国外高等教育经费筹措方式的发展趋势及经验借鉴

刘 洁 吕宜之

（宁波大红鹰学院，浙江 宁波 315175）

近年来，随着我国经济的不断发展，对教育也越来越重视，高等教育在我国的战略地位不断提高。2017年，全国共有普通高等学校2631所（含独立学院265所），各类高等教育在学总规模达到3779万人，高等教育毛入学率达到45.7%，高等教育越来越大众化。2017年国家财政性教育经费投入3.42万亿元，早已实现了国家财政性教育经费占GDP比例4%的目标。但随着我国高等教育的大众化，教育经费供给和需求之间的矛盾越来越突出，单靠政府投入远不能满足当前高等教育发展的需求[1]。因此，如何多渠道筹措高等教育经费成为高等教育经费改革中必须解决的一个问题。在总结当今世界高等教育经费筹措的模式及主流趋势基础上，本文旨在借鉴国外先进经验以探索我国高等教育资金筹措的优化路径。

1 国外高等教育经费筹措的模式与趋势

1.1 财政拨款减少和学费上涨

这种模式是英国高等教育财政中的最典型模式。政府在1980年公共支出白皮书中宣布，未来三年高等教育支出将削减15%，这是二战以来高等教育经费的首次削减[2]。1990年开始，对学生的补助金逐渐被贷款所取代。1998年，《教育和高等教育法》颁布并在1999年开始实施贷款支持，其贷款额度为1000英镑，结束了英国普及免费高等教育学费的时代。2004年高等教育法案将贷款额度提高为3000英镑，并于2006年生效。随后，该项费用提高到6500英镑，并在2011年白皮书中进一步提高到9000英镑。将补助金换成贷款，实质是将对高等教育机构的直接资助转化为由学生自己决定是否及如何支付，从而赋予学生购买力。由于学费上限已高达9000英镑，政府的高等教育预算大部分都是助学贷款，而不是直接给高等教育机构。根据学生贷款加高收费政策，财政权力已由政府转移给学生，长远来看，政府支出会随学生贷款的偿还而减少。

在美国，2008经济衰退之后，各州政府也大幅减少了对高等教育的资助，平均削减幅度为23%。同时，美国高等教育机构因国家资金减少和成本上升而增加了学费。从2008年到2014年，四年制公立大学的学费上涨了28%。在过去的二十年，接受高等教育的费用大大高于平均收入，政府对学生的资助和税收减免远不足弥补学费的增加。

在澳大利亚，二十世纪八十年代，道金斯改革旨在为教育经费采取更有选择性的方法，将高等教育的财政负担从政府转移到个人和私营部门。1989年，霍克斯政府重新规定了学费，学生必须自己承担1/5的教育费用。从此，政府在高等教育的支出减少成为一种趋势。这使得高等教育机构开始自筹资金，或削减运营成本，或增加国际学生人数。为了降低费用，2010年澳大利亚高等教育机构雇佣了约67，000名临时教职员工。到2012年，澳大利亚高校中约60%的学术人员为临时工。十年间，来自海外的全额付费学生数量从24，998增加到95，607。

在加拿大，学费是高等教育机构重要的收入来源。由于入学率和学费水平的增加，2010年教育机构的拨款超过28亿元，十五年间财政拨款翻了五倍。2010年，学费收入是基本补助金的1.2倍，而1994年学费收入不足基本补助金的50%。国内学生的学费受到政府的监管，但对国际学生的学费却完全放松管制，允许高等教育机构自行确定学费水平。

除极少数国家例外（例如芬兰，宪法保障所有学生免学费教育），大多数发达国家都经历了上述类似的变化，各国政府都在实行不同形式的教育成本分摊，将教育成本逐渐分摊在学生和家长身上，从而减少政府的财政支出。

1.2 高等教育的市场化、私有化和公司化

过去十年间，当越来越多的国家开始放松对学费的管制时，免费高等教育似乎已成为昨日黄花。2009年，英国的高等教育政策制定方由教育部转移到商务部和技能部，这标志着英国政府开始将高等教育政策置于市场监管机制之下。英国2011年白皮书中新政策的目标包括削减政府赤字，同时增加高等教育收入、提高高等教育机构对学生需求的回应力，从而实现更加市场化的政策。为了巩固以消费者为主导的市场机制，2011年白皮书试图获得有关毕业生就业和收入的信息，并将高等教育市场定义为就业市场的代表。Williams在2012年的声明中更明确地表达了高等教育的市场化趋势：2011的公共支出削减是高等教育政策的根本性转变。高等教育现在被明确认为是一种主要有益于个人的活动，而不是公共服务。国家的作用仅限于质量监管和购买明显可能出现市场失灵的服务。

在芬兰，大学已经成为独立的法律实体，是脱离国家的自治公共机构，在获得外部资金和利用资本的政策障碍较少的情况下获得了财政自主权。因此，芬兰大学必须在其管理机构中列入一定比例的非大学代表，以便加强公共问责制。为应对财政赤字而实施的严格财政政策对高等教育产生了重大影响，包括通过机构合并重组大学，削减公共资金和严格的财务控制。这些新政策并没有得到很好的接受，主要是因为它们为了节约资源而忽视高等教育所面临的长期问题。

在日本，2004年颁布了《国家大学公司法》，将国立大学纳入其中。这之后，大学的副校长被赋予自由裁量权，从而提高了大学的财务独立和自治管理。更重要的是，公司法的颁布改变了国立大学的司法地位，从政府所有的公共机构转变为独立的公共机构。

