新时期农民工家庭发展能力与职业培训的代际差异——基于全国流动人口动态监测调查数据的分析

史 毅 张 丽 尹德挺

一、问题的提出

自上世纪80年代中叶建立“自理口粮”政策和暂住人口管理制度至今，中国大规模的人口迁移流动已经持续30余年。在此过程中，农村劳动力转移成为人口迁移流动的主力军，农民工为我国城镇化建设和经济社会发展做出了重要贡献。伴随着人口结构的变化，中国劳动力供给开始出现规模下降和成本上升的趋势，“民工荒”现象的出现表面上是低工资难以满足农民工的生存发展需求，实则反映出企业需求与农民工技能水平之间的矛盾，文化水平低、技能提升缓慢、缺乏系统职业培训一直是农民工职业发展和转型面临的突出问题。2017年，中国外出农民工总量已经达到1.72亿，其规模已超过全国流动人口的70%，占全国总就业人口的36%。同时，1980年及以后出生的新生代农民工逐渐成为农民工主体，占全国农民工总量的50.5%①国家统计局：《2017年农民工监测调查报告》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201804/t20180427_1596389.html，2018年4月27日。。作为产业发展的主要劳动力，农民工人力资本的提升关系到我国产业转型升级目标的实现，也关系到农民工自身的收入提升与生活改善。如何推动“人才为本”的发展战略，扩大技能型劳动力规模以适应产业发展需求，避免农民工陷入“低技能陷阱”②张士斌：《民工荒、大学生失业与低技能陷阱》，《青年研究》，2009（1）。，将是我国十三五以及未来持续关注的重点问题。

尽管我国农民工培训的政策体系正在完善，但无论是新生代还是老一代农民工接受培训的数量和比例均较低，造成这一现状的原因学界也存在不同观点。从供给侧看，农民工培训作为一项准公共产品，在各地存在体系机制不健全、培训经费不足、师资缺乏、教育主体责任不清、专业设置不合理等问题，导致职业培训与需求不匹配、覆盖范围较窄③杨海芬、赵瑞琴、赵增锋：《新生代农民工职业技能培训存在的约束及对策》，《继续教育研究》，2010（8）。。从需求侧看，工资收入低、非正规就业、工作时间过长、工作经验不足、文化水平低、居留意愿缺乏等因素也导致了农民工缺乏接受培训的机会和能力④⑤⑥⑦Fan C S, Wei X. Training and worker effort: a signallingperspective[J]. Canadian Journal of Economics/revue CanadienneDéconomique,2010, 43(2):604-621.。在加强职业技能培训方面，农民工群体的内部差异也不容忽视，其中年龄分化带来的差异极为明显，两代农民工在文化、观念和行为上均存在显著差异⑧刘传江、徐建玲：《“民工潮”与“民工荒”——农民工劳动供给行为视角的经济学分析》，《财经问题研究》，2006（5）。。新生代农民工的文化程度普遍高于1980年以前出生的老一代农民工，在接受职业技能培训方面具有较强的学习能力，通过培训和继续教育等方式提升人力资本的可能性远大于老一代农民工⑨和震、李晨：《破解新生代农民工高培训意愿与低培训率的困局——从人力资本特征与企业培训角度分析》，《教育研究》，2013（3）。。同时，新生代农民工的技能提升对劳动生产率的长期贡献更大，通过提升新生代农民工人力资本水平、有效配置劳动力、扩大城市规模等方式提高居民人均收入和消费水平，有利于增加经济总量，加快经济增长速度，优化产业结构⑩杨琦、李玲玲：《新生代农民工的劳动供给与经济增长方式的转变》，《中国人口科学》，2011（1）。⑪张翠翠：《新生代农民工市民化对经济增长影响的模拟分析》，湖南科技大学博士论文，2012。。尽管新生代农民工在许多方面的状况优于老一代农民工，但也面临着诸多问题和困难。与老一代农民工相比，他们对融入城市有着更强烈的意愿，也缺乏农业生产的经验，失业后返回农村的阻力较大；与城市本地就业者相比，他们主要集中于劳动密集型产业，职业薪资和发展空间较小，难以顺利融入城市⑫全国总工会新生代农民工问题课题组：《关于新生代农民工问题的研究报告(摘要)》，《中国职工教育》，2010（8）。⑬杨春华：《关于新生代农民工问题的思考》，《农业经济问题》，2010（4）。。因此，农民工中新生代群体的职业发展和技能提升受到社会各界的广泛关注。加强新生代农民工的技能培训既可以培养出大量高素质的产业工人以满足产业转型升级需要，也可以通过提高收入促使更多的农民工实现市民化，解决新型城镇化三个1亿人目标中近两亿人的城镇化问题。

