浅析利益集团参政对当今美国民主政治的影响——基于精英主义理论研究视角

闫玉华，陈宇翔

(山西大学 外国语学院，山西 太原 030006)

0 引 言

对美国政治的研究一直是中国学者美国研究中的热点议题。在当今西方国家中，广泛存在着大量的利益集团。它们活跃地出现在西方国家的民主政治进程中，并且积极参与到政府公共政策制定的方方面面。与其他西方国家相比，当今美国政治生活中的利益集团参政现象已经构成了其政治系统中不可分割的有机部分，对美国政府公共政策的制定与实施产生了极大的影响。正如我国学者田松柏所说，要想了解美国政治，不仅要对美国政府、政党进行关注，更要对利益集团有所关注； 要想研究美国公共政策制定，不仅要关注政府机构的角色，更要密切关注利益集团在美国公共政策制定中起的重要作用。[1]然而，近年来产生的一个怪象是，美国政治生活中的其他政治角色(政党、总统)的功能正在被削弱，尤其是政党的活动，越来越受到利益集团的制约，致使利益集团的影响力空前强大。毫不夸张地说，当今美国政治很大程度上是一种利益集团政治。

鉴于美国国内已有众多学者研究利益集团政治理论，因此，中国学者的研究多集中于利益集团现象对美国政治、经济、社会的影响，且以政治影响居多。例如，李寿祺、李道揆两位学者，分别著书介绍了利益集团的源起、定义、分类以及利益集团与政府的关系； 谭融、吴建华等学者对美国利益集团理论进行了细致的研究； 孙大雄、李翠亭等学者则详细介绍了利益集团与政府、国会之间的种种博弈行为。因此，本文拟从精英主义理论的角度来分析美国利益集团参政现象，深入剖析利益集团进行政治参与的运作方式和流程，充分证明利益集团参政对美国政治的消极影响已经大于其积极影响。

1 利益集团概述

1.1 利益集团的概念

从目前研究来看，学界对利益集团的概念尚未形成一个标准的定义。在众多权威定义中，具有代表性的有三种。

詹姆斯·麦迪逊(James Madison)是美国第一个研究利益集团的学者。在《联邦党人文集》(TheFederalistPapers)第十篇中，麦迪逊第一次阐述了利益集团参政对美国民主的必要性，并将利益集团定义为“派别”——为一些共同的利益驱使而联合起来。[2]52著名政治学教授戴维·杜鲁门(David Truman)在其著作《政治过程》(TheGovernmentalProcess)中，对利益集团进行定义。他认为利益集团是拥有共同利益的群体向社会其他集团提出要求的组织。如果该组织向政府机构提出利益诉求，那么它就被称为政治性利益集团。[3]37该定义普遍被学界所接受。著名的多元主义理论家罗伯特·达尔(Robert Dahl)在其著作《美国的民主》中也对利益集团进行定义。他认为任何一群为了争取某种利益而一起行动的人，就是利益集团。[4]235三位学者对利益集团的定义不是过于片面就是太过宽泛，未全面体现其特征。尽管如此，上述定义仍为我们进一步认识和把握利益集团的概念奠定了良好的基础。

综上，笔者认为利益集团是指具有共同目标的社会组织，为了达到某种特定利益而组成的，以游说为主要手段、力图对政府决策施加影响的政治性组织。

1.2 利益集团的地位和作用

多年来，利益集团参政现象构成了美国民主政治生活中不可分割的有机部分。由于公民的参政行为具有分散性，很难有财力、有物力、有渠道参与或影响政府决策，因此，公民有组织地参加与自己切身利益相关的利益集团并试图影响政府公共政策的现象也成为美国当代民主的一个基本特征。美国《宪法》规定的关于公民参与权利和自由的条款，本质上依然是少数精英指导下的利益集团博弈的副产品。[5]215然而，在利益集团主导下进行的公民政治参与并不完全意味着忽视个人权利，反而为公民能够积极地参与到国家公共政策的制定过程中提供了良好的契机。

