我国老年教育政策法规：回顾、反思与建议

□ 李 洁

20世纪八、九十年代以来，世界各国越来越认识到人口老龄化的积极方面，将老年人口视为国家和社会的宝贵财富——一笔巨大的、丰富的拥有各种人类经验与智慧的人力资源。因此，致力于开发与管理这笔丰厚人力资源的老年教育与培训逐渐成了各国教育事业和老龄事业的重要组成部分，也成了积极应对人口老龄化、实现教育现代化、建设学习型社会的重要举措，更是满足老年人多样化学习需求、提升老年人生活品质、促进社会和谐的必然要求。然而，回顾我国老年教育相关政策法规的发展历程发现，作为老年教育发展重要保障之一的老年教育政策法规，虽然其数量初见规模且体系初具雏形，但在立法根据、体系及内容上还存在着一定的缺陷，同时，在法学研究和司法实践中，老年教育政策法规也一直处于被忽视的地位，如果不及时反思并改变这种状况，势必会阻碍我国老年教育的可持续发展及其积极功能的发挥。

一、我国老年教育政策法规的回顾

我国老年教育政策法规及实践的探索于20世纪80年代初开始起步，属于一个相对较新的次要领域，而后又经历了90年代的确立稳步时期和进入21世纪后的转型发展期。

1.探索起步期(20世纪80年代)

1982年2月，中共中央做出《关于建立老干部退休制度的决定》(中发〔1982〕13号)，规定了老干部离休退休年龄的界限：担任中央、国家机关部长、副部长，省、市、自治区委第一书记、书记，省政府省长、副省长，以及省、市、自治区纪律检查委员会和法院、检察院主要负责干部，正职一般不超过六十五岁，副职一般不超过六十岁。担任司局长一级的干部，一般不超过六十岁。这一规定标志着废除了实际存在着的领导干部职务终身制。从此，无论是国家主席还是县委书记，都要严格按年龄卡位，退休成为组织工作的正常制度。同时，还规定了离退休老干部的待遇问题：“老干部离休退休以后，一定要很好地安排照顾。基本政治待遇不变，生活待遇还要略为从优，并注意很好地发挥他们的作用。这应当成为我们党和国家的坚定不移的政策原则之一。”依据上术决定，为了丰富离退休老干部的生活并尽可能地发挥他们的潜能服务社会，山东省于1983年9月17日率先成立了全国第一所老年大学——标志着改革开放以后老年教育的正式发端。此后，上海、武汉等地纷纷效仿，直至2005年西藏老年大学建立，标志着我国在全国范围内都建立了老年大学。目前我国已有近6万所老年大学/学校，在校老年学习者超700万人，另有上千万老年人通过社区教育、远程教育等形式参与终身学习。[1]

20世纪80年代，在老年教育起步的同时期，国家用根本大法将成人教育制度、老年人权益保障制度正式确立下来。如1982年12月4日第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第19条第1、3、4款规定“国家发展社会主义的教育事业，提高全国人民的科学文化水平。国家发展各种教育设施，扫除文盲，对工人、农民、国家工作人员和其他劳动者进行政治、文化、科学、技术、业务的教育，鼓励自学成才。国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业”，正式确立成人扫盲教育与在职培训的教育制度。第45条第1、3款规定“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业”，正式确立老年人权益保障制度。

2.确立稳步期(20世纪90年代)

进入20世纪90年代，一方面，国家在教育基本法中确立了成人的受教育权、成人教育与终身教育制度及相关主体办学的职责。如《中华人民共和国教育法》(以下简称《教育法》)于1995年3月18日第八届全国人民代表大会第三次会议通过并于1995年9月1日起施行，第9条第1款规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。”第19条第1、3款规定：“国家实行职业教育制度和成人教育制度。国家鼓励发展多种形式的成人教育，使公民接受适当形式的政治、经济、文化、科学、技术、业务教育和终身教育。”第25条第1、2款规定：“国家制定教育发展规划，并举办学校及其他教育机构。国家鼓励企业事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人依法举办学校及其他教育机构。”