综上所述，以往研究主要从供给侧分析了我国农民工培训体系存在的问题，但较少从农民工自身接受培训的成本和能力展开讨论。换言之，在培训体系和能力相对成熟的前提下，农民工因为自身原因而不参加培训的问题依然存在。尤其对于新生代农民工而言，家庭禀赋和代际差异对其接受职业技能培训的影响非常重要但尚未得到经验检验。因此，本研究使用全国流动人口动态监测调查的数据，重点分析了家庭环境差异对外出新生代农民工接受政府培训的影响，以期从需求侧讨论新生代农民工技能提升的家庭条件约束①如无特殊说明，本文中提及的“农民工”均指“外出农民工”，即在户籍所在区（县、市）外从业的农民工。“新生代农民工”指1980年及以后出生的外出农民工。。

二、研究设计、方法与数据

（一）研究假设与模型构建

与一般的人力资本投资不同，农民工培训作为一项准公共产品具有一定的非排他性和非竞争性特点。从已有的研究看，农民工是否接受培训主要受到服务供给方和服务需求方两方面的影响。在培训服务供给方面，考虑到不同地区的培训政策、经费和宣传推动程度存在差异，本研究将农民工就业所在地作为控制变量以控制区域差异带来的影响，将农民工就业所属行业作为控制变量以控制行业培训政策差异带来的影响。在服务需求方面，本研究将影响新生代农民工参加培训的因素分为五大类：第一类是以性别、年龄、文化程度、婚姻状态为代表的人口学变量；第二类是劳动就业状况，主要包括就业环境、类型等变量；第三类是家庭经济变量，主要包括家庭收入、住房、耕地等变量；第四类是家庭迁移流动方式及意愿，主要包括流动时间、家庭成员随迁、是否拥有长期居留意愿等变量；第五类是农民工个体的社会资本，主要包括与本地户籍人口的社会交往、与政府管理服务人员的社会交往等变量。

