外语教育政策与经济社会发展的互动关系：以中华人民共和国为例

《国家中长期教育改革和发展规划纲要》(2010—2020年)指出：“面对前所未有的机遇和挑战，必须清醒认识到，我国教育还不完全适应国家经济社会发展的要求。”这种现象也存在于我国的外语教育领域中。决定外语教育发展方向的是外语教育政策，而外语教育政策是语言教育政策中的一个分支，是指教育部门有关外语教学与外语学习所做出的选择及采取的措施。

随着国内外教育政策学、比较教育学、语言政策及规划学研究的凸显，国内学界研究外语教育政策的成果也渐增，大体可分四类：一是对中国外语教育政策的回顾与评价；[注]胡文仲：《我国外语教育规划的得与失》，《外语教学与研究》2001年第4期。二是对当下我国外语教育问题的政策性思考；[注]束定芳：《关于我国外语教育规划与布局的思考》，《外语教学与研究》2013 年第5期。三是对国外外语教育政策的介绍与分析；[注]张建伟、王克非：《德国外语教育政策研析》，《外语教学与研究》2009年第6期。四是中外外语教育政策的比较研究。[注]张治国：《中美语言教育政策比较研究——以全球化为背景》，北京大学出版社2012年版。这些研究非常必要，其研究成果在一定程度上助推了中国学界对外语教育政策的研究，但目前鲜见从经济社会发展的角度来分析我国外语教育政策的研究成果。不过，近年有学者开始从经济学的角度来分析语言政策，也有学者从社会发展的角度来分析外语教育政策。[注]徐大明：《有关语言经济的七个问题》，《云南师范大学学报》2010年第5期。[注]王克非：《外语教育政策与社会经济发展》，《外语界》2011年第1期。本文拟在此基础上从经济社会发展的角度来探讨外语教育政策，旨在阐明外语教育政策与经济社会发展的互动关系，进而为我们更全面、更高效地理解、研究、制定和实施外语教育政策提供一些理论依据和实践参考。

一、经济社会发展对外语教育政策的影响

经济社会发展是指一个国家包括政治、经济、社会、人口、文化、思想等方面在内的综合发展。鉴于经济社会发展内容的丰富性、复杂性，以及语言(包括外语)的传播和教育与“政治关系、经济发展、城市化和教育发展”密切相关的研究结果[注]Cooper，R. L.：Language Planning and Social Change，Cambridge University Press，1989，p.50.[注]博纳德·斯波斯基，张治国译：《语言政策：社会语言学中的重要论题》，商务印书馆2011年版，第90页。，本文仅从其中最主要的，且最具有代表性和可操作性的政治、经济、人口结构和对外开放程度四个方面来阐释经济社会发展对外语教育政策的影响。

(一)政治因素对外语教育政策的影响

首先，政治因素在一定程度上影响着语言自身的发展与活动。Joseph指出：“人类本身就是政治性动物，所以人类所使用的语言也是充满政治的”。[注]Joseph，J. E. Language and Politics. Edinburgh University Press，2006，p.20.各国语言中的发音、词汇、语体和变体等都或多或少地受政治因素的影响，例如，许多国家的国语都以充满政治元素的首都语言(capital language)为基础，如标准日本语是以首都东京话为基础的，标准法语是以首都巴黎话为基准的。此外，语言使用和语言活动有时也与政治和社会活动紧密相连，正如斯波斯基所言：“大多数的语言活动是活动范围更大的社会、政治或宗教运动中的一部分”。[注]博纳德·斯波斯基，张治国译：《语言管理》，商务印书馆2016年版，第345页。