另一方面，国家在老年人权益保护基本法中确立了老年人继续受教育权及老年教育相关制度。如《中华人民共和国老年人权益保障法》(以下简称《老年人法》)于1996年8月29日第八届全国人大常委会第21次会议通过，第31条规定了“老年人有继续受教育的权利”，并确立了国家鼓励社会办老年学校、各级人民政府负责管理的教育制度。后经2009、2012、2015年三次修订，《老年人法》现行版扩大了老年教育的内涵，包括：(1)确立了全民老化教育制度，如第8条规定“国家进行人口老龄化国情教育；全社会应当广泛开展敬老、养老、助老宣传教育活动；青少年组织、学校和幼儿园应当对青少年和儿童进行敬老、养老、助老的道德教育和维护老年人合法权益的法制教育；广播、影视、报刊、网络等大众传媒开展维护老年人合法权益的宣传”等。(2)确立了老年服务人才培养的老年学教育制度，如第46条规定“国家建立健全养老服务人才培养、使用、评价和激励制度，并鼓励高等学校、中等职业学校和职业培训机构设置相关专业或者培训项目培养养老服务专业人才”。(3)明确了老年人就业及参与社会活动的制度，如第68条规定“国家为老年人参与社会发展创造条件”，鼓励老年人在自愿和量力的情况下，从事包括就业在内的多种活动。此外，第70条除确立了老年人的继续受教育权，国家鼓励社会办老年学校及各级人民政府负责管理的内容之外，还明确了老年教育是终身教育体系一部分的法律地位。

20世纪90年代中后期，国家也开始制定促进老龄事业发展的部门规章和行政法规。如1994年12月，国家计委、民政部等部门联合制定了《中国老龄工作七年发展纲要(1994—2000年)》；1999年10月，党中央、国务院决定成立全国老龄工作委员会，2000年8月，党中央、国务院又下发了《关于加强老龄工作的决定》；从2001年起，国务院开始陆续颁布“十五”“十一五”“十二五”“十三五”《中国老龄事业计划纲要》，将老年教育、老年人力资源开发等纳入老年精神文化生活和社会参与保障的内容中。

3.转型发展期(21世纪至今)

进入21世纪之后，我国地方开始出台老年教育条例，形成了地方特色的老年教育制度。例如，《天津市老年人教育条例》于2002年7月18日由天津市第十三届人民代表大会常务委员会第三十四次会议通过并于2003年9月1日实施，该条例是我国第一部老年教育特别法规，颁布目的是“为适应老龄化社会的发展要求，保障老年人继续受教育的权利，促进老年人教育事业的发展，完善终身教育体系”，并规定了老年教育的概念、性质、管理、经费、形式、学费、机构、监督、奖励等内容。《徐州市老年教育条例》于2007年7月27日由徐州市第十三届人民代表大会常务委员会议通过并于2007年10月1日实施，颁布目的是“为了保障老年人受教育的权利，建立和完善终身教育体系，促进老年教育事业的发展”，并规定了老年教育的概念、性质、管理、设施、经费、机构、评估、奖励等内容。随后，湖南省人民政府于2010年6月24日印发了《湖南省老年教育工作暂行规定》，确定了老年教育的概念、性质、管理、设施、机构、经费、优惠、监督及奖励等内容。

2002—2017年，随着终身学习、终身教育与学习型社会理念在我国的深入传播，党的十六大、十七大、十八大报告中相继写入建设终身教育体系与学习型社会的教育目标。依据国家教育政策及教育基本法规定，我国地方性终身教育法规陆续颁布，各自确定了保障老年教育发展的相关制度，如管理体制、优惠政策、课程设置、社会办学、经费投资、社区老年教育等。如《福建省终身教育促进条例》于2005年7月29日由福建省第十届人民代表大会常务委员会第十八次会议通过，这也是我国第一部终身教育特别法规，其第16条规定了县级以上政府及有关部门发展老年教育的职责及老年教育优惠政策等。《上海市终身教育促进条例》于2011年1月5日由上海市第十三届人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过并于2011年5月1日起施行，其第16条规定了教育、民政部门负责老年教育的管理体制和老年教育课程设置要求，第18条规定了教育、人力资源和社会保障、农业、人口和计划生育等行政部门以及工会、共产主义青年团、妇女联合会、残疾人联合会等社会团体发展社区老年教育的制度。《太原市终身教育促进条例》于2012年8月22日由太原市第十三届人民代表大会常务委员会第四次会议通过并于2012年12月 1日起施行，第11条规定政府、街道办事处、社区居民委员会发展社区老年教育的制度。《河北省终身教育促进条例》于2014年5月30日由河北省第十二届人民代表大会常务委员会第八次会议通过，第13条规定县级以上人民政府及老龄工作的机构负责老年教育的管理体制以及老年教育的课程设置要求、优惠政策、社会办学等制度。《宁波市终身教育促进条例》于2014年11月28日由浙江省第十二届人民代表大会常务委员会第十四次会议通过并于2015年3月1日实施，第14条规定确立了政府规划与支持、教育部门和民政部门负责老年教育的管理体制以及老年教育课程设置和投资主体多元化等制度。此外，深圳、云南等地也有相关立法活动。

