提升公共性：我国民办教育现代化的主要任务

□ 李国强

《中国教育现代化2035》中对我国民办教育改革发展提出的表述虽然不多，但字字珠玑，用意颇深，相关表述包括“加快发展普惠性民办幼儿园”“鼓励民办学校按照非营利性和营利性两种组织属性开展现代学校制度改革创新”，以及“支持和规范社会力量兴办教育”等。[1]结合改革开放至今我国民办教育发展情况及2015年以来《民办教育促进法》修订和新法实施过程中遇到的各种问题来看，我国民办教育从传统民办教育走向现代民办教育仍然面临着观念、制度等多方掣肘。面向2035推进民办教育现代化，将是一个复杂且长期的过程。而提升民办教育公共性，是未来我国民办教育现代化的主要任务。

一、现代民办教育具有较强的公共性，性质上属于公共产品①

西方历史经验表明，在工业社会不断走向成熟和持续深化发展的过程中，教育从传统的贵族精英教育走向平等民主的公共教育和全民教育，从传统人文教育走向人文、科学、技术与生产生活实践相结合的教育，现代教育的平等性、民主性、公共性、全民性程度日益提高。现代教育已不再是单纯的私人事务，而是进入了一个以公共产品性质、教育公共选择、教育公共治理为主要特征的时代。

在我国，由于公共产品理论在1990年代初才被引介进国内，且国家财政向公共财政转型、管理型政府向公共服务型政府转型都是1990年代中后期以来的事情，所以至今很多人对公共产品的理解并不充分，常见的误区是按照传统观念，仅仅从物品的所有制形式或物品是由政府提供还是私人提供的角度去判断一个物品是否是公共产品。

其实，西方经济学家提出的公共产品理论是一套非常复杂的理论。简单地说，在强调私有产权和私人权益严格保护的历史经验基础上，20世纪中期，萨缪尔森等西方经济学家指出，社会中存在一些效用不可分割、消费具有非竞争性、受益很难排他的物品，具有这些特征的社会产品被称为公共产品(public goods)。[2]由于公共产品的生产提供和消费使用过程非常特殊，只有采用公共选择、公共支出、公共治理，以及解决信息不对称等问题，才能提高公共产品的生产供应和消费使用效率。任何一个社会产品，包括被称为“公共产品”的物品，总是同时具有私人性(私人受益与私人可获得)和公共性(外部性与公共获益)，区别在于物品的私人性程度或公共性程度大小不同。而一个物品是否被称为公共产品，主要是看它在其当时所处的具体环境条件下，是否具有效用难以分割、消费非竞争、受益非排他等特征。对于一个社会产品是否是公共产品的属性判定，主要由以上三个特征来决定，而且必须是在具体环境条件下进行的。环境条件发生改变，这三个特征也可能发生改变。质言之，在不同社会历史背景或环境条件下，一个物品的公共性程度或私人性程度是可变的。

从上述道理来看教育的产品属性以及民办教育公共性程度的历史变化：人类经验传播、传递以及新一代人的成长，是教育活动的本质，从总体上讲，教育活动对人类繁衍发展的效用不可分割，生活在社会中的每个人都同等地受益于教育活动和人类知识经验传播传递所带来的好处，在这种意义上，教育是一种公共产品。但是，当古代社会阶级产生时，上层阶级和底层阶级的教育产生分野，学校教育成了上层阶级的专享物，由于上层阶级对“高级知识”的把控，以及底层阶级无权、无闲、无钱享用那些“高级知识”，学校教育的消费和受益都被人为地进行了排他。所以那时的官办学校教育尽管具有一些蒙荫社会的公共效用，但由于消费和受益可以排他，所以其私人性特征其实比较明显。古代私人讲学和民间办学出现，打破了“高级知识”由上层阶级把控和排他的状况。当时私人讲学和民间办学由于消费竞争性弱、受益非排他，反而其公共性程度不一定低于官办学校。