图1 农民工接受政府免费职业技能培训的影响机制

假设1：新生代农民工参加政府免费职业培训的可能性高于老一代农民工。年龄增加将缩短人力资本投资的回报时间，因此越年轻的人越愿意通过接受培训的方式获得更高的收益。

假设2：新生代农民工劳动就业状况越好，越有可能接受政府免费职业培训。

假设2.1：签订劳动合同的个体参加政府免费职业培训的可能性更高。

假设2.2：劳动时间越长的个体参加政府免费职业培训的可能性越低。

假设3：家庭经济状况的改善将提高新生代农民工接受培训的可能性。

假设3.1：在流入地购买住房的新生代农民工家庭更可能接受政府免费职业培训。

假设3.2：新生代农民工家庭在流出地拥有的住房面积越大，越有可能接受政府免费职业培训。

假设4：家庭生活成本的上升将增加新生代农民工接受免费培训的可能性。

假设4.1：子女随迁至现居地的新生代农民工接受培训的可能性更低。

假设4.2：父母和配偶随迁至现居地的新生代农民工接受培训的可能性更高。

假设5：流入地社会网络的拓展有利于提升新生代农民工接受培训的可能性。

假设5.1：新生代农民工与流入地户籍人口的社会交往越多，越有可能接受培训。

假设5.2：新生代农民工与流入地政府管理服务人员的社会交往越多，越可能接受培训。

假设5.3：跨省流动的新生代农民工接受培训的可能性越低。

（二）方法选择

是否接受政府免费职业技能培训作为典型的二分变量，尽管可以利用线性概率模型P（Y=1）=α+βX得出Y=1的概率，但P（Y=1）的预测值有可能与实际观测值不符，亦即不能保证P（Y=1）的预测值大于0且小于1.上述问题的解决方法是对Y=1的概率值P（Y=1）转换为Y=1的发生比odds（Y=1），其中odds（Y=1）为P（Y=1）与P（Y≠1）之比，即接受培训的概率与不接受培训的概率之比。发生比odds的取值范围为0到正无穷大，为进一步将取值范围转换为直观可视的形式，可以对发生比进行对数转换，ln[odds（Y=1）]的取值范围由此变为负无穷大至正无穷大，从而避免估计概率超出概率的最高或最低范围的问题。就实际意义而言，概率、发生比和logit所表达的内涵并无差异，得到其中任意一个值便可得到其他两个值得结果，三者之间的转换关系如下：

因此，在控制性别、婚姻、年龄和教育等基本人口学变量（demography）的基础上，我们在logistic回归模型中分别引入劳动就业状况（employ）、家庭经济状况（economic）、家庭迁移流动（family）和社会资本（net）个层面的变量，构成嵌套模型以检验各个层面变量的影响大小和有效性。

表1 主要变量界定与解释

续表

（三）数据来源

在2009年2016年国家卫生计生委开展的全国流动人口动态监测调查中，2013年调查中职业技能培训等信息的收集较为全面，而其他几轮调查仅包含劳动就业状况调查而缺少职业培训情况。因此，本文主要使用2013年的调查数据，同时部分使用2016年调查的劳动就业状况数据进行比较。该调查以在流入地居住一个月以上，非本区（县、市）户口的 15～59 周岁流动人口为调查对象，以 31 个省（区、市）和新疆生产建设兵团全员流动人口年报数据为基本抽样框。在保持对全国、各省有代表性的基础上，调查专门加强了样本对主要城市群、经济带的代表性。其中，2013年调查总样本量为 19.6 万人，涉及流动人口约 45 万人。调查采取分层、多阶段、与规模成比例的 PPS 方法进行抽样，使调查结果对全国和各省有较好代表性。在村居委会内，以个人作为抽样单位。在任何情况下，一个家庭内只能调查 1 名 15～59 岁的流动人口，保证了调查中流动人口家庭调查对象的唯一性。其中，该调查在上海市松江区、苏州市、无锡市、武汉市、长沙市、西安市、泉州市7市各抽取 2000 名流动人口，1000 名当地户籍人口，陕西省咸阳市抽取 1000 名流动人口、600名当地户籍人口作为社会融合专题子样本，本研究主要使用该子样本数据。在样本筛选中，外出农民工样本主要通过“户口性质”、“流动范围”和“就业状况”三个问题进行定义，外出农民工样本需要同时满足“农业户口”“在本地居住一个月及以上，非本区（县、市）户口”和“在当年“五一”节前一周做过一小时以上有收入的工作（包括家庭或个体经营）”三项条件要求。

三、两类农民工的群体差异

（一）基本特征

新生代农民工群体具有女性比例高、平均年龄低、未婚比例高、文化程度高、流动范围广、集中于制造业、长期居留意愿低的特点。关于新生代农民工的群体特点，当前已有不少研究进行了充分的讨论。全国流动人口监测调查数据的样本特征也支持了已有的结论，即与老一代农民工群体相比，新生代农民工中的女性比例更高、未婚比例更高、文化程度更高。在此基础上，可以发现新生代农民工在劳动就业、家庭经济、迁移流动方面与老一代农民工的显著差异。