与此同时，教育部依据十七大报告于2010年7月29日出台了《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》(以下简称《规划纲要》)，第8章继续教育第23条明确规定“重视老年教育”；第24、25条明确规定“建立继续教育体制和终身教育体系”。2015年10月26—29日，中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，第14篇第4节明确规定：“发展老年教育”，首次将发展老年教育提高到党和国家发展战略的高度。在该政策鼓励之下，2016年10月5日，国务院办公厅印发了《老年教育发展规划(2016—2020年)》(国办发〔2016〕74号)，明确了“十三五”期间老年教育发展的总体要求、主要任务、重点推进计划和保障措施。该规划成为我国规范老年教育发展的最高效力的行政法规。随后，部分省市陆续发布地方性老年教育行政法规，如上海市教委于2016年10月13日印发《上海市老年教育发展“十三五”规划》的通知；安徽省人民政府办公厅于2017年3月21日发布《关于加快“十三五”期间老年教育发展的实施意见》；四川省人民政府办公厅于2017年7月21日发布《四川省老年教育发展规划(2017—2020年)》等。

此外，2014年9月，教育部、中央文明办、国家发展改革委、民政部、人力资源社会保障部、文化部等七部门印发《关于推进学习型城市建设的意见》(以下简称《意见》)，该行政法规颁布目的是“作为2013年10月我国政府与联合国教科文组织联合召开的首届全球学习型城市大会的重要后续工作，体现我国对学习型城市建设国际共同倡议的高度重视”。该《意见》没有明确提出老年教育，而是用继续教育、社区教育涵盖老年教育，作为推进终身教育体系与学习型城市建设的重要工作之一。

综上可见，21世纪之前，老年人在我国主要被视为一个弱势群体，他们的各种权益包括受教育权需要特别保护(即福利视角)，所以老年教育相关规定主要体现在老年人法中，而老年教育的发展也相对被动；进入21世纪之后，数量日益庞大的老年人群在我国逐渐被视为一个有强烈学习需求、追求自我实现的权利主体即教育/学习视角，因而，老年教育政策法规制定活动逐渐增多，老年教育政策法规的体系雏形基本形成，老年教育也逐渐演变为一项积极发展的社会事业。

二、我国老年教育政策法规的反思

通过回顾可以发现，我国老年教育政策法规体系虽然初具雏形，但在立法根据、体系和内容等方面依然存在一定问题，这已成为21世纪制约我国老年教育可持续发展的重要因素之一。主要表现为以下几方面。

1.立法缺乏立足点

我国老年教育特别法主要指国务院《老年教育发展规划》(2016—2020年)(以下简称国务院《发展规划》)这部全国性行政法规，及《天津市老年人教育条例》《徐州市老年教育条例》和《湖南省老年教育工作暂行规定》等地方性法规(以下分别简称《天津条例》《徐州条例》《湖南规定》)。国务院《发展规划》开篇陈述本规划的制定依据：“为了贯彻落实《老年人法》《规划纲要》，促进老年教育事业科学发展。”《天津条例》第1条规定“根据《教育法》《老年人法》，结合本市实际，制定本条例”；《徐州条例》第1条规定“根据《教育法》《老年人法》等有关法律、法规，结合本市实际，制定本条例”；《湖南规定》第1条规定“根据《教育法》《老年人法》《湖南省实施〈中华人民共和国老年人权益保障法〉办法》等有关法律法规，制订本规定”。这四部法规分别将教育部《规划纲要》《教育法》和《老年人法》作为立法根据，这似乎有违《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)之嫌。

依据《立法法》第87条规定，“宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触”；第88条规定，“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章”。首先，从法律效力位阶来看，教育部《规划纲要》属于部门规章，而国务院《发展规划》属于行政法规，后者效力位阶高于前者，但后者却将效力位阶低于它的部门规章作为立法依据，这显然不合规定。其次，《教育法》第1条明确“依据宪法制定本法”，且如前所述，《宪法》第19条和第45条分别明确了成人教育、职业教育与老年人权益保障制度，因此，《教育法》第19条规定的职业教育制度与成人教育制度也是依据宪法而规定的，可见，《职业教育法》《教育法》《成人教育法》《老年人法》等都应是由全国人民代表大会常务委员会制定的同一阶位的法律。按规范，《老年教育条例》不应是《教育法》的下位法，而应是国务院《发展规划》和《老年人法》的下位法，同时，国务院《发展规划》应是《成人教育法》的下位法。然而在我国，《成人教育法》是暂缺的，《发展规划》是国务院2016年刚刚印发的，因此可以说，我国老年教育立法一直就缺乏立足点。