其次，政治因素在较大程度上影响着语言政策及规划的制定。在语言政策或语言规划的分类中，地位规划和习得规划是最易受政治因素左右的，而本体规划是最难受政治因素影响的。因为本体规划的语言技术性最强，它在很大程度上属于语言学家的研究对象。即便如此，“语言政策中的本体规划也少不了政治因素的影响”。[注]博纳德·斯波斯基，张治国译：《语言政策：社会语言学中的重要论题》，商务印书馆2011年版，第43页。所以，Karam指出：“不管哪种语言规划，其存在的语言问题都不是孤立的语言问题，它们都与该地区或国家的政治等因素有直接的联系”。[注]Karam，F. X.：Toward a Definition of Language Planning. In J. A. Fishman：Advances in Language Planning，The Hague：Mouton，1974，p.108.正因为如此，“长期以来，政治家和语言学家在做出有关语言政策及规划的决定时必然要考虑到政治发展对它的影响作用”。[注]Weinstein，B.：Language Policy and Political Development：An Overview. In B. Weinstein：Language Policy and Political Development，Ablex，1990，p.1.

再次，政治因素在很大程度上影响着外语教育政策的制定。由于外语不是本土语言，其地位、需求、使用和教学都经常随政治因素的波动而变化。例如，有关外语教育的必要性、外语语种的选择以及外语教学等内容都极易受到本国及国际政治生态(如国际关系、双边或多边外交关系)的影响。因此，具备语言、语言政策及规划综合特点的外语教育政策在很大程度上受到政治因素的影响。

在中国，政治因素对外语教育政策的影响具体表现如下：中华人民共和国成立初期，美国在其“扶蒋反共”政策失败之后，仍然不肯放弃与中国人民为敌的立场，拒绝承认中华人民共和国，还竭力阻挠其他国家与中国建交，妄图在政治上孤立中国。在这种情况下，中国只能以苏联为核心的社会主义阵营。这种国际政治背景必然要影响到中华人民共和国成立初期外语教育政策的制定，于是，中国当初就把外语教育中的语种目标锁定在与我国建立了外交关系的社会主义阵营国家的语言上(如俄语、捷克语、波兰语、朝鲜语和越南语)，其中以俄语为第一外语。而英语是“敌国语言”(enemy language)，自然就受到较大的压制。[注]付克：《中国外语教育史》，上海外语教育出版社1986年版。然而，自1958年起中苏两国关系开始出现裂痕并逐渐恶化，乃至1969年中苏两国在珍宝岛兵戎相见。在中苏关系交恶之时，中美关系却逐渐好转。所以，这段时间中国的外语教育政策也开始“转向”：逐渐压缩俄语教学，加大英语教学。[注]何东昌：《中华人民共和国重要教育文献(1949—1975)》，海南出版社1998年版。如果说前两段时间中国外语教育政策的制定主要是受到国际政治环境影响的话，那么，“文化大革命”时期中国外语教育政策的制定则主要是受到国内政治生态的左右。“文化大革命”期间，国内政治斗争激烈，一切以阶级斗争为纲，“不学ABC，照样干革命”，外语教育及外语教育政策都处于休眠或半休眠状态。直至1978年召开了党的十一届三中全会，标志着中国进入了改革开放的新时期。开放的政治环境促使中国的外语教育和外语教育政策开始恢复活力，“外语热”和“英语热”一直持续至今。

(二)经济因素对外语教育政策的影响

第一，外语本身具有商品的特点，外语的学习与使用在一定程度上属于商品经济活动。研究表明，语言是“商品”[注]Coulmas，F.：Language and Economy，Blackwell，1992.[注]Heller，M.：The Commodification of Language，Annual Review of Anthropology，2010(39).，是“资源”，外语作为一种外来的语言，它在异国的使用者人数相对较少，物以稀为贵，因此，外语更具有“商品”的特点和“资源”的概念。从集体角度来说，对语言的开发和利用可以形成“语言产业”。从个体角度来说，语种数量及能力与语言使用者的经济收入相关[注]Harbert，W.：Language and Poverty，Multilingual Matters，2009.，例如，仅有单语能力的人，与具有双语、三语能力的人相比，其经济收入总体上要低。[注]李宇明：《认识语言的经济学属性》，《语言文字应用》2012年第3期。