近现代社会发展与工业时代的到来，催生了近现代公共和近现代学校教育体系。从西方教育历史看，20世纪的教育民主化、教育平等化浪潮尚未熨平西方教育阶级差异、种族差异、性别差异。在之前较长一段时间里，西方近现代公共学校教育体系提供的公共教育主要面向中下层阶级子女，公共性比较明显，而很多上层阶级子女的教育，反而退守到了一部分私立学校并拒绝中下层阶级子女进入，由此导致这部分私立学校的消费竞争性、受益排他性变得比较明显，私人性特征突出。1960年代以后，西方进入了工业社会的更高级发展阶段，经济水平发达，社会财富积累丰厚，为消除教育阶级差异、种族差异、性别差异奠定了物质基础，在中下层阶级的不断抗争中，社会分配体系趋向公平，教育民主、教育平等、教育自由选择基本得到了实现。私立学校身处全民教育、公共教育的历史环境下，其生存发展越来越受到公众意见、公共选择的影响，公共性程度不断提高。

二、教育现代化，是民办学校教育的公共性程度不断提升的过程

民办教育现代化是“教育平等、教育民主、教育以人为本、教育可持续发展以及全纳、共享”等现代教育理念在民办教育领域的外显和实现过程，也是民办学校在现代教育理念和现代教育发展趋势影响下，其教育平等性、民主性、公共性、全民性程度不断增强的过程，还是通过相关制度安排，把民办学校教育所能产生的私人受益和公共受益，以及促进教育系统效率提升和教育机会公平的潜力都充分发挥出来，进而实现全社会教育公共福利不断提升的过程。

近几十年来很多国家或地区的私立学校教育公共性程度的大趋势是不断提升的，表现在：(1)议会为私立学校立法，将私立教育放在公共法律的框架内进行管理；(2)政府为私立学校提供财政补贴，鼓励及奖励民间捐资办学；(3)私立学校承担公共教育责任，在扩大全民教育机会、促进教育机会公平等方面做出贡献；(4)私立学校师生与公立学校师生同等身份、同等待遇；(5)私立学校向社会公开办学信息，接受社会监督评价；(6)实行私立学校法人制度、董事会决策制度、理事会监督制度、学校校长负责制等等。

这里所说的民办教育的公共性，是与教育平等性、民主性、全民性密切相关的一个概念。因为教育平等(权利平等和机会均等)、教育民主(权力在民和民主程序)、全民教育(面向所有人和全民共享)是现代公共教育的核心意蕴。民办教育的公共性程度不断增强，所指的即是在现代社会历史条件下，民办学校不断走向面向所有人提供均等的受教育机会，学校管理实行民主程序，接受社会监督评价，学校法人与出资人个人分离，民办学校和公办学校的法律人格和身份地位平等。

现代民办学校和公办学校的不同在于：(1)公办学校的出资人是全民，由全民直接委托政府法人(公法人，具有公权力)强制收税并出面组织、间接委托教育生产者来生产教育服务；而民办学校，其出资人是私人或私法人，由私人、私法人直接委托教育生产者(民办学校法人)来提供教育服务；(2)公办学校和民办学校生产的教育服务产品本质相同，都是公共产品，但在公共性程度上会有差异，这主要是因为教育生产也讲究成本收益，也受价格机制制约。公办学校是公权力强制收税组织教育生产、强制免费或低价，政府能收来多少税就组织多大规模的公办教育，公办学校能收到多少政府转来的税款就生产提供多少教育服务；民办学校是出资人自愿出资、自己负责成本收益，价格机制偏向于市场定价，由于市场价格会导致一定程度的教育排他性，所以一般情况下，民办学校教育服务的公共性程度比公办学校偏低，私人性程度比公办学校偏高。

但近年来一个值得注意的现象是，在现代知识爆炸、信息技术时代的人类经验传播方式发生巨变的情况下，教育消费者几乎可以随时随地从学校以外获取教育资源并开展自主学习，由此导致公办学校和民办学校的教育服务生产，受到了前所未有的挑战和冲击。传统的教育组织受到挤压，不得不向扁平化、同质性的方向进化。由此我们可以看到，一方面民办学校公共性程度不断提高；另一方面很多国家的公立学校为了提高教育效率和教育质量，出现了法人化、私营化等改革趋势。公办学校法人化改革和民办学校公共性增强，两种趋势汇合在一起，最终导致私立学校和公立学校在身份、地位、性质、功能等方面走向“趋同”。整个教育部门的性质和定位，在未来将逐渐转向社会“第三部门”。