表2 新生代农民工与老一代农民工样本特征比较

（二）劳动就业的代际差异

新生代农民工工作经验不足，但正规就业水平高于老一代农民工。从行业变化的趋势看，传统的制造业对外出农民工吸纳能力下降。无论是新生代还是老一代农民工，从事制造业的比例均存在明显下降趋势，社会服务业的从业比例明显上升。但值得注意的是，这一趋势变化同时受到来自于新生代农民工与老一代农民工的不同影响。在行业分布上，2013年37.95%的新生代农民工集中在制造业、建筑、批发零售等行业，占比均低于老一代农民工，2016年新生代农民工从事制造业的比例下降速度远远高于老一代农民工，从事社会服务业的比例上升速度却远远低于老一代农民工，建筑、批发零售等行业占比也有所上升，两类外出农民工群体的分化更加明显。同时，两类农民工群体的就业差异体现在工作年限的差异上。无论是累积工作年限还是在流入地的工作年限，新生代农民工都低于老一代农民工。按照经典人力资本回报理论的解释，工作经验越丰富工资收入越高。然而，新生代农民工的正规就业比例更高，劳动时间相对更短，就业保障水平更高。尽管新生代农民工的工作年限较少，但在就业中签订劳动合同的比例为58.10%，显著高于老一代农民工；每周工作天数和每天工作小时数都低于老一代农民工。同时，新生代农民工的就业保障水平更高，参加五险一金的比例显著高于老一代农民工。劳动时间的缩短和劳动就业保障的提升可能有助于降低新生代农民工接受政府免费职业培训的时间成本，提升其参加政府培训的机率，但这一假设仍然有待验证。

表3 2013年和2016年我国外出农民工行业结构变化（单位：%）① 表格中2013年和2016年数据均来自于全国流动人口动态监测调查的全国样本，与相应年份的国家统计局农民工监测调查中的外出农民工结果略有差异，特此说明。

（三）家庭经济状况的代际差异

新生代农民工在流入地的经济压力更高，在流出地经济负担较轻。与老一代农民工相比，新生代农民工家庭在流入地的月平均收入仅为5622.78元，显著低于老一代农民工；在流入地购买住房的比例仅有6.14%，显著低于老一代农民工。尽管新生代农民工家庭的子女数量和经济支出低于老一代农民工家庭，但其在流入地的经济和生活压力仍然较大，可能会提高其参加免费培训的时间成本，从而降低该群体的免费培训参与率。但值得注意的是，新生代农民工流出地的家庭经济状况比老一代农民工更好，无论是家庭年收入，还是住房或耕地面积，均显著高于老一代农民工，这也在一定程度上降低了新生代农民工外出流动务工的迫切性。换言之，对于部分新生代农民工群体而言，尝试新的生活环境和生活方式是与提高收入同样重要的流动原因，这一特点在许多研究中也得到了检验。

（四）迁移流动方式的代际差异

家庭化迁移是新生代农民工的主要流动方式，与老一代农民工单独或夫妻流动的方式存在显著不同。随着城市迁移人口规模的不断扩大，其迁移的方式在发生不断变化。早期城市迁移人口中年轻人群的比例较高，且一般采取单独流迁的方式。随着居留时间增加、经济生活水平的提升以及个体所面临的家庭生活完整性的需要，流动和迁移方式都呈现出家庭化的趋势，一方面举家流动迁移的比例有所升高，一方面分居两地的夫妇或子女越来越多地在流入地实现家庭团聚。与老一代农民工相比，新生代农民工夫妻共同流动的比例更高，与子女共同流动的比例略低，但与父母共同流动的比例较高。这一结构反映出新生代农民工群体的独有特点：一是对家庭完整性的需要更强烈，不愿接受因外出务工导致的核心家庭成员分离（主要是配偶、子女）；二是迁移流动的独立性较弱，部分新生代农民工跟随老一代农民工进入城市地区务工、居住，加强了与上一代的空间联系。从迁移流动方式看，家庭迁移对新生代农民工接受免费培训产生了两种作用相反的影响，对家庭完整性的追求既可能导致新生代农民工投入更多时间用于可直接增加收入的工作而不是间接增加收入的培训，即使这类培训不需要付出经济成本；跟随老一代农民工流动迁移会降低新生代农民工的生活负担和压力，从而使其有更多的时间和机会参与免费培训。