自美国建国以来，利益集团作为政治生活中一股不可或缺的重要力量，在国家大大小小的政策制定过程中发挥了不可忽视的作用。首先，在“三权分立，分权制衡”的原则下，多个利益集团就某一社会议题会产生竞争，这有利于政府作出较为公平、制衡的政策决定。在政策制定过程中，各利益集团相互制约，不仅有利于限制某一利益集团独大的权力，还有利于对总统及国会的权力形成制约，为政府做出一个更为客观、科学的决策奠定基础。其次，利益集团参与美国政治的过程有利于其利益诉求的表达，实现政治的沟通。利益集团会将公民具有分散性、情绪性的意见收集起来，转化为较为集中、理性的政治诉求，从而更加有效地代表公民向政府表达其利益。作为公民和政府之间的纽带，利益集团在美国民主政治中有着不可替代的作用。最后，利益集团参政有利于缓和社会矛盾，维护社会稳定。由于对社会各方利益欠缺考虑，政府作出的一些决策往往会引起相关利益群体及公民的不满，容易激化社会矛盾，破坏公共秩序。有利益集团作为中间人，可以大大缓和由于政策失误导致的政府和普通民众之间的各种矛盾。例如，在20世纪60年代，通过全国有色人种协会(the National Association for the Advancement of Colored People, 简称the NAACP)的努力，推翻了“隔离但平等”的原则，明显起到了缓和社会冲突的作用。[6]由此，利益集团承担了维持社会秩序的功能。

2 精英主义理论

在政治学和社会学领域中，精英主义理论是一种旨在描述和解释当代社会权力关系的国家理论。该理论认为，少数精英拥有最大的权力并统治着社会。这些精英在智力、能力、财力等方面都超过大多数被统治者，对社会的发展产生了重要的影响。其中，少数的政治精英代表了一些政治性利益集团，掌握着重大决策权，他们的政治立场对国家政策的制定有着深远影响，甚至决定着一个国家的命运。本文拟结合以下三位精英主义代表人物的观点对利益集团的三种参政方式进行分析。

在政治学界，E. E. 斯查特斯奇内德(E. E. Schattschneider)是第一个对多元主义理论提出批评的理论家。他认为，在美国，权力是分散的。但这种分散的权力并不像多元主义支持者罗伯特·达尔(Robert Dahl)认为的那样被广泛地分散着。相反，在美国，权力大多分散在各界精英手中，并且每个领域的精英都趋于控制一个公共政策的领域，就像控制着一个“副政府”(Sub-Government)一样，又被称为“铁三角”(Iron Triangle)。同时，斯查特斯奇内德从精英主义角度批评了利益集团参政现象。尽管如此，他并不反对利益集团的存在，并且还赞成“利益集团是政治的原材料”这个说法。[4]49

C. 赖特·米尔斯(C. Wright Mills)，作为精英主义另一位具有影响力的代表，在其著作《权力精英》(ThePowerElite)中给权力精英作出定义。他认为权力精英指的是那些政治经济和军事的圈子，他们共同作出具有全国性影响的决策。如果说有国家大事要决定的话，权力精英就是决定它们的人。相反，如果决定国家事务的权力，能以一种绝对公平的方式共同进行，那么就不会存在权力精英。事实上，随着决策者圈子的缩小，决策手段的集中化，以及决策后果变得越来越重大，很多大事件的进程往往取决于拥有决策权的圈子的决策。[7]16同时，他认为利益集团参政并不能体现民主。政府的分散状况使公共政策无法排除来自利益集团的压力，反而使私人利益得以实现，妨碍公共利益。

著名政治学教授托马斯·戴伊(Thomas Dye)著有《民主的反讽》(TheIronyofDemocracy)一书。同斯查特斯奇内德一样，戴伊的这本专著也是对“美国民主多元化”这种主流观点的一种质疑。他认为一少部分人作出的决策会真正决定着公民的生活。虽然政党选举和利益集团的活动都有详细的程序，但是公民几乎不会对他们的决议产生任何直接影响。利益集团表面上关心的是民众的利益，实际上是在保护已有精英的价值以及他们的主导地位。正如政治寡头铁律表述的那样，所有的集团都是由精英来操控的。[8]203因为纵观历史，任何社会都需要领袖，凡是领袖就要维护其组织及其在组织中的地位，这种动机使领袖人物具有与众不同的洞察力和观点，因此任何社会组织内部必然要有精英阶层，即政治学中的寡头政治铁律。