第二，经济的发展程度及不同领域与外语使用具有不同的关系。首先，经济发达程度与外语使用存在正相关的关系。经济越发达，对外交流与合作就越多，接触外语的机会就越多，外语人才的需求量就越大，外语教育也就越受重视。相反，经济越落后，其发展则越是地方化，也就越不需要使用外语，外语教育也就越受冷落。其次，经济中的农业和工业与外语使用存在不同的关系。工业比农业更需要外语，而且，工业化程度越高，外语需求量就越大。由于农业在很大程度上取决于天气和地理环境，较难追求标准化和统一化，所以，农民外出机会较少，对外交流与合作也较少，外语的使用率较低。而工业是以科技为本，强调产品和行为的标准化、统一化。因此，工业更需要相互学习、相互借鉴和相互买卖，也就更需要交往与合作，外语的使用率便更高。最后，工业中的第一、二、三产业与外语使用也存在不同的关系：第二产业(即轻工业)比第一产业(即重工业)更需要外语，而第三产业(即服务业)又比第二产业更需要外语。因为第一产业与广大民众没有太多的直接联系，当它需要外语时，只需部分相关人员(如技术员和专职译员)懂外语即可；第二产业则与千家万户相关(如日用家电的购买、使用和维修)，它的外语使用率更高(如进出口产品的说明书及产品上的语言标志)，需要更多人员懂得外语；第三产业(如购物、旅游等)从理论上来说要服务每一个人，它的外语使用率最高(如中国服务员接待一位美国消费者)，需要最多的人员懂得外语。故第三产业越发达，外语需求量越大。

第三，经济因素对外语教育政策制定与实施的影响。语言经济学研究表明，语言与经济在许多方面都有关系[注]Marschak，J.：Economics of Language，Behavioral Science，1965(10).，因此，“语言的发展过程必然要受到经济发展过程的影响”。[注]Grin，F.：Economic Approaches to Language and Language Planning：an Introduction，International Journal of the Sociology of Language，1996(121)：2.同样，外语教育政策的发展也要受到经济发展的影响，因为“语言规划(包括外语教育政策)理论中的许多内容都是以经济为基础的”。[注]Eastman，C. M. Language Planning：An Introduction. Chandler & Sharp Publishers，Inc.，1983，p.61.由于外语是非本土语言，故它的引进、教育和使用在很大程度上是为了满足本国经济发展的需要。也就是说，经济发展可为外语教育提供巨大的发展动力，可为外语人才提供广阔的生存空间。可见，经济因素对外语教育政策的制定与实施具有很大的影响力。

中国的经济因素对外语教育政策的影响具体表现为：中华人民共和国成立初期，我国农业基础薄弱、工业素质不高、服务业发展滞后。在整个经济构成中，农业居主导地位。在整个工业结构中，又以第一产业为主，第二、三产业比重小。[注]国家统计局：《建国以来的经济结构状况》，2009，[2017-11-22]. http：//www.stats.gov.cn/tjfx/ztfx/qzxzgcl60zn /t20090909_402585583.htm.面对如此的经济状况和产业结构，外语的使用率和外语人才的需求量就可想而知了。这段时间国家制定和实施了以俄语、英语为主，东欧及周边部分国家语言为辅的外语教育政策。1966—1978年是“文化大革命”时期及两年徘徊不前期，国家经济令人堪忧。在这种没有经济支撑的环境下，外语教育及外语教育政策也就没有多少市场了。1978年至今是我国经济腾飞期，中国积极参与经济全球化进程，国民经济生机勃勃，城市的外向型经济得到迅速发展。据国家统计局提供的数据，1952—2008年，第一产业就业人数占总就业人数的比重由83.5%下降至39.6%，第二产业就业人口所占比重由7.4%升至27.2%，第三产业就业人口所占比重由9.1%升至33.2%。[注]国家统计局：《建国以来的经济结构状况》，2009，[2017-11-22]. http：//www.stats.gov.cn/tjfx/ztfx/qzxzgcl60zn/ t20090909_402585583.htm.第二、三产业的发展为外语使用提供了广大市场。于是，中国的外语教育进入了前所未有的旺盛期，外语教育政策的制定也与时俱进，以便适应经济社会的发展。

