利益集团理论研究综述

吴建华，赵莉清，查丽艳，李小燕

(1.南京工程学院，南京211167；2.南京工业大学公共管理学院，南京210009)

利益集团理论研究综述

吴建华1，赵莉清2，查丽艳2，李小燕2

(1.南京工程学院，南京211167；2.南京工业大学公共管理学院，南京210009)

基于“西方学者对利益集团的研究、中国学者对利益集团的研究、中国政府对利益集团采取的政策”三个方面，对国际学术界关于利益集团研究的理论成果进行综述。学者们的研究表明，利益集团及其活动对国家政治生活有重要影响，政府需要从理顺关系、科学管理、制度建设等视角对利益集团的发展采取积极的应对政策。

利益集团；理论研究；综述

利益集团作为一种重要的非官方政策活动主体，影响着政府政策的制定和执行，在国家政治生活中发挥着重要影响。利益集团是人类社会一项长久的客观存在，但是它作为学者们研究对象的历史却短得多。多年来，有许多人认为中国并没有利益集团，利益集团现象只存在于西方国家的政治生活中，但是，随着越来越多学者对中国的政治、公共政策以及利益集团理论的研究，中国利益集团发展的现状和政治角色逐渐清晰明朗，利益集团理论研究的重要性也逐渐显现出来。本文拟对国内外相关研究成果略作梳理和评析。

一、西方理论界对利益集团的研究简述

从19世纪发展至今，西方学者对利益集团的研究主题已由最初的价值研究到现在的作用研究，取得了大量的成果。西方利益集团的理论演进大致可以分为三个阶段：以价值判断研究为主的萌芽阶段、以作用研究为主的形成阶段、以研究利益集团与政府决策之间关系为主的发展阶段。在不同的研究阶段，不同流派的学者们对利益集团的定义、策略、作用的认识都不一样。

（一）有关利益集团的概念研究

“利益集团”这一概念在政治学、经济学、社会学、法学等学科领域被广泛使用，但是对于利益集团概念的界定，在国际学术界至今尚未统一，最主要的看法有以下几种：

被誉为美国“宪法之父”的詹姆斯·麦迪逊认为，派别（利益集团）是为了某种共同利益而联合起来的一定数量的公民，不论他们占全部公民的多少，而他们的利益是同其他公民的权利或社会的长远的和总的利益相左的。[1]

耶鲁大学政治学教授罗伯特·达尔在《美国的民主》一书中认为：“从最广泛的含义上说，任何一群为了争取或维护某种共同的利益或目标而一起行动的人，就是一个利益集团。”[2]

英国艾塞克斯大学教授格雷海姆·威尔逊在其著作《美国的利益集团》中认为：“利益集团是指为了寻求或主张代表一种或几种共同利益或信念的公众或团体的组织。”[3]

美国政治学教授戴维·杜鲁门在《政府的进程》一书中认为：“利益集团是一个持有共同态度、向社会其他集团提出要求的集团，如果他通过和向政府的任何机构提出其要求，它就变成一个政治性利益集团。”[4]

麦克斯·J·斯基德摩和马歇尔·卡特·特里普认为：“利益集团是享有共同利益的个体组成的团体，并能使人们将主要精力集中于一个共同的、值得为此投入一些精力和财富的重要目标上，以促进这个目标的实现。”[5]

可以看出，虽然学者们对利益集团的概念有着不同的定义，但是他们对利益集团的认识都有着相似的理解，即他们都认为：第一，利益集团是一种有组织的团体；第二，其组织成员具有共同的利益目标；第三，该组织积极行动的目标是使其利益最大化。

（二）利益集团影响政府政策的策略研究

利益集团为了实现自己的利益，促进或阻止某方面公共政策的改变，会使用各种途径和方法对政府施加压力和影响。根据学者们对美国、英国、德国等西方国家利益集团活动方式的研究，可以总结出西方利益集团常用的合法的方法有：

1.游说。游说活动是利益集团对政府施加影响时使用最频繁、最重要的手段，分为直接游说和间接游说。[6]当利益集团通过直接游说活动达不到目的，或是效果不好，或是没有直接游说的渠道时，利益集团就会采用通过委托人、信件、公布投票记录等间接游说的方式与政府进行联系，以实现其政策目标。[6][7]