2.立法体系不够健全

通过对我国老年教育相关立法回顾来看，老年教育政策法规体系是不健全的。首先，从教育法律的纵向体系来看，宪法中有关于成人教育和职业教育的规定；《教育法》作为教育基本法依据宪法规定了职业教育制度和成人教育制度，但是缺少了《成人教育法》这部教育单行法的颁布；教育行政法规目前已有国务院《发展规划》；地方性教育法规目前虽已有天津、徐州和湖南等地的老年教育条例或规定，但绝大部分省市依然没有相关条例出台；教育规章已有教育部印发的《规划纲要》，但其中有关发展老年教育的规定却只有一句鼓励性的口号，并没有针对实际问题的操作细则出台。其次，从教育法律的横向结构来看，《义务教育法》《职业教育法》《高等教育法》《民办教育法》《学位条例》和《教师法》中也缺乏对有关老年教育的规定，所以，有关老年人的职业培训与高等教育、老年人才培养与社会力量办学等教育权利保障一直属于“真空”地带。以高校办老年教育为例，虽然在20世纪80年代起步，但至今为止，全国近2 600所高校中不到8%面向社会举办老年大学，[2]这种举步维艰的形势与老年教育政策法规体系不完善有直接关系。

另外，从老年人法的纵向体系来看，宪法中有关于老年人权益保障的规定；依据宪法颁布的《老年人法》，其中第8条规定了面向全民的老龄化教育、第46条规定了面向老年服务人才的老年学教育、第68条规定了老年人就业和社会参与保障等内容，但这些内容均没有相关的配套法规细化并执行；各省市都有地方性的《老年人权益保障条例》出台，其中基本都包含保障老年人受教育权利和促进老年人力资源开发的规定，但除了天津、徐州和湖南的老年教育条例或规定进一步细化了老年人受教育权保障措施以外，其他地方对于如何保障和开发均未有配套细则规定出台。虽然，国务院每5年会出台《中国老龄事业计划纲要》，但该行政法规中涉及老年教育、老年人力资源开发和社会参与保障内容也都只是原则性的规定。

3.部分内容不够完善

我国现有老年教育政策法规已经明确了老年人有继续受教育的权利(如《老年人法》第70条、《天津市老年人教育条例》第1条)，且老年人作为我国公民有接受各种职业教育的权利(《职业教育法》第5条)和接受各种高等教育的权利(《高等教育法》第9条)，并规定了老年教育的办学主体与管理体制(如《老年人法》第70条、《社会力量办学条例》第5条、《上海市终身教育促进条例》第24条)、经费来源(如《老年人法》第5条、《天津市老年人教育条例》第8条、《福建省终身教育促进条例》第5条)、教育内容(《天津市老年人教育条例》第2条、《老年人法》第四、七章)、师资培养(《老年人法》第46条、《教师法》第11条、《教师资格条例》第4条、《上海市终身教育促进条例》第20、21条)、终身教育成果认定(《福建省终身教育促进条例》第20条、《上海市终身教育促进条例》第10条)等内容。[3]然而，随着人口老龄化的日益加深，老年人口数量激增，老年人的学习需求也越来越大、越来越多元化。面对这一严峻形势，老年教育政策法规部分内容的缺失与不完善，导致现实工作中常常会遇到“无法可依”的境遇，比如，学校老化教育、老年人的工作学习权、老年人参与高等教育、老年教育专门人才培养与管理、处境不利的老年人尤其是患病或失能失智老年人的特殊教育等保障问题。

其一，学校老化教育，是指在各级各类学校中有组织、有计划地系统开展老龄化教育的活动。老化教育是广义教育老年学的一部分，①中小学校老化教育是全民老化教育最基础的一环。国外研究表明：老年教育应当是一种在成人到达老年之前很早就应提供的一种教育，最有利的年龄是30岁，[4]而老化教育要尽可能从童年早期就开始才会令人们在早年就对老年的前景形成积极的态度，这种积极的老化态度将有利于人们在到达老年期时实现健康长寿。[5-6]虽然，我国《老年人法》第8条已涉及全民老化教育的相关规定，但由于缺乏实施细则，因此，中小学校的老化教育研究与实践在我国大陆地区依然处于被忽视的状态。

其二，老年人的工作学习权。我国《就业促进法》第5条规定，“劳动者依法享有平等就业和自主择业的权利。劳动者就业，不因民族、种族、性别、宗教信仰、年龄、身体残疾等因素而受歧视”，而第35条规定“在法定劳动年龄内，有劳动能力和就业要求的失业人员，应当按照国家有关规定进行失业登记”，虽然“不分年龄”涵盖了老年人，但整个基调是对“法定劳动年龄内”的劳动者的权利保障。虽然《老年人法》第68条规定了老年人在自愿和量力的情况下可以从事经营和生产等活动，第69条也规定了老年人参加劳动的合法收入受法律保护，但是政府、用人单位和相关部门在雇佣老年人并提高他们职业技能方面应承担的权利、义务和责任均没有明确。所以，开发老年人力资源、保障他们的工作学习权自然也成了一句口号。据悉，韩日两国65—69岁的老年人就业率达到了四成以上，世界排名分别为第一、二。这一成就得益于两国早在20世纪八、九十年代就在《老年人法》之外还颁布了老年人就业促进法并与时俱进地不断修订和完善，[7]法条对政府、企业及其他社会力量等相关主体的权力、义务和责任进行细化，真正做到了有法可依。