笔者认为，各国民办教育现代化的主要特征是民办教育公共性程度的不断提升，也相信在未来很长一段时间里，这仍将是各国民办教育改革发展的主流趋势。之所以做出这样的判断，是因为我们相信全民教育和终身学习社会的发展方向不会改变，教育权力在民、教育权利平等的历史潮流不会改变，教育公共产品性质、教育公共选择、公共治理的历史方向不会改变；同时也是因为信息时代给民办学校、公办学校生存发展所带来的压力。每一所民办学校身处这样的历史环境之中，不论是面向全社会开放办学，还是以自身特色品牌有选择地服务于专门特定人群，都无法回避也无法抵挡教育民主、教育平等、教育公共选择、教育公共治理的历史潮流。

三、我国民办教育发展的历史阶段性特征

改革开放以后我国民办教育的兴起，是由于“穷国办大教育”的现实，公办教育资源不足，国家财政无法满足人民群众日益增长的教育文化需求。与西方发达国家私立教育发展历史相比，30多年来支撑我国民办教育兴起和发展的历史逻辑和文化传统有所不同。西方私立教育背后的支撑：一是脱胎于中世纪宗教教育情怀以及由其引致的教育捐赠文化的影响，由教会学校演化成近现代私立学校是西方私立教育发展的一条主要路径；二是在欧洲市民社会传统以及近现代民主思想影响下，王权较少主动干涉民间事务，公共教育首先是民间的事、个人的事，是公众选择的事，由此19世纪以来工厂企业主办学(为了培养合格工人和技师)、社会团体办学、民间基金会办学成为了西方私立教育兴起和发展的另一条主要路径。

而我国民办教育自改革开放以来的兴起与发展，是在之前单纯的公有制社会理想和严格的公有、计划管理体系下，民办教育政策逐渐由不允许到允许，从有限允许到鼓励支持的过程中发展起来的。我国教育历史上官学与私学并举发展的过程中，也没有形成类似西方那种大规模的基于宗教情怀的教育捐赠文化传统。由此，在政府财政无法支撑日益扩大的教育规模、无法满足人民群众的教育需求且教育捐赠文化欠缺的历史背景下，投资办学成为30多年来我国民办教育发展的基本特征。[3]类似的民办教育发展特征，在东方教育文化背景下的国家、地区也普遍存在，比如在我国台湾地区、日本等民办教育的兴起过程中，投资办学现象大量存在。2002年我国《民办教育促进法》中提出的合理回报，不仅是对投资办学既定事实的尊重，也反映了东方历史文化背景下民办教育兴起发展阶段不同于西方的特点。

毋庸讳言，投资办学是改革开放以来我国民办教育的主流，是投资办学支撑了我国民办教育30多年的发展历程。投资办学的民办教育，同样具有一定程度的公共性或公益性，既促进了教育规模扩大，也可以为社会培养公民和劳动者，促进经济社会发展。目前，我国学前教育阶段、基础教育阶段和高等教育阶段的民办学校，呈现出不同的生存发展状态。(1)学前阶段的民办学校占学前教育学校总量、学生总量的一半以上，数量庞大但办学条件、办学质量良莠不齐，办学规范明显不足，儿童“入园难、入园贵”等问题普遍存在；(2)民办中小学，在各学段升学考试竞争压力下，不得不以“升学率”等质量指标求生存、求发展；经过市场竞争的洗礼，目前除了少量面向打工子弟或弱势群体的民办中小学，部分民办中小学在当地已经由原来发挥公办教育规模补充地位的作用，向着为学生提供选择性的、优质的教育资源的方向过渡，“从补充教育走向选择教育”[4]的特征明显。(3)我国民办高等教育，一是由于高校办学比中小学需要更大的资产投入，“重资产投入”的特征明显，靠学费收入滚动增加学校资产的周期较长；二是由于民办高校办学遭遇教师身份待遇、学校招生、学生就业等社会歧视，绝大多数学校只能在与公办高校“差别待遇”的环境下争取生存发展空间，尽力提高教育质量。目前我国民办高校只能起着补充高等教育规模不足、为公共财政减轻负担的作用。