2.影响政治选举。为了加大对政府的影响，利益集团还会介入选举过程，影响选举结果。选举活动中，他们会通过组织政治行政委员会、捐款等方式，积极为自己支持的政党候选人进行活动；或与候选人建立起良好的关系，从而为本集团今后的游说活动、利益诉求打开通道。[6][7]

3.接近司法机关。如果利益集团未能在国会阻止某项法案的通过，或认为政府的裁定、规章等损害了自己的利益时，它可以以各种理由向法院提出诉讼。在司法过程中，利益集团一般采用两种方法来追求自己的目标。一种是，利益集团根据自己所代表的群体或阶级的利益，直接向法院提出诉讼。另一种是，当某人或某个组织向法院提出诉讼时所寻求的目标正好与利益集团的目标相一致，利益集团就会支持这个人或这个组织，或者为其提供辩护。[6][7][8]

当利益集团通过“正常”途径无法达到目标时，他们就有可能采取诉诸公众、游行示威的方式，或比较极端的暴力抗议、恐怖活动的方式。[8][29]

（三）西方具有代表性的研究流派

1.多元主义理论流派。多元主义理论产生于20世纪50年代，该理论流派对利益集团的存在和作用持肯定的态度，代表人物有本特利、杜鲁门、罗伯特·达尔和V·K·基等。多元主义理论认为，政治过程是动态的，“政府行为是利益集团相互作用的结果”。[9]利益集团的存在不仅可以对公共权利的膨胀有所限制，各利益集团间的相互对抗、相互竞争又可限制利益集团的行为及其权利的膨胀，满足多元社会的要求，因此利益集团可以给民主政治过程提供一种保护。[4]

2.精英主义理论。精英主义理论是与多元主义理论相对的观点，该理论认为，国家政治大权由精英控制和影响，反映并保护着精英阶层的利益；利益集团对国家政策的影响作用并不是决定性的作用，只占少数的精英阶层才是推动政治发展的主要力量。[11]代表人物有加埃塔诺·莫斯卡、西奥多·洛伊、斯查特斯奇内德等。精英主义理论反对多元主义的观点，认为“狭隘利益集团的游说活动会导致集体灾难”。[12]精英主义理论家认为利益集团追求私利，只代表一部分人的利益，不关心公共利益的实现，对民主不尊重，损害了政府的合法性和权威性，使政府变得无能，影响政府政策的公正性。[13]

3.后多元主义。后多元主义集团政治理论出现于20世纪70、80年代。20世纪60年代以来，多元主义理论受到各方理论家的批评，但是由于政治的复杂性，反多元主义理论的学者们在对多元主义理论的缺陷进行批判的同时，又一时不能提出一种完整的理论去取代多元主义，再加上随着社会的发展，多元主义理论和精英主义理论不能说明新的政治结构的变化，于是后多元主义理论便应运而生。后多元主义理论关注的是利益集团如何表达其利益诉求，寻找集团利益与公共利益的一致方面，实现各方利益集团的利益表达与政府科学决策的共赢。[11]

二、我国利益集团理论研究现状

我国学术界对利益集团的研究是从近几十年开始的，改革开放之前，我国社会中存在的利益群体是一些自在的利益群体；[14]改革开放以来，随着我国社会的巨大变迁，利益集团蓬勃发展，学者们也加强了对利益集团的深入研究。

（一）关于中国利益集团发展现状的研究

根据中组部党建研究所和深圳大学当代中国政治研究中心做出的一项调查报告显示：我国现有的社会利益集团，大多没有完备的组织形态，也没有固定的组织架构，只是松散地、自发地、临时性地“结伙”，以协同行动，表达其特定的利益诉求。部分有规范组织形式的利益集团，多以社团、协会、商会、联合体（会）、委员会等形态存在。[16]

1.我国利益集团的分类。中国社会利益集团数量众多，夏训良[15]、程浩[14]等学者根据不同的标准对这些利益集团进行了分类。其中，深圳大学管理学院学者程浩的分类比较细致：根据其社会性质，我国的利益集团可以划分为合法的利益集团和非法的利益集团；根据其组织化程度，可以划分为高度组织化的利益集团、具有一定组织程度的利益集团、组织松散的利益集团以及非正式组织群体；根据其活动目标，可以划分为经济型利益集团和非经济型利益集团；根据其存在时间的长短，可以划分为常设性利益集团与临时性利益集团。[14]