其三，老年人参与高等教育。该权利与前述高校面向社会办老年教育有所不同，它是指老年人与高校正规的年轻大学生一样注册入学，享有听课学习并获得同等学历证书的权利。在这方面，我国政策法规一直存在真空地带，所以才会有南京“高考狂人”汪侠从72岁开始持续15年参加高考，每次都铩羽而归而无法圆他获取大学文凭梦想的故事。②而西方国家在这方面的保障就相对完善，比如，美国早在20世纪70年代就通过了《老年公民高等教育机会法》，到了80年代，美国已有2/3的大学为老年人提供了特殊课程学习和免费入学政策；而新西兰的6所大学都有一项临时录取条款，允许不符合正规入学要求的老年人入学。[8]

其四，老年教育专门人才培养与管理。一方面，我国老年教育师资面临着基本没有专职教师的困境。“由于待遇较低，对专业教师的吸引力小，导致老年教育往往难以找到好教师，而兼职教师队伍人员不稳定，从而也就无法保障教学质量”[9]；而另一方面，专门人才的大量流失却是不争的事实。截至2009年，我国约450名获得成人教育专业学历文凭的研究生仅有1/3左右在毕业后仍然能够从事与成人教育相关的工作，[10]而其中能在老年教育战线的更加稀少。虽然，我国《老年人法》第46条明确提出，“要建立健全养老服务人才培养、使用、评价和激励制度，依法规范用工，促进从业人员劳动报酬合理增长，发展专职、兼职和志愿者相结合的养老服务队伍”；国务院《发展规划》也明确提出“要加强学科建设与人才培养培训”，但师资匮乏的现实却折射了相关实施细则的缺乏。

其五，残疾或失能失智老年人的特殊教育。截至2017年底，我国60岁及以上老年人口已达2.41亿人，占总人口的17.3%，而其中约18.3%的老年人处于失能、半失能境遇。[11]基于社会公平视角，我国对这些处境不利的老年人的保障目前仅停留在经济福利和医疗健康层面，比如，国务院发布的“十三五”《中国老龄事业计划纲要》明确提出：建立对经济困难的高龄、失能老年人的补贴制度；为老年人特别是高龄、重病、残疾、失能老年人就医提供便利服务。但对于该群体的教育保障却缺乏相关规定，而《老年教育发展规划》中也忽视了该群体。殊不知，通过教育学习的方式提升他们的精神状况，往往能够增强他们战胜身体残疾与生活困境的心理动力，“那么今天的许多老年护理服务可能会变得多余”。[12]

4.某些规定欠科学性

一是规定空泛，不能解决具体的实际问题。以鼓励办学为例，《老年人法》第71条规定国家鼓励社会办好各级各类老年学校；各级人民政府对老年教育要统一领导、加大投入。但在现实生活中，由于资金、场地及政策扶持力度不够，许多民办老年大学处境艰难，甚至有的办学时间较长且具有一定规模的也不得不宣告停办，如由中国民主促进会湖南省委创办了31年的长沙老年大学就于2014年6月30日无奈停课歇业。[13]面对老年教育这一社会公益事业，法律明文规定各级人民政府要“鼓励”“统一领导、加大投入”，但为何在执行过程中还是如此艰难？这与“鼓励、统一领导、加大投入”的规定空泛、不具备可操作性不无关系。倘若直接明确各级政府每年财政应投入金额或占比、将办学业绩纳入政绩考核并规定相应的监督管理与奖惩措施，那么相信实施中无法可依的困惑便会迎刃而解。除社会力量办学外，国务院《发展规划》中提到的促进各级各类学校开展老年教育、推动老年大学面向社会办学、老年服务专业人才开发与管理等内容均有类似情形存在，亟待进一步修订和完善。