与欧美发达国家相比，我国民办教育发展历史只有30余年，尚处于初级发展阶段，其生存发展的制度环境非常脆弱，民办教育现代化水平明显不足。在具体的政策方面，则受制于民办学校身份、产权、教师身份等制度障碍。然而，从我国教育发展的现实需求来看，学前教育普及和提高服务质量、义务教育阶段提高教育选择性、高中阶段教育普及、高等教育普及化、职业教育大发展、全民教育和终身学习社会建设，都还在前行的路上。在国民经济发展面临“中等收入陷阱”、各地方政府财政状况普遍不佳、人均社会福利尚不充裕、社会公平分配机制尚不健全的情况下，要想实现以上目标，必须继续依靠社会力量办学。未来公办教育与民办教育并举发展的格局不会也不可能发生改变。

当前首先需要回答的问题是我国民办教育是否还要继续走以投资办学为主流的道路？是否到了取消民办教育出资人合理回报的时候？如果取消民办教育投资办学合理回报，中国教育发展靠什么来吸引民间力量和社会资本投入？如果既不希望走以投资办学为主流的道路，又需要社会资本支持教育发展，那么要进行怎样的制度设计，才能兼顾各方诉求？

四、明确民办学校法人属性，实行民办学校法人治理，是提升民办教育公共性的必经之路

从法学原理讲，法人及其团体人格的赋予，本身是出于经济动因。最早是在社会经济领域，为了鼓励投资人的投资积极性，立法者通过承认经济组织的团体人格，将组织法人人格与组织成员的自然人人格分离开来，组织成员只以其出资额承担组织行为和组织债务的有限民事责任，这样可以有效降低组织成员的投资风险，激发投资人的投资兴趣。

公权力组织法人(政府法人)的设立以及教育领域中学校法人的设立，道理与此类似，也是组织法人人格与自然人人格分离，组织成员只承担有限责任，有利于激发成员个人投入工作的积极性。另外，根据权利义务对等原则，有限责任意味着有限权利，从民办学校出资人的资本投入来说，出资人必须把个人出资的控制权让渡给学校法人，以换取与学校法人进行交易的其他利益相关方对学校法人财产担保的心理预期。

1.正视民办学校出资人资产权利

很多人对民办教育举办者的“投资回报”持担忧态度，主要基于两点原因：一是在公共产品领域存在“投资”与“回报”的说法，会让很多人在公共理想和价值情感上难以接受。特别是，如果民办教育举办者的“投资”和“回报”不透明，不被公众知情，没有受到公共监督，那么公众更会对出资人的行为目的和行为结果抱以“恶意的揣测”；二是人们往往认为在教育领域讲“投资”和“回报”，就是按经济规律办教育，资本的“坏本性”会破坏人们理想中自然美好的教育规律。这些担心不无道理。但是在笔者看来，相关问题主要是由于我国民办学校法人制度和产权制度建设滞后造成的。

应该说，民办学校法人的非营利属性和举办者的合理回报，并不是一对非此即彼的矛盾。健全的学校法人制度下，学校法人和出资人是两个互相分离的主体，是两个不同的法律责任主体。民办学校非营利组织属性和出资人合理回报，是两个截然不同的问题。类比于公办学校向银行贷款、银行也要向公办学校索取利息回报，在民办学校法人制度健全的前提下，一些出资人要求经济回报，合情合理。目前我国在民办学校出资人合理回报问题上纠缠不清，一是因为民办学校法人制度不健全，二是因为出资人合理回报的相关规定不明确。