（五）政府免费职业技能培训情况

新生代农民工接受政府免费职业技能培训的比例仅为12.1%，与老一代农民工总体上并无显著差异。从接受免费培训的比例看，两类农民工并不存在统计学上的差异，但这一结论是否可信？在前文的分析中可以发现新生代农民工与老一代农民工在人口学特征、就业环境、社会保障、家庭禀赋和流动方式存在显著的不同，但为什么两个群体接受政府免费职业技能培训的情况却未体现出差异？这一问题可以从两个方面进行解释。一种可能的解释是：政府免费职业技能培训具有普惠性，培训对象具有随机性，与农民工接受培训的意愿和需求关系并不紧密，换言之，政府免费职业技能培训覆盖了所有农民工，同时两类农民工接受培训的意愿完全不存在差异。另一种可能的解释是：政府免费职业技能培训的覆盖范围较窄，使其由一般性的准公共产品变为具有一定稀缺性的资源，政府在选择培训对象时对年龄分布具有某种程度的考虑和安排。从已有研究和我国农民工培训现状看，第二种解释的可能性更高。无论是哪一种解释，我国新生代农民工接受政府免费职业培训的比例较低的问题均不容忽视。国家统计局的农民工监测调查数据显示，2017年我国接受过非农职业技能培训的外出农民工比重占33.7%，2013年为32.7%。在假定全国流动人口监测调查与农民工监测调查相一致的前提下，在接受过技能培训的农民工中，接受政府免费培训的比例应该不足30%。按照国家公共服务均等化“十三五”规划中农民工职业技能培训4000万人次的目标，“十三五”末农民工接受政府免费职业技能培训的比例将增加14.2个百分点。与老一代农民工相比，新生代农民工人力资本投资的回报年限长、回报率高，因此如何提升政府免费职业技能培训在新生代农民工中的覆盖率非常重要。

四、农民工参与政府公共培训的影响因素

基于新生代农民工和老一代农民工的群体比较可以发现，两类农民工存在多方面的显著差异，但其参与政府免费培训的比例相当，这一结果既与公共培训的供给状况有关，也与需求方的培训意愿有关。因此，本节通过logit模型分析家庭状况对不同类型农民工参加政府免费职业技能培训的影响，以期了解在公共服务相对均衡的情况下如何提升农民工的公共培训参与度。分析结果显示，年龄、收入等因素并非影响新生代农民工与老一代农民工参与政府公共职业技能培训的主要因素，性别、就业环境、流动范围、流入地社会资本等因素是影响农民工参与政府公共职业技能培训的普遍因素，教育、住房等变量对老一代农民工参与培训影响较大，而对新生代农民工而言，以子女随迁为代表的家庭约束的影响更为显著。

表4 两类农民工参与公共职业技能培训的影响因素分析

（一）政府公共培训参与中的性别平等

劳动力市场中的性别歧视问题一直受到学界的关注，除了工资、就业、社会保障等方面的性别差异外，也有研究发现女性参与职业技能培训与男性相比更少。然而，在政府公共培训中，性别差异的问题却呈现出不同的特点。基于全样本的模型（1）显示，女性参与政府公共职业技能培训的机率显著高于男性，基于老一代农民工样本的模型（2）则显示男性参与政府公共职业技能培训的机率显著高于女性。这一看似矛盾的结果在基于新生代农民工样本的模型（3）中得到诠释，在新一代农民工中女性参与政府公共职业培训的机率显著高于男性。换言之，政府公共职业技能培训参与者的性别结构正在发生转变，女性参与率在不断上升。