总之，与前两位代表人物相比，戴伊对精英主义进行了更为客观的总结。在他看来，精英主义并不意味着少数具有决策权力的人总是要与民众处于对抗状态，也不意味着领导人总要以牺牲民众利益来达到自己的目的。因此，精英论不是阴谋要压迫民众。同时，精英主义也不是说民众对精英没有任何影响，只是强调精英对群众的影响要远远大于群众对精英的影响。

3 精英主义主导下的利益集团参政方式

众所周知，利益集团主要通过游说、影响选举和司法诉讼这三种方式来参与美国政治，而精英主义理论无不渗透其中。

3.1 游 说

所谓游说，就是利益集团直接向国会议员、政府官员陈述其立场和观点以影响决策。常见的游说活动有三种：直接游说、间接游说和草根游说。利益集团会根据议题的重要性以及当时的政治局势采取不同的游说方式进行游说，维护本集团的利益。

直接游说是最直接、最常见也是最重要的一种游说方式。利益集团通过面对面的方式，对国会议员、行政人员以及其他政府工作人员进行游说活动。例如通过直接登门拜访、参加政府官员的私人会议、邀请议员或者立法人员出席利益集团主办的各种社交宴会、提供相应的政治信息给政府官员等方式，从而对政府决策施加影响。当然，不是随便一个人都可以参与直接游说的。好的游说专家必须是受过良好教育，出身较好，且具有庞大的关系网。当然，最重要的还是得有金钱做后盾，以保证游说活动更加顺利地完成。

间接游说，顾名思义，是一种较为委婉、迂回的游说方式。利益集团会采用广告、社交媒体、群众示威等方式，以舆论的方式向政府工作人员提供信息，以争取对本集团所需利益的支持。通过这种方式，可以有效地避免“金钱政治”之嫌，从而树立该利益集团的良好形象，以争取更多民众对其主张的支持。

草根游说，与直接游说和间接游说不同，其目标更加明确。利益集团通过组织其成员发动草根游说，力图对立法机构产生影响。利益集团的成员会采用电话、信件、电子邮件或者社交媒体软件等渠道，集中向国会议员(立法者)自发地表达其政治诉求，试图对立法者的决策行为产生影响。[9]实践证明，大多数议员都很重视这些所谓“民众”的呼声，因为他们都希望能继续连任。

从受过高等教育、有巨大关系网的游说专家采用的直接游说，到利益集团组织其成员发动的草根游说，我们不难发现财力更加雄厚的利益集团更能够提供有经验的说客院外活动分子，“权钱交易”甚至可以决定美国政治的走向。利益集团采用游说的方式，不仅扭曲了代议制的过程，更加促使“多数人短路”，隔绝了多数人与议会代表之间的联系。[4]48因此，尤其在当今美国社会政党职能逐渐衰弱的情况下，利益集团参政则更加不能保证美国的民主。

3.2 影响选举

为了加强对政府的影响力，利益集团通常会介入美国总统及国会议员的选举过程，尽量使与本集团利益相符的候选人赢得选举，以保证日后游说活动的成功。利益集团介入选举的方式主要有三种。

第一，评估在职议员。为了左右国会议员的投票行为，实力较为雄厚的利益集团通常会对在职议员进行评估。这些数据大多来源于该议员以往在各类议案中的投票记录。随后，利益集团会把这些投票记录做成报告收录起来，以备不时之需。通常，议员们很重视这些评估报告，因为这关系到该议员能否连任。这种对在职议员进行评估的方式，是利益集团间接影响美国选举的一种方式。

第二，帮助候选人参与竞选。国会议员最关心的就是在下一届国会选举后能否继续连任，利益集团对这点深信不疑。故而，他们会把所有的努力都集中在帮助候选人参与竞选上。利益集团一般都会对其成员宣传投票意向，并且把相关议员的评估报告发送给选民，使选民更加深信该议员会维护其利益。有了评估报告，就等于有了选民的投票。选民会自发地作志愿者，为该议员作宣传，拉选票。显然，得到了利益集团的支持，该议员的竞选就已经成功了一大半了。因此，利益集团与议员之间常常保持着密切关系。