二是规定不明确，甚至有矛盾的地方。尤其是老年教育法律法规中没有明确相关主体的权利、义务和责任，也没有规定实现权利所需要的必要规则、方式和程序，且不同法律法规中的规定不一致。例如，《老年人法》第7条规定：“保障老年人合法权益是全社会的共同责任。国家机关、社会团体、企业事业单位和其他组织应当行使各自职责。”但对于各自要承担怎样的职责并没有相应的具体规定，而地方老年人法的相关规定各不相同，也不明确。如《福建省老年人权益保障条例》第62条规定“人力资源和社会保障部门可在人力资源市场中建立有专长的老年人信息档案”；第63条规定县级以上地方人民政府统筹教育等部门促进老年教育发展与管理的各项工作。而《上海市老年人权益保障条例》第55条规定本市加强老年人才资源开发，为老年人发挥专业知识技能创造条件；第58条规定各级人民政府应当加大对老年教育的投入，教育部门应当负责老年教育发展的各项具体工作等。可见，地方性老年人法规对于政府及教育部门在老年教育中的职责规定相对较细，但对于社会力量办老年教育的主体职责规定不明，而且福建规定老年人力资源开发是人力资源和社会保障部门的责任，但上海则没有这方面的规定。此外，福建、上海、太原、河北、宁波等地的终身教育促进条例中老年教育的负责部门也各不相同，有政府负责的，有教育部门和民政部门负责的，有政府和老龄机构负责的，还有政府与教育、民政及其他部门共同负责的，且不管由谁负责，各主体的权利、义务和责任都没有具体规定。

另外，国务院《发展规划》规定“建立健全党委领导、政府统筹，教育、组织、民政、文化、老龄部门密切配合，其他相关部门共同参与的老年教育管理体制”。《天津条例》第4条明确人民政府负责老年教育工作，第5条规定文化、体育、教育、老龄委、民政、卫生、财政、物价等各部门的职责。《徐州条例》第5条规定各级人民政府教育行政部门主管本行政区域内的老年教育工作；各级政府老龄工作机构负责协调服务工作；人事、文化、体育、财政、卫生、民政、建设等部门各司其职。《湖南规定》第5、6条规定由政府领导、教育部管理，其他各部门各司其职。从这些条款来看，三地所规定的老年教育管理体制略有差异，三地与国务院规定也不尽相同。根据《立法法》第73条和第86条规定③，由于三地法规是先行制定的，因此与国务院的规定存在差异是允许的，所以暂且忽略这种差异性。首先应质疑的是：不管是政府或教育部单独负责，还是多部门协同负责，各部门具体的权利、义务和责任到底是什么？对此，这些法规中均未有详细规定作为贯彻依据，这很容易导致多头管理中因权责不明确而推诿责任的现象产生。这种情况已经在韩国老年教育法律的落实当中出现了，各相关主体因责任不明而推卸责任已成为制约韩国老年教育发展的重要因素之一。[14]

三、完善我国老年教育政策法规的建议

老年教育政策法规的健全与完善是推动我国老年教育发展的重要保障，它直接关系我国老年教育发展的可持续化、规范化和高质量化，对此有如下几方面建议。

1.加强老年教育及其政策法规的理论研究

能否提出较为科学完善的我国老年教育政策法规的建议，其重要前提之一即加强我国老年教育及其政策法规的理论研究。这些理论研究成果能够为全面、科学地修订老年教育政策法规内容提供依据和指导。虽然，我国《老年人法》第9条规定“国家支持老龄科学研究，建立老年人状况统计调查和发布制度”，但是，老龄研究尤其是老年教育研究在法学教育界、法学研究界和司法界的地位完全被忽略了。虽然国务院《发展规划》明确提出了“推动法规制度建设”的措施以保障老年教育的发展，但迄今为止，没有法学家关注该课题，即使是教育学家也鲜有关注。而即便在教育界，老年教育研究目前的地位也不甚理想，比如，在老年教育文献主要期刊来源的前20种中，没有一个是中文社会科学引文索引来源期刊(CSSCI，该目录是绝大部分高校对教师科研能力认定的主要依据，直接关乎着教师的职称晋升与薪资待遇)。另在2007—2018年被引用频次排名前20的老年教育文献中，前3位发表在《学术论坛》《人口学刊》两种非教育类C刊；第6、11位发表在《现代远程教育研究》《教育探索》两种教育类C刊扩展来源期刊；仅第15位发表在《开放教育研究》教育类C刊；第17、18位发表在《人口研究》《广西民族大学学报》两种非教育类C刊，剩下的12篇均发表在教育类非C刊来源期刊。[15]