（二）就业环境改善与公共培训参与

分析结果显示，签订劳动合同和工作时间的缩短对于农民工参加政府免费职业技能培训具有积极影响，良好的就业环境和劳动保障有助于增强农民工在流入地生活的稳定性，从而降低其参与政府公共培训的机会成本。分群体来看，改善就业环境对新生代农民工接受政府免费职业技能培训的影响更为显著，签订劳动合同的新生代农民工参加政府免费职业技能培训的概率是非正规就业者的2.52倍；每天工作小时数每增加1个小时，新生代农民工参加免费培训的概率减少8%；每周工作天数每增加1天，新生代农民工参加免费培训的概率减少约5%。

（三）社会资本的作用与公共宣传的局限

社会网络对农民工的信息沟通、传递和获取具有重要影响，社会网络也是社会资本的重要体现。模型分析发现，无论是新生代农民工，还是老一代农民工，与流入地户籍人口的社会交往对其参与政府免费培训具有重要作用。本地关系网的拓展对新生代农民工更加重要，经常与流入地户籍人口交往的新生代农民工参与政府公共培训的概率是其他新生代农民工的1.23倍，经常与流入地政府管理服务人员交往的新生代农民工参与政府公共培训的概率是其他新生代农民工的1.78倍。这既反映了弱关系在信息传递中的重要价值，也反映出政府公共职业技能培训宣传推广的局限性，使得农民工更多地以自身的社会资本实现获取公共服务资源的目标。

（四）家庭资源影响的代际差异

总体上看，农民工家庭资源禀赋对其参与政府免费职业技能培训存在一定的影响，但在区分两类农民工群体之后影响微弱。首先，在流入地购买住房对老一代农民工参加免费培训具有消极影响，但是在新生代农民工中有无购买住房对其参与培训并无显著差异；其次，在流出地的住房面积对新生代农民工参与免费培训具有显著影响，但对在老一代农民工中并无差异。从家庭资源禀赋的代际性上看，老一代农民工在流入地购房反映了其自身的经济能力与地位，尽管显示出其经济状况在农民工群体中的较高水平，但因购房产生的经济压力也较大，其参加免费培训的时间成本随之上升。而对于新生代农民工而言，流出地的住房面积实际上更多地反映了其上一代的经济能力与地位，因此住房面积的增加反而是其经济压力较小、参与免费培训时间成本较低的体现。因此，尽管流入地和流出地的住房对农民工参与免费培训的影响均较为显著，但其作用对象及其机制存在较大差异，改善流出地家庭资源禀赋对新生代农民工参与免费培训具有影响。

（五）家庭成员随迁影响的代际差异

模型分析结果显示，与父母或配偶共同流动的农民工与其他农民工在参与政府免费职业技能培训方面并不存在显著差异，但子女随迁对新生代农民工参与政府免费职业技能培训具有积极作用，这与本文的原假设存在差异。从培训的时间成本视角看，未成年子女随迁会导致家庭生活成本上升，从而提升新生代农民工接受培训的时间成本；但从培训需求视角看，子女随迁将导致家庭生活成本的同时也增加了新生代农民工需要通过培训提升技能从而获得更高收入的需求。同时，未成年子女随迁也有助于提高流动人口流入地的身份认同①史毅：《户籍制度与家庭团聚——流动人口流入地的身份认同》，《青年研究》，2016（6）。，增加新生代农民工拓展流入地关系网络的需求②杨菊华、张莹、陈志光：《北京市流动人口身份认同研究——基于不同代际、户籍及地区的比较》，《人口与经济》，2013（3）。，从而间接提高其获得政府免费培训信息的可能性。由于年龄原因，老一代农民工随迁子女基本以成年子女为主，随迁主要原因是随之继续进城务工，不但未增加家庭生活成本，反而增加了家庭收入。因此。老一代农民工的家庭迁移流动具有更强的分散性和独立性，而新生代农民工家庭成员的随迁不仅显著影响其生活成本，对其职业技能提升需求也存在重要影响。