2.我国利益集团的基本特征。由于我国社会特有的政治文化环境和政治体制特点决定了我国的利益集团在其发展的过程中表现出一些独特的特点。学者朱昌平认为我国利益集团有集团意识弱，结构松散；依附性强；利益表达方式简单、落后；利益集团间的差距大；各利益集团的经济利益要求强烈，而政治利益要求较小等特点。[16]大多数的学者们对我国利益集团的特征的看法都集中在以下几点：其一，政府对利益集团具有强大的主导性。政府对利益集团的产生、运行、发展具有强大的主导性，利益集团的官办色彩较浓。我国利益集团的合法性认同不是来自公众，而是来自政府，只有得到政府的认可，才有可能得以继续发展[17]，如工会、妇联等群团组织，他们都是由政府主导产生，受政府的主导和控制，这些利益集团在运作中呈现准行政化的现象，缺乏应有的独立性、自愿性和非政府性。[14][16]其二，利益集团对政府具有依附性。我国利益集团的产生、利益目标的确立和实现、自身的发展都对政府权力和政策优惠具有依赖性。利益集团的宗旨、追求的利益目标不能与政府的主张相悖，要服从政府的主张，这样才能在政府的支持下实现利益诉求，逐渐发展壮大。同时，由于我国的利益集团发展缓慢，组织结构不健全等因素，他们在国际舞台上难以与西方国家发展成熟的利益集团相抗衡，在这一方面也需要依赖政府的权威与力量进行活动。[17]其三，发展的不平衡性。我国利益集团发展的不平衡性主要表现在社会影响力、资源分配方面。一些代表下岗工人、退休人员、农民工等社会弱势群体利益的利益集团，或一些以虚拟的方式存在的利益集团，其力量比较薄弱，社会影响力小，人微言轻，利益诉求不被重视；而有些组织化程度较高、集团意识性较强、利益表达渠道顺畅的利益集团则可以占有较多资源，从而影响政府的决策，在力量博弈中处于优势地位。[14]其四，大多数利益集团的组织结构、职能角色都还不成熟，具有明显的过渡性。我国的利益集团正处在从官办性准利益集团组织向自主性利益集团组织转变的过程中，其组织形式和功能发挥都还没有定型，大多数利益集团的力量来自于政治权力，还没有与党政机关脱钩，是半官方的组织；一些代表社会弱势群体利益的利益集团力量弱小，功能不全，难以发挥作用。[14]

（二）关于我国利益集团政治影响的研究

我国利益集团的活动对国家政策和地方政府的行政具有积极的和消极的两方面的影响。对学者们的研究进行总结，可以发现其主要表现在以下几点：

1.积极影响。其一，有利于推进社会主义民主建设。一方面，利益集团的存在，提供了一种意见表达和意见综合机制[26]，为公民参政议政提供资源和帮助，扩大了公民利益表达的渠道，保障广大人民群众能够充分参与公共决策，有助于政府和人民之间的顺畅沟通[15][19]；另一方面，利益集团对国家政治生活的积极参与，也调动了公民政治参与的积极性，有利于增加国家政治生活的参与主体，扩大政治参与面，使人民群众的利益在公共政策中得到反映。[14][19]其二，充当政府信息库的角色。利益集团通过大量的社会调研，可以向政府提供许多比较专业、系统、具有实践性的资料或专业评估和分析，[18]政府在决策过程中，充分整合各利益集团所表达的信息，能够在一定程度上弥补政府官员的信息不足问题，使决策更符合实际。[14]利益集团为政府提供信息资源，还可以减少政府收集信息的成本，有利于提高政府决策的效率。[14]其三，有利于提高政府决策的科学性、公正性。利益集团在与决策主体的互动中，可以充分利用其信息和技术优势，为政府决策活动提供更为科学的方案和政策分析的技术支持。[17]各利益集团进行力量博弈，要求政府在制定公共决策时，不能对某一组织有所偏向，必须按照“公平”原则做出回应，还能对政府政策的制定和实施过程进行监督，从而有利于提高政府公共决策的公正性、合理性。[15][19][27]