我国人口老龄化的发端要比欧美国家晚约一个世纪，因而对教育是应对人口老龄化的重要手段之一的“意识”和着力发展老年教育的研究与实践的“行动”也要相对落后。[16]总体而言，我国老年教育实践的发展要先于研究的发展，这意味着理论指导的缺乏，势必会制约我国人口老龄化背景之下老年教育的可持续性发展。同样地，若不加强老年教育的立法理论研究，那么老年教育的政策法规制度建设也难以推进，最终，老年教育的发展也会失去最重要的保障之一。目前，我国老年教育政策法规的理论研究非常之少，笔者在知网中以“老年教育”和“法”为主题词查询，显示文献记录120条，其中涉及老年教育法律、政策的文章仅有3篇，且作者及刊物均来自教育学背景，法学韵味不足。④所以，老年教育政策法规相关研究的加强迫切需要兼具法学和成人教育学背景的专业研究者的加盟；而且，老年教育立法主体中也迫切需要有这方面的专业研究人才加入，唯有如此，老年教育政策法规也才能真正实现科学立法，从而保障老年教育的可持续性发展。

2.可推进《终身教育法》/《成人教育法》单独立法

由于老年教育立法长期缺乏立足点，所以才会有前述行政法规竟以部门规章为立法依据的违反《立法法》规定的现象出现；同时，由于《成人教育法》等国家基本法空缺，地方出台的《老年教育条例》演变成了《教育法》的下位法，所以，在这种严峻形势之下，“无依无靠”的老年教育政策法规的法律效力与地位自然也会落入被忽略或削弱的情境。相应地，成人教育和老年教育也无法获得它们应有的法律地位和社会地位——在实践发展中，成人教育和老年教育常常被视为国民正规教育体系之外的附属品甚至是异类，同时与成人教育和老年教育密切相关的其他经济、人事、产业、司法单位、企业事业、行业协会或组织、公民个体等也无法找到相应的位置和方向，因此，其法律作用、价值和意义自然也受到了制约或局限。事实表明，老年教育在经费投入、管理体制、人才培养、科学研究、质量规模等方面的发展与其他教育类型相比一直处于相对弱势的地位。因此，笔者建议《终身教育法》/《成人教育法》可单独立法，为老年教育政策法规的制定提供立足点，以提升其应有的法律地位和社会地位，从而切实保障老年教育发展以迎合老龄社会的需要。

关于《终身教育法》/《成人教育法》单独立法的问题，一些教育学者都从自己的角度为它寻找到了依据，比如任学强从法治基础、理论依据、现实需要等方面论述了成人教育法立法的可行性[17]；吴遵民等人通过对美日韩终身教育立法经验的分析为我国终身教育立法提出了若干建议[18]；孙毅依据国内外终身教育立法的经验和做法，建议我国尽快推进终身教育立法，或可考虑先出台《成人教育法》《继续教育法》或《社会教育法》作为缓冲。[19]那么，笔者则从老年教育需要立法根据、老年教育政策法规体系需要健全、老年教育政策法规需要科学完善等角度出发，建议国家可尽快出台《成人教育法》，其立法依据就是前述《宪法》中的相关规定。但是，《宪法》中并没有明确终身教育制度，而是在《教育法》第19条第3款规定：“国家鼓励发展多种形式的成人教育，使公民接受适当形式的政治、经济、文化、科学、技术、业务教育和终身教育。”可见，《终身教育法》似乎是《教育法》的下位法。所以，从地方性《终身教育促进条例》立法需要立足点、终身教育管理体制需要理顺等角度，建议国家尽快出台《终身教育法》，但鉴于《成人教育法》的位阶高于《终身教育法》，可先出台前者，再考虑后者。

3.发挥老年教育政策促进法律完善及科学立法的功能

从我国老年教育的发端来看，并不是先有了特别法律法规，才有了老年教育的发展，而是现实的需要(新中国成立后大批优秀的离退休老干部的资源利用问题)和政策的推动(中共中央《关于建立老干部退休制度的决定》的颁布)共同促进了老年教育前进的步伐。毫无疑问，21世纪人口老龄化的严峻形势比任何时期都需要老年教育，现实的需要永远都是推动老年教育发展的动力；相应地，老年教育法律法规的健全固然非常重要，但也不能忽略老年教育政策本身的积极功能，即政策填补着立法空白，政策与法律二者可以相辅相成——一方面，政策条款使法律更为完整，另一方面，政策辅助法律实施；一方面，政策转化为法律，另一方面，政策过程需要法律规范。[20]像美、英、日、韩等西方发达国家老年教育法律的完善都离不开中间相关政策的出台与落实，它们的政策与法律互为补充、相辅相成地推动着老年教育的发展，[7]而我国《老年教育发展规划》的出台也是在中共中央“十三五”规划的教育政策推动下促成的。所以，在未有十足把握科学立法的前提下，对于前述诸多法规的真空地带或不合理之处，均可以尝试通过老年教育政策的制定来弥补，使得老年教育法律体系更加完备，并辅助法律实施及促进科学立法。