(三)人口结构对外语教育政策的影响

Reagan指出，语言的人口状况(demographic situation)包括语言使用的人数和人口社会结构(如人口的地理分布和社会分工)等内容，它是影响语言(包括外语)教育政策制定的因素之一。[注]Reagan，T.：The Economics of Language：Implications for Language Planning，Language Problem and Language Planning，1983(2).本文仅从人口社会结构方面来探讨人口状况对外语教育政策的影响。通常，一个国家的人口总数很难短时间内发生巨变，但它的人口社会结构却可能，例如，城市化可加速人口流动，并使城市人口越来越多以及农村人口越来越少。

城市化是指人口和产业活动在空间上集聚、乡村地区转变为城市地区的过程。城市化使得许多农民转变为工人。可见，工业化是城市化的主导力量，城市化是工业化的必然结果。此外，城市化可改变许多进城人员的居住、工作和生活方式，他们的语言观和语言使用方式也会随之改变。通常，“文化和教育精英以及他们所工作的机构都集中在城市”[注]Fierman，W.：Language and Education in Post-Soviet Kazakhstan：Kazakh-medium Instruction in Urban Schools，The Russian Review，2006(65).，城市比农村具有更多的机会接触外语和使用外语，因为工业大多出现在城市，而且城市在外语普及率及教育水平等方面都高于农村。城市化使得城市人口比例扩大，而城市人口数量的增加又给外语学习和外语使用带来更多的生机，进而在一定程度上影响到国家外语教育政策的制定与实施。

中国的人口结构因素对外语教育政策的影响如下：根据国家统计局的数据，我国城市化进程经历了起步阶段(1949—1957年)、波动阶段(1958—1965年)、停滞发展阶段(1966—1978年)、快速发展阶段(1979—1991年)和稳定发展阶段(1992—2008年)。[注]国家统计局：《人口总量适度增长，结构明显改善》，2009，[2017-11-22]. http：//www.focac.org/chn/ gzzg/zgfz/t593969.htm.城市个数由中华人民共和国成立前的132个增加到2008年的655个，城市化水平由1949年的7.3%提高到2008年的45.68%。同时，我国的外语教育绝大部分在城市中开展，外语使用也主要在城市中出现。中国的外语教育政策发展也可分为初始阶段、调整阶段、停滞发展阶段、以英语为主的快速发展阶段、以英语为主导及多语并进的稳定发展阶段。[注]何东昌：《中华人民共和国重要教育文献(1949—1975)》，海南出版社1998年版。可见，城市化及人口结构变化与外语教育政策之间是存在一定关系的。

(四)国家开放程度对外语教育政策的影响

Reagan还指出，人们的语言态度(attitudinal situation)包括人们对群内(intragroup)和群际(intergroup)语言的看法，也是影响语言(包括外语)教育政策制定的重要因素之一。[注]Reagan，T.：The Economics of Language：Implications for Language Planning，Language Problem and Language Planning，1983(2).

语言态度，尤其是对群际语言(包括外语)的态度，是检验一个国家开放程度的一个指标。国家越开放，与国外的接触及外语使用的机会就越多，各行各业对外语的需求量就越大，社会上学习外语的热情也就越高，对外语的语言态度也就会越好。因此，外语教育能“折射出时代的需求、国家的开放程度和经济社会的发展水平……反映出公民的国际意识、国家的国际化程度，预示国家未来的发展前景”。[注]王克非：《外语教育政策与社会经济发展》，《外语界》2011年第1期，第7页。试想一个国家(尤其是非英语国家)的开放程度很高，但外语教育和外语使用却非常少，这是不可能的，也是矛盾的。反之，一个国家的外语教育和外语使用非常多，但国家却实行闭关锁国的政策，这也是不可能的。因为在外语无用武之地的情况下，教师和学生根本就没有动力来教授和学习外语，国家从成本效益的角度来考虑也不会支持外语教育。