五、结论与讨论

作为我国当前及未来的主要劳动力，新生代农民工具有女性比例高、平均年龄低、未婚比例高、文化程度高、流动范围广、集中于制造业、长期居留意愿低的特点。尽管新生代农民工工作经验不足，但正规就业水平高于老一代农民工。同时，与老一代农民工单独或夫妻共同流动的方式不同，新生代农民工主要的迁移流动方式为家庭化迁移，在流入地的经济压力更高，这使其在接受政府免费职业技能培训方面与老一代农民工的差异进一步分化。

农民工职业技能培训作为一项准公共产品，具有一定的排他性和竞争性特点，农民工接受培训的群体内部分化也较为明显，新生代农民工参与政府免费培训受到多方面因素的约束和影响。首先，新生代农民工参与培训的性别差异正在缩小，女性参与度显著提升，男性参与率变得更低；其次，正规就业和良好的工作环境对新生代农民工积极接受政府培训具有重要作用；再次，新生代农民工对流入地关系网络的依赖性较强，间接反映出政府培训宣传推广的不足，新生代农民工更多地需要通过非正式关系获得培训信息；同时，流入地和流出地的家庭资源禀赋对新生代和老一代农民工的影响存在显著不同，流出地住房资源对新生代农民工参与培训具有积极影响，流入地住房资源提高了老一代农民工参加培训的时间成本；最后，两类农民工因其自身生命周期的特点，家庭生活的完整性对其接受免费培训的影响截然不同，对培训的成本和收益的认识也存在显著差异。对于新生代农民工而言，未成年子女的随迁导致生活成本的上升，提高了其参加免费培训的时间成本，但是预期收益相对来说更高，因此在未成年子女随迁的前提下新生代农民工参加免费培训的积极性更高。对于老一代农民工而言，成年子女的随迁不仅不会提高生活成本，反而有助于增加家庭收入，其参加技能培训的预期收益也因年龄较高而相对较低，因此更可能在成年子女随迁的前提下放弃免费培训的机会。

“十二五”以来，我国已初步构建起覆盖全民的国家基本公共服务制度体系，国家基本公共服务项目和标准得到全面落实，保障能力和群众满意度进一步提升。然而，农民工技能提升仍然是我国产业转型升级和经济发展亟需解决的重要问题，因此“十三五”规划提出大力开展就业技能培训、岗位技能提升培训和创业培训，开展农民工免费接受职业培训行动，打通技能劳动者从初级工、中级工、高级工到技师、高级技师的职业发展通道。为实现政府免费职业培训效益的最大化，顺利提升农民工人力资本，扩大技能劳动者规模，需要重点关注以下几点问题：第一，新生代农民工作为当前以及未来二十年的主要劳动力，具有职业技能培训需求更迫切、学习和接受能力更强、培训预期收益更高等特点，在农民工技能培训的顶层设计中应予以重点关注。第二，在政府免费职业培训提供过程中避免性别歧视、行业歧视，关注女性农民工的技能提升需求，培训内容多元化。第三，进一步完善和规范劳动力市场，提高正规就业水平，降低参加培训的机会成本，是保障新生代农民工积极参与政府公共培训的重要前提。第四，增强政府免费职业培训的应用性和权威性，将政府职业培训纳入职称晋升、薪酬考核体系，提升新生代农民工参与培训的积极性。第五，建立和完善新生代农民工的家庭发展支持政策体系，扩大住房保障政策的覆盖范围，减少外出农民工的经济压力，促进家庭成员尤其是未成年子女随迁，提升新生代农民工的培训需求和获得感。