2.消极影响。其一，利益集团的不正当行为破坏了政府形象，助长了腐败之风。一些利益集团的权力渗透到地方政府的党政司法等部门，通过贿赂、美色等非法手段俘虏政府官员，控制当地的政权[18]，使地方政府决策的公正性和合理性受到影响，动摇了政府的权威性，败坏了社会风气，激化了社会矛盾[14]。其二，利益集团发展的不平衡影响社会公平。中国利益集团发展的不平衡，社会资源分配的不公平，直接影响了政府决策的公正与合理。代表社会弱势群体的利益集团力量相对薄弱，难以争取到有利的政策；而一些特殊利益集团能够超越共同的市场规则，阻碍公平竞争，损害弱势群体的利益，影响社会的正义和社会政治的稳定。[18][25]

三、我国学术界关于政府利益集团政策的研究

学者们认为，随着中国利益集团的蓬勃发展，利益集团之间的关系也越来越复杂，政府需要借鉴中西方学术界丰富的研究经验，引导利益集团正确地发展，推动社会改革、促进社会公平。

（一）加强政府能力建设，理顺政府与利益集团的关系

第一，政府对一些“半官方”的利益集团要减少控制，逐步放权。我国现有的利益集团中都有政府权力的不同程度的渗透，使得这些利益集团成为准政府机构或政府机构的附属物，组织功能不全，也不能成为社会公共利益的代表者和维护者。因此，政府迫切需要转变职能，对这些利益集团逐步放权，使其在宽松的环境中发展、成长，发挥利益集团应有的作用。[14][17]第二，政府要不断地加强执政能力建设，提高自主性。缺乏自主性的政府，有可能被某些利益集团支配，就不能公平地维护好社会公共利益；而政府由于对利益集团过多的渗透，也容易成为利益冲突的一方，影响自身的权威性和公信力，不能很好地充当矛盾的调节者和仲裁人的角色。政府必须不断加强执政能力建设，提高自主性，才能对利益集团进行有效的管理。[14][17][20]

（二）加强对利益集团的科学管理

随着社会的发展，利益集团会越来越多，他们之间的关系会越来越复杂，政府必须对利益集团进行科学管理。

第一，针对不同的利益集团要采取不同的调控政策，实现利益集团的均衡发展。要打击非法利益集团，保护合法利益集团，扶持公共利益集团；要限制和规范特殊利益集团；要关怀、救助社会弱势群体。[14]使利益集团进行公平合理的力量博弈，促使社会资源进行公平分配，避免发展失衡和社会不公平、不公正现象的加剧。[11]第二，对弱势利益集团的帮扶要适度。利益集团的发展需要公平、正义的外部条件，政府需要关心、扶持弱势利益集团成长，但是实施“特别照顾政策”时要注意适度原则，避免使社会陷入一种一部分利益集团享有特权、另一部分利益集团被剥夺权利的恶性循环。[21]

（三）加强制度化建设，规范利益集团的发展

在利益集团的发展过程中，一些西方国家打击、治理本国势力猖獗的利益集团的经典案例[28]提醒中国政府应依据“遏制与平衡”的原则，[3]尽早对利益集团的发展作出规范，建立机制，对利益集团的活动进行规范化管理。

第一，加强民主法制建设，实现利益集团运作的程序化、制度化、法制化。政府可以用程序化、法治化的民主制度来协调、调控利益集团之间的利益矛盾冲突，也能使利益集团在表达利益诉求、参与制度博弈时，可以有一套程序性、法治性的机制加以保障。[22]第二，加强利益博弈机制和利益表达机制建设。系统完善的制度机制可以为各利益集团提供平等的利益表达机会，公平的利益博弈可以让各种力量在相互博弈和沟通中形成共识，从而为政府决策提供理性参考。让利益集团有充分的利益表达机会和开放的利益诉求渠道，以达到集团利益与政府决策的有效统一。[19][23][25]

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[责任编辑：王润秋]

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A

1002-7408（2010）11-0093-04

江苏省高校哲学社会科学研究基金项目(07 s j b 720005)阶段性研究成果。

吴建华（1956-），女，安徽来安人，南京工程学院党委书记，硕士生导师，教授，主要从事公共政策与公共权力制约研究;赵莉清（1982-），女，江苏南京人，南京工业大学公共管理学院硕士研究生;查丽艳（1987-），女，江苏苏州人，南京工业大学公共管理学院硕士研究生;李小燕（1986-），女，安徽宣城人，南京工业大学公共管理学院硕士研究生。