中国的开放程度因素对外语教育政策的影响如下：中华人民共和国成立初期，中国对外开放的对象国不多，内容不广，程度不高，但社会变化却较大。所以，该阶段的外语教育政策也是语种不多，波动却较大。[注]张治国：《新中国成立初期外语教育政策研究及其启示》，《外语界》2017年第2期。“文化大革命”时期，我们闭关锁国，思想僵化。谁要是与国外有联系，那就是“里通外国”“卖国贼”“间谍”。于是，此阶段的外语教育政策几乎处于停滞发展的状态。但自20世纪70年代末实行改革开放的政策以来，全国上下解放思想，大胆创新，各行各业与外国的交流、合作逐渐增多，人们学习和使用外语(尤其是英语)的热情日益高涨，外语教育政策也越来越开放、理性和稳定。

二、外语教育政策对经济社会发展的影响

众所周知，外语教学与研究、外语人才的培养以及外语服务的提供等都少不了外语教育政策的规划、指导与协调。因此，外语教育政策也会影响国家经济社会发展的众多领域，如政治、经济、文化、思想，等等。鉴于外语教育政策对经济社会发展的影响属于下位对上位的影响(详见下文)，本文不对经济社会发展的各个领域或主要领域展开逐一的分析和讨论，而是从经济社会发展的整体角度来分析。

外语教育政策对经济社会发展的影响主要表现在外语人才的平衡与失衡上。外语人才的平衡是“指学校培养的外语人才与社会所需的外语人才在语种、数量和质量上都基本匹配”，这是成功外语教育政策的结果。而外语人才的失衡是指“学校培养的外语人才与社会所需的外语人才在语种、数量和质量上都差距较大，表现为外语人才的不足或过剩”，这是失败外语教育政策的表现。[注]张治国：《新中国成立初期外语教育政策研究及其启示》，《外语界》2017年第2期，第57页。外语人才的平衡可以配合经济社会发展，并可在一定程度上促进经济社会发展。但外语人才的失衡则会在一定程度上影响乃至阻碍经济社会发展。例如，外语人才的不足会影响许多涉外领域工作的开展与发展，而外语人才的过剩则会打击外语界师生在教与学方面的积极性，并给国家和个人带来经济和资源等方面的浪费与损失。

中国的外语教育政策对经济社会发展的影响表现为：在外语人才的平衡方面，在中华人民共和国成立初期有过两次具有预见性的外语教育语种大调整：第一次是20世纪50年代初推行以俄语为主、以东欧国家语言为辅的外语教育政策，第二次是1957年后推行以英语为主的多语外语教育政策。这两次外语教育政策调整取得成功的根本原因是政策制定者充分考虑了当时国内经济社会发展的方向，使外语教育有效配合和服务经济社会发展，从而基本保持了外语人才的平衡状态。[注]张治国：《新中国成立初期外语教育政策研究及其启示》，《外语界》2017年第2期，第58页。在改革开放政策实施以后，中国的外语教育事业“取得了令人瞩目的成绩，为经济建设、对外交往和社会发展等领域培养了大量的外语人才”。[注]戴炜栋：《中国高校外语教育30年》，《外语界》2009年第1期，第4页。

在外语人才的失衡方面，中华人民共和国成立初期，我国大力发展俄语教育，而忽略了英语和其他语种的教育，从而导致我国俄语及东欧国家语言人才过剩以及英语等西方国家语言人才的不足。此外，该阶段只注意了专业外语教育，对高校公共外语教育和中、小学外语教育重视不够、致使我国“既通晓外语又具有专业知识”的人才匮乏。[注]何东昌：《中华人民共和国重要教育文献(1949—1975)》，海南出版社1998年版。具体而言，我们以中华人民共和国成立初期部分外语教育政策的内容为例来说明当初外语教育政策对经济社会发展的负面影响(详见表1)。