4.健全老年教育政策法规落实的法律监督体系

以法治教需要建立一个完备的法治体系。法治是一个动态过程，包括了静态的法律规范制度，同时也包括了法律的实施监督等。换言之，老年教育政策法规的落实，既需要制定适宜的、科学的法律体系，也需要建立配套的法律监督体系。只有对法律的实施加以严格的监督，才能防止法律在实施过程中被扭曲而走样或被阻隔而不能贯彻，所以，法律监督乃是以法治教必不可少的重要环节。然而，综观我国老年教育政策法规的监督体系建设，情形并不容乐观。如国务院《发展规划》中没有监督管理与法律责任的规定。《天津条例》第10条规定“老年人学校和其他形式的老年人教育活动应当遵守法律、法规，执行国家方针政策，依法接受监督”，该条款虽然明确了老年教育的开展需要法律监督，但谁来监督、怎样监督并未明确。《徐州条例》第19条第1款规定办学事项的监管由教育部门实施，违规处罚包括限期改正、停止办学、赔偿损失等；第2款规定对其他违规事项由教育部门或其他相关主管部门来处理，但对于哪些事项及具体处理方式未有详细规定。《湖南规定》第13条规定“老年教育要遵守国家法律法规”，但谁来监督、怎样监督和法律责任等都未提及。同样的情形也出现在福建、上海、河北、宁波等地方性终身教育促进条例中，虽然《太原市终身教育促进条例》在监督管理和法律责任这两方面都有规定——由监察机关和教育部门行使相应权利，但对于“情节轻微、情节严重”并没有界定可量化的标准，相关责任人应承担的法律责任也没有具体化。此外，《老年人法》第72条规定“人民法院和有关部门对侵犯老年人合法权益的申诉、控告和检举，应当依法及时受理，不得推诿、拖延”，明确了法院对老年人权益保障的监督与调节，但对于有关部门、社会各阶层、团体或个人等相关主体的宣传、审查、咨询和监督作用也未明确。

抛开法律文本，从实践角度切入，老年教育经费的投入与物质支持往往是决定老年教育发展的前提条件。然而，前述长沙老年大学30年来四易场地、终因资金短缺而歇业的责任到底在谁？在我国的法律明文规定中，政府毫无疑问是统筹规划的领导者，如果投入不够、物资缺乏，政府应当承担怎样的责任，这一切又由谁来监督？这是一个值得深入反思与研究的问题。总而言之，老年教育相关立法主体在老年教育政策法规的修订过程中，应积极探索适合我国老年教育发展的教育执行与监督制度，完善老年教育法律监督的主体、客体和内容，建立老年教育执法与监督机制，使一切老年教育活动均在法律监督范围内，真正实现有法必依、执法必严。

我国老年教育发展三十多年，最可喜的成就是老年学校和学员数量的增加以及老年教育对我国精神文明建设与社会稳定和谐的促进作用，不过也要看到相对于其他类型教育，老年教育仍然严重滞后、发展极为不平衡的现状，其制约因素主要包括管理者对老年教育的认知不足，场地、设施、经费等物质条件短缺，管理体制不顺等。[21]与此相应，我国老年教育政策法规也存在条款缺漏、各地立法发展不平衡的状况；老年教育政策法规的地位被忽视或削弱，自然也使得民众意识不到老年教育的重要性；老年教育政策法规对相关主体的权利、责任和义务规定不明确，也自然会导致老年教育的管理体制混乱和各种扶持力度的削弱。所以，依法治教，迫切需要对老年教育政策法规进行修订与完善，并适度超前以引导老年教育的发展方向，形成以《成人教育法》为基本法、国务院行政法规、地方性法规为框架的中国特色老年教育政策法规体系，使得国家对老年教育的管理能够真正实现有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，从而也令老年教育的思想观念、运行机制、管理体制、人才培养、科学研究、教育内容与方式等在法律的支持下顺应时代发展的要求。

注 释：

① 教育老年学(Educational Gerontology)来自成人教育学和社会老年学的学科交叉发展，包括三方面内涵：为老年人的教育(education for older people，EOP)；有关老龄化的教育(education about aging，EA)；专业人员/专业辅助人员的教育(education of professionals and paraprofessionals，EPP)。[22]

② 2002年，73岁的汪侠曾被南京医科大学临床医学系破格“录取”为旁听生，大学五年，他每天都按时到校，和可以称得上是他孙子辈的学生们在一起上课、做实验，49门功课全部合格。很多学科的成绩都不比那些年轻人差，但就是因为没有学籍，汪侠还是没能拿到毕业文凭。

③ 《立法法》第73条规定：“除本法第8条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止。”第86条规定：“地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决。”

④ 2018年10月8日访问。