第三，向候选人提供政治捐款。这是利益集团影响美国选举最重要、最直接、也是最有效的一种方式。利益集团的政治捐款不仅用于其游说活动，接近政策制定者以影响政府决策，而且会用于接近候选人，有利于该候选人为利益集团“发声”。该候选人竞选成功后，必然会在制定政策时，偏向于其身后的利益集团。从上世纪末开始，由于两党极化现象更加明显，候选人就变得更看重并且依赖这项政治捐款。

总之，金钱操控着美国总统及国会议员的选举。“用捐款资助选举，用金钱买政治回报”正是美国政治生活所特有的。利益集团用尽一切努力选出自己最“中意”的候选人，“操控”着政府对相关议案的决策，以维护本集团自身的利益。个人和利益集团在选举活动中的角色越来越重要，精英主义因此不断增强。选举基本上已经成为一种象征性的活动，只是给大众提供了一个参与政治的渠道和机会，并不能左右政府决策。同时，大量的金钱涌入选举过程，相应的义务也被承担下来。受政治捐款的牵制，总统及国会议员精英很难做出客观的、有利于大众的决策。[8]200

3.3 司法诉讼

精英主义理论家认为，在美国政府中，最高法院是最能体现精英主义特点的机构，它拥有着对所有政府机构决策的最终裁决权，有权力取消国会、总统制定的法规政策。同时，做出决策的这九位大法官不需要从群众中选举产生，只要没有犯罪，就终身不会被罢免。

美国法院是独立的决策机构，只有国防部的权力才会大过最高法院。但是，实际上，法院是一个“被动的”决策机构，因为只有在人们发起诉讼时，法院的决策功能才会被激活。因此，利益集团通常会采取向法官诉讼的方式影响美国政治。例如，在上世纪四五十年代，由于黑人公民无法靠自己的力量争取到选举权，并且民众也缺乏对黑人呼声的支持，在这种情况下，全国有色人种协会便采取了诉讼的方式，终于在1954年赢得胜利，推翻“隔离但平等”的原则，为日后国会通过《民权法案》奠定了强有力的法律基础。

在诉讼过程中，除了当事人可以为自己辩护以外，利益集团通常以“案件与自己有关”为理由参与辩护。在言论自由的美国，利益集团会通过媒体大肆宣扬其辩护理由以及对案件的看法。这些来自“四面八方”的意见，往往会影响“穿黑袍的精英”对案件本身的看法，从而作出有利于倾向于利益集团的判决。

可见，诉讼不同于游说。若利益集团未能在国会通过一项有利于自身利益的法案，那么利益集团就会采取诉讼的方式(甚至包括该法违宪)，来向法院提起诉讼。这样的方式，如今已被各个利益集团频繁使用，成为利益集团影响法院裁决权的一个重要手段。

4 利益集团参政对美国民主的消极影响

利益集团参政在美国建国之初就已经存在，并且受到建国之父的肯定，用以制衡美国民主政治中的其他政府机构。诚然，利益集团参政有一定的积极作用。第一，弥补了美国政党制度的不足，增强了民众与政党之间的联系与沟通。第二，调动了民众参政议政的积极性，扩大了民众参政的渠道，使越来越多的公民积极参与到政府公共政策制定的方方面面。第三，促进了政府决策客观、科学化。利益集团为政府提供更多专业的信息，使决策者在兼听了各方意见后作出更加符合大众利益的决策，从而维护了社会的稳定发展。

近年来，两党极化现象日趋严重，党派对于利益集团的依赖以及利益集团对党派施政行为的制约，大选中的政治捐款数额屡创新高，仅美国最大的单一问题利益集团——全美步枪协会(the National Rifle Association)投入总统大选的经费就呈飞速上升趋势，从1978年的 38万多美元上升到2016年的5 020万美元。[10]权钱交易在美国政治生活中愈演愈烈。因此，笔者认为精英操控下的利益集团参政，对当今美国民主政治的影响是弊大于利的。