进一步说，限制社会资本在教育公共领域的“为所欲为”行为，实现教育公共利益最大化，不是靠简单否定教育中的私人权益来实现的，而应该依靠制度建设。笔者认为，正视而不是回避民办教育出资人资产权利，通过民办学校法人制度和产权制度建设，来限制出资人资产权利滥用，才是正确之选。

2.明晰民办学校产权结构，完善民办学校产权制度，落实民办学校法人地位

明晰的产权结构，是民办学校法人制度的核心，也是落实民办学校法人地位的基础。面向2035推进民办教育现代化，提升民办教育的公共性，要尽快落实民办学校法人地位，完善现代民办学校产权制度。

产权是一个权利束，是由财产的占有权、经营使用权、收益权、处分权等项权利组成，并且各项权利之间可以相互分离，比如我国国有企业所有权和经营权分离、农村土地集体所有权和农民承包后的剩余收益索取权分离等等。而我国民办学校出资人转让给学校法人的个人资产的权利束中，哪些权利是必须转让给学校法人的，哪些权利是可以保留的，这在现有的民办教育制度中并不明确，现有《民办教育促进法》及其实施条例中，仅提出了出资人的资产要过户给学校法人，但是并没有说明出资人的资产权利具体怎么转让，转让到什么程度。

结合新《民办教育促进法》实施以来，我国民办学校非营利性和营利性分类管理改革推进迟缓等问题，未来一段时间必须加快民办学校产权制度建设步伐。理想操作思路是：(1)详细区分民办学校现有各项资产属性，并进行资产来源追溯。(2)区分各项资产属性以后，公共资源投入和捐赠资产直接划归学校法人；(3)对于不想捐赠却继续参与办学的各种长短期私人性资产，与学校法人形成债权债务关系，并对其在学校存续期间的资产占有权、经营权、收益权、处分权等分离、分别界定，以契约合同形式予以确认；(4)学校存续期间参与办学的长期性私人资产，其占有权、经营权、处分权要转让给学校法人，出资人保留债权收益索取权，并通过契约合同约定收益办法；私人性资产原则上按《公司法》的资本法定、资本维持、资本不变三原则进行管理；对学校终止办学时的私人性资产处置方式，也要在合同契约中约定。(5)学校法人有义务定期向董事会、理事会、学校登记管理部门、税务部门、监察部门、审计部门、教育管理部门汇报学校资产清单明细和收支结余明细，鼓励民办学校自愿向社会公开学校资产产权结构和收支结余情况，以利于公共管理和社会监督。(6)在民办学校产权制度建设过程中，完善董事会、理事会等各项学校管理制度。以上产权制度建设过程，也是完善民办学校法人制度的过程。健全民办学校产权制度和法人制度，主要是为了落实民办学校法人地位，具体说是实现学校法人与出资人的法律人格相互分离。民办学校法人作为教育服务生产组织，面向社会需求、自主生产，由学校法人对办学行为及行为后果承担民事责任，出资人仅以其出资部分承担有限民事责任。

综上所述，《中国教育现代化2035》中的有关我国民办教育现代化的相关内容，都含有促进我国民办教育公共性程度提升的深刻意蕴。2017年9月1日新《民办教育促进法》实施以来，国务院相关文件提出以民办学校营利性和非营利性学校法人分类管理改革为突破口来推进民办教育改革发展，也是一项着眼民办教育现代化的重要举措。目前民办学校分类管理改革尽管由于某些复杂原因推进迟缓，但其明晰学校法人性质、落实学校法人地位、健全现代民办学校制度的总体改革方向是正确的。既已启动，必须向前。简言之，我国民办教育“无序投资办学”的时代正在远去，而通过制度建设来提升公共性的时代已经到来。

笔者深信，唯有加快和深化民办学校法人制度与产权制度建设，民办教育在我国未来教育现代化进程中才不会缺席；唯有不断提升民办教育的公共性程度，我国民办教育才能真正成为社会主义教育事业，以及全民教育和终身学习社会的重要组成部分。

注 释：

① 教育是一种公共产品，是联合国教科文组织《教育2030行动框架》提出的一条重要原则。