在澳大利亚，纳尔逊高等教育改革（2000-2008）旨在将大学转变为追求利润、效率和生产力的企业实体。在此期间，国际学生被充分认可为潜在收入来源，海外教学交付被归类为“服务贸易”而非财政扶持。

1.3 金融创新

Bakker根据政府资助高等教育的方法确定了两个资金维度：投入/产出资金维度和需求/供给维度。对于投入/产出资金方面，投入指标是指高等教育机构使用的资源或开展的活动（例如登记的学生人数、使用的建筑面积）；产出指标是指高等教育机构在教学和研究方面的表现（例如累积的学分、授予的学位数、出版物及专利的数量和质量）。对于需求方/供应方而言，如果该机构是以一次性或专用资本基金的政府资金的接受者，则资金称为供方资金；如果学生获得资金（通过赠款或代金券），或者该机构必须提交研究补助金的投标书，那么这笔资金就被称为需求方资金。金融创新主要是指用以提高需求方资金的新战略。

在美国的一些州，学费管理机构已从州办公室下放，允许高等教育机构设定自己的学费。根据Lacy和Tandberg（2014）的研究，学费下放这一举措验证了“市场推动价格”的观点：一旦从人为的价格控制中解脱出来，机构就能够在质量上进行竞争，学生就会“用脚投票”。最有影响力的资助项目之一是科罗拉多机会基金。科罗拉多州政府不直接拨款给高等教育机构，而是利用这些资金建立一个可供国家所有合法居民使用的资助制度。学生可以用这些资助来抵消他们所选择的高等教育机构的总费用。相比其他资助项目，该项目为高等教育机构的学生提供了一个法律认可的竞争机制。

根据美国税务文件第 529（b）（A）（ii）条，各州政府及其部门、教育机构可发行学费计划，通过累积储蓄，以受益人的高等教育费用为目的而进行投资，可享受税务优惠，即529教育储蓄计划。通过大学储蓄账户，本金用于投资，而且不需要缴纳所得税。通过订阅预付学费计划，学生以目前的价格购买未来的学分，从而保障一定的学费，并保护自己免受学费上涨的影响。这两个计划旨在让更多人能够负担得起高等教育，更重要的是，这些计划允许学生不断选择学校，因此学校之间的学生竞争更激烈。这些援助计划都旨在分摊教育成本，同时提高了高等教育的可负担性。

1.4 国际化融资

在一些国家，作为一项国家战略，一大笔资金会被专门用于全球竞争。日本就为此进行了大量集中的金融投资。同时，政府还建立了两个项目以资助国际竞争性研究单位，即第二十一世纪卓越中心（2002-2009）和全球卓越中心（2007-2014）。 日本政府推出的这一系列支持计划，是为了促进大学的国际化。如通过建立大学国际总部战略基金 （2005-2009），每年为选定的大学提供1000万至4000万日元教育经费；为期五年的资助项目“重新发明日本”（2011-2016）旨在培养日本青年中的国际竞争力人才，并提升日本大学的国际参与能力。除上述举措外，日本政府还通过治理和管理改革建立了新的预算体系，以提高日本研究型大学的竞争力。根据这一制度，2013年启动了加强研究型大学的计划，旨在支持22所研究型大学。这些资金并非用于科研活动，而是用于支持研究战略和管理方面的创新。在同一制度下，全球顶尖大学项目于2014年开始，将持续10年。这些项目都通过国际化融资，为高等教育补充教育经费以促进高等教育国际化发展。

在加拿大，国际开发署曾经在支持加拿大大学的海外发展计划中发挥核心作用，起到了“慷慨资助者”的作用，使加拿大的大学能够参与大规模的长期国际项目。此外，该机构还通过资助其他单位，如国际发展研究中心，为国际高等教育和研究间接提供了额外的支持。

2 我国高等教育经费筹措方式

随着高等教育大众化时代的到来，高等教育的战略地位不断提高，教育经费筹措方式改革在不断深化和完善。1995年，《中华人民共和国教育法》以法律的形式确立了“财、税、费、产、社、基”的经费体制，即以政府财政拨款为主，辅以相应的学费、校办产业收入、社会捐赠及其他收入等多渠道的经费筹措。从下表可以看出，我国高等教育经费筹措方式中，高等教育经费主要来自国家财政性教育经费和事业性收入。从年度变化来看，财政性教育经费占我国高等教育经费的比例随时间呈上升趋势，民办学校中举办者投入、社会捐赠、其他教育经费总体呈现下降趋势。虽然我国高等教育经费来源也呈现多渠道，但主要还是由政府和受教育者承担，其他渠道的经费收入对高等教育的贡献微乎其微[3]。因此，需要进一步完善我国高等教育经费筹措方式。

我国高等教育经费来源所占比例（%）

3 国外高等教育经费筹措方式对我国的启示

从国外高等教育经费的筹措方式和发展趋势来看，这些国家的教育经费来源渠道广泛，且很大部分的教育经费来自社会服务创收和社会捐赠。不仅如此，他们还积极进行国际化融资和金融创新以拓宽教育经费的筹措方式和渠道。因此，我国高等教育应积极借鉴国外的融资方式，分摊教育成本[4]。

我国高等教育经费投入的结构变化

首先，重视非财政性教育经费的收入，充分发挥高校优势，利用校办企业、产学研合作收入等社会服务，以获取收入。其次，进行国际化融资，扩大对海外留学生的招生名额，以及进行国际联合培养学生及科研机构。再次，鼓励社会捐赠，设立教育基金会。在发达国家，社会捐赠通常占教育经费的很大一部分，因此，积极鼓励社会团体、机构和个人进行教育捐赠，有利于完善我国教育经费筹措路径的多样化[5]。