表1 中华人民共和国外语教育政策对经济社会发展带来负面影响的案例

续表

资料来源：何东昌主编：《中华人民共和国重要教育文献(1976—1990)》，海南出版社1998年版。

如表1所示，案例1、2、4、6、7都说明我国当初外语人才的“不足”，外语教育无法在语种、数量和质量方面满足当时国家经济社会发展的需要，供需矛盾突出。而表1中的案例3和5则反映了我国当初外语人才的“过剩”，造成人才和资源上的浪费，给国家和个人都带来损失。总之，外语教育中出现的各种问题归根结底都是外语教育政策的问题，这些问题给我国经济社会发展带来了一定的负面影响。

到了“文化大革命”期间，由于林彪、“四人帮”的破坏，我国外语教育与整个国民经济发展的需要更是严重不相适应，与我国的国际地位也极不相称。[注]《教育部关于印发加强外语教育的几点意见的通知》，载何东昌主编：《中华人民共和国重要教育文献(1976—1990)》，海南出版社1998年版。在改革开放时期，我国的外语教育政策仍然存在某些不足：“在外语语种、教育层次、区域分布、外语人才数量等方面也存在着不适应国家发展需求、不符合国家未来发展战略的情况”[注]束定芳：《关于我国外语教育规划与布局的思考》，《外语教学与研究》2013年第5期，第426页。，“缺乏非通用语专业布点顶层设计机制”。[注]文秋芳：《“一带一路”语言人才的培养》，《语言战略研究》2016年第2期，第28页。

三、外语教育政策与经济社会发展的互动关系

上述研究表明，外语教育政策与经济社会发展之间存在互动关系，它们相互影响，相互促进。但经济社会发展是一个国家发展的总目标，是“主流”，属“上位”；而外语教育政策是为经济社会发展服务的，是“支流”，属“下位”。[注]张治国：《“一带一路”建设中的语言问题》，《语言文字应用》2016年第4期，第5页。显然，经济社会发展对外语教育政策的影响要大于外语教育政策对经济社会发展的影响，也就是说，经济社会发展对外语教育政策的影响是第一位的，而外语教育政策对经济社会发展的影响是第二位的(见图1)。例如，在外语教育政策与政治的关系方面，向来“语言问题只能遵从政治问题，而不能引导政治问题，而且，语言只能作为行动的一种动力，而不能作为行动的一种原因”。[注]博纳德·斯波斯基：张治国译，《语言管理》，商务印书馆2016年版，第215页。尽管语言是政治游戏中的一个“小卒”[注]Schlyter，B.：Sociolinguistic Changes in Transformed Central Asian Societies. In J. Maurais & M. A. Morris：Languages in a Globalising World，Cambridge University Press，2003，p.163.，但语言和政治之间存在着许多互为影响的密切关系。为此，国外有了一种专门研究它们两者间关系的新学科——政治语言学(politicolinguistics)。在语言(尤其是外语)与经济方面，尽管“语言和经济之间存在互动关系”，[注]Grin，F.：Economic Approaches to Language and Language Planning：An Introduction，International Journal of the Sociology of Language，1996(121)，p.2.但历来只有国家经济的繁荣(如外资企业和外向型企业的发展)刺激本国外语教育政策发展的事实，而没有外语教育政策的发展带动了国家经济繁荣的先例。所以，Cooper指出：“语言规划可以是经济发展的必要条件，但不太可能是充分条件。”[注]Cooper，R. L.：Language Planning and Social Change，Cambridge University Press，1989，p.184.在国家人口结构和对外开放程度与外语教育政策的关系方面，情况也是如此。

图1 经济社会发展与外语教育政策关系

结 语

外语教育政策的制定与实施不仅要受到许多语言因素的左右，而且，还要受到不少非语言因素(如政治、经济、人口结构、开放程度等因素——经济社会发展)的影响。这些语言因素和非语言因素构成了人类外语教育生活的方方面面，从而形成了一个外语教育的生态体。因此，我们在研究、制定、实施和评价外语教育政策时不能孤立地看待外语教育政策，而需要从政策制定的环境以及语言的多重属性来探究，进而充分认识到外语教育政策与经济社会发展之间的互动关系。