调节。（4）赋能型住房体系容纳多元的社会主体，允许和鼓励各种社会力量共存；非赋能型的住房体通常是中央集权型的住房体系，通常会偏向于促进一个独立的垄断主体。（5）赋能型与非赋能型住房体系是由两组不同的政府干预方式组成，每种干预方式内部都自成体系，前者集中表现为赋能型特征；后者集中表现为非赋能型特征。

“赋能”这一概念对中国的住房政策是深有启发的。如前文分析中所反复表述的，经过30多年的市场化改革，中国政府在住房领域已经取得了实质性的进步。但是，也积累了一些严重的住房不平等问题。这种政策失灵主要基于三方面的原因：低收入住房供给的市场失灵及政府公共责任的缺位；国家治理去中心化与地方政府在低收入人口住房筹资困难；计划体制的延续和单位制权力问题。值得注意的是所有这些因素都与上文所述的“赋能型住房体系”是互相违背的。如何促进中国的住房体系朝着一个“赋能型”的方向进行转型是一个亟需破解的难题。

首先，中国政府放弃了计划经济体制，引入了市场经济体制。所有的社会制度都开始围绕市场经济展开，各级政府把经济发展放在核心地位上，甚至在某种程度上不惜以牺牲社会福利为代价。市场秩序的一个重要问题是市场失灵，它不能保证所有社会成员都获得一个平均住房水平，这一责任本应该由政府来填补的。但是由于政府的缺位、错位、越位和占位问题，中国城市低收入人口的住房供给需求和供给存在很大的缺口。即便中央政府三令五申，出台了很多针对低收入人口的住房政策，比如经济适用房和限价房制度，其意义都在为了改善低收入人口的住房可支付能力和住房居住水平。但实际在执行过程中都变为增加城市居民房屋所有权，部分穷困人口仍然因为高门槛而无法获益。特别是近两年北上广一线房价飞涨，中国大城市住房可支付能力越来越差。未来，中国政府必须采取更有效的措施来满足低收入人口，特别是流动人口日益增长的住房需求。总之，中国政府已经建立起一套全面的住房体制，市场配置资源已经成为住房分配的主要原则，政府的主要功能就是保护市场发挥功能，同时防止市场失灵，保护低收入人群的利益。

第二，地方政府在住房政策制定和执行上起着非常重要的作用，但地方政府的角色却常常被上级政府的重要性遮蔽了。从中国住房政策实践看，中央与地方政府的不平衡是住房可支付性和住房不平等问题的关键。在大多数国家，中央政府在政策制定和税收征收中都具有决定性的作用，地方政府经常会受制于这样的权威约束，或者在一定情况下削足适履，尽力符合中央政府的政策约束。中央与地方政府的关系差异性主要体现在地方政府在政策制定上的自主权限。在中国社会背景下，集权化和分权化在央地关系中同时存在。在现有的税收体系下，地方政府享有很少的税收收益，却需要承担很大的公共支出成本。原则上，低收入人口的住房筹资主要是由地方政府来解决，中央政府提供适量的政策补贴，即便总量很大，但实际上仅占住房总支出中很低的比例。较高的财政压力迫使地方政府不得不依赖土地交易费用来为公共服务融资。中国税收系统未来必须进行改革，给予地方政府更大的财政收益，允许他们有更多样的地方财政收入渠道，而不仅仅是依赖土地转让交易收入。

第三，探索新的住房供给模式，满足城市大多数人的住房需求。在市场化改革过程中，城市主要采取了经济适用房和廉租房两类制度，经济适用房政策强调“只售不租”，廉租房制度强调“只租不售”①朱亚鹏：《中国共有产权房政策的创新与争议》，《社会保障评论》，2018（3）。。两项制度强调了两个极端，夹心层的中低收入群体阶梯化的、差异化的住房需求并未能纳入到政策视野。2013年以后，共有产权住房成为中央政府深化住房保障制度探索的重点方向，共有产权房的最大优势在于把“夹心层”纳入到住房保障的范围，同时兼顾了个体、企业、政府在整个住房体系中的筹资责任，不失为城市住房政策的一个发展方向。