第一，催生政治腐败。虽然美国宪法曾经对政治现金的数额作出规定，个人向总统竞选捐献的金额不得超过2 500美元，但是这一规定从2010年却被彻底改变。2010年，最高法院对“联合公民诉联邦选举委员会案”(Citizens United v. Federal Election Commission)作出裁决，认定限制商业机构资助联邦选举候选人的《两党选举改革法案》的条款违反宪法中的言论自由原则，即取消了个人对选举候选人的资助金额的限制。[11]这就等同于利益集团可以无上限的投入资金，介入总统、国会选举，选出他们的“意中人”，方便日后为维护本集团利益而采取的游说活动。在美国，“一人一票”的民主形式早已经变成“一美元一票”的金钱政治。有数据显示，总统竞选耗费资金从1980年的1.62亿剧增为2016年的50多亿美元。更甚，某些单一问题利益集团会投入大批人力、物力、财力阻止那些妨碍本集团利益的候选人竞选。因此，越来越多的美国公民认为选举是一种“权钱交易”，公民个人的参政努力并不能影响或改变美国政治的走向。

第二，导致政府工作效率低下，增加了决策难度。美国宪法的基本特征就是确立了分权制衡架构，实行“三权分立”。这种权力分散的机制不仅为利益集团参政提供了很好的政治契机，而且有利于政府协调各利益集团之间的矛盾，并且在政策制定时也能将公共利益考虑在内。然而，由于近几十年来美国利益集团数量激增，在各行、各业、各阶层均有所涉及，无疑是雪上加霜，加剧了美国政府权力的分散程度。[6]利益集团基于对自身利益的考虑，采用游说、影响选举以及司法诉讼的方式，使政府在决策时陷入两难境地。尤其是受到利益集团的金钱资助后，政府公职人员不得不偏向于某个或某些利益集团的政治主张，但同时又会受到与之主张相悖的其他利益集团的牵制。这种现象体现在控枪、堕胎、医疗改革等单一社会议题上尤为明显。[5]223这些政治主张完全相悖的利益集团的实力势均力敌，在选举中的力量都不容小觑，政府决策者无论作出何种决定，都会侵犯一方利益集团的利益。因此，政府往往在上述的单一问题上都会闪烁其词，不明确表态，议而不决，导致了政府在公共政策制定时互相推诿、相互扯皮的现象，使工作效率直线下降，从而在不同程度上削弱了政府权威。

第三，损害公共利益和国家利益，加剧社会不平等。根据上文笔者对利益集团作的定义就不难发现，利益集团本质上就是一群拥有共同政治诉求的人采用各种方式以期影响政府决策而形成的组织。和商人一样，利益集团谋求的是在政治上的利益最大化。精英操控下的利益集团和美国政府(行政部门、司法部门、国会、政党)都只顾本部门或本集团利益，很少会为公共利益而牺牲自己的利益。利益集团为政府献金，政府制定政策时又受到利益集团的牵制，民众即便是有机会参与政治也很难改变政府决策的走向。利益集团为了实现本集团的利益，必然会威胁到公众利益甚至是国家利益。这体现在实力强大且目标单一的利益集团上尤为明显。有些实力雄厚的单一问题利益集团很少能遇到与之抗衡的反对力量，因此，美国政府在社会争议较大的议题上很难做出利于公共利益和国家利益的决策。公民往往要为这些精英操控下的政府决策而付出生命的代价，加剧了社会不平等。

5 结 语

综上所述，笔者认为那些为了实现共同政治诉求，采取游说、影响选举和司法诉讼等方式影响美国政府政策制定的组织就是利益集团。而美国“三权分立”的特殊政治体制、社会经济迅猛发展以及长久以来形成的历史文化传统都为利益集团能在美国蓬勃发展奠定了夯实的基础。

精英主义理论家认为少数的精英控制着美国社会。在精英操控下的美国政府，利益集团参政有弥补政党职能的不足、扩大民众参政议政意识及渠道、促进政策制定更加科学化以及缓和社会矛盾等优点，但是其弊端还是很明显的。它不仅会催生政治腐败，还会导致政府工作效率底下，损害公共利益和国家利益，加剧社会不平等。由于利益集团始终是以维护本集团的利益为主要政治目标，并且在影响政府决策的手段(游说、影响选举、司法诉讼)上与“精英”密不可分，所以在公共政策制定时，必然会妨碍政府作出更加符合大众利益的决策。因此，本文始终认为利益集团参政对当今美国民主政治产生的消极影响大于其积极影响。