推进社区教育基本公共服务均等化：发展掣肘与制度创新

□ 李 珺

“推进基本公共服务均等化”已逐步成为国家重大改革命题和重大战略任务，2017年初国务院印发《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》，预示着“基本公共服务均等化”战略任务和举措有了更为实质性的推进和根本性的制度保障。在此基础上，党的十九大报告将“基本公共服务均等化”提高到“决胜全面建成小康社会的重点任务”的战略高度。对照“基本公共服务均等化”基本准则和根本要求，社区教育还存在着诸多发展不均等情况，需要以“基本公共服务均等化”理念与原则为指引进一步发展和完善。

一、社区教育与基本公共服务均等化

所谓基本公共服务是指由政府主导、保障全体公民生存和发展基本需要、与经济社会发展水平相适应的公共服务。其中“基本”的核心理念始终指向根本和公平，即在任何情况下，涉及居民最根本的生存和发展权力的公共服务都应纳入基本公共服务提供。[1]在社区教育中既涉及与人的最根本的生存和发展权密切相关的“基本”的部分，还涉及一部分与高品质、多样化需求密切相关的 “非基本”部分，其中与人的最根本的生存和发展权密切相关的“基本”的社区教育属于基本公共服务的范畴，是政府的基本职能所在，也是促进社会公平正义的价值追求。本文提到的社区教育是指其中的“基本”部分。

均等化是与公平密切相关的一个概念，对社区教育来讲，均等化主要体现在两个方面：一是每一位居民的公平发展，将社区人人都纳入社区教育服务对象，尤其要特别关注底层人群和弱势群体。二是区域间的公平发展。不能只关注那些基础优、发展好的社区，而且要关注那些基础差、发展弱的地区，从而促进社会和谐发展和共同进步。其实质是通过向人烟稀少、收入水平低、公共服务成本较高的弱势地区或年老、残疾、贫困等弱势群体的财政及政策倾斜，从而使这类地区或群体享受到最低或适度标准的基本公共服务。对于“均等化”的理解需把握以下几点：

1.均等化并非无差异化

推行基本公共服务均等化并不是上下拉平，强求一律，而是在保障全体公民基本生存权、发展权、健康安全权等基础上，允许城乡、地区和居民之间存在一定差异。[2]对于差异，不是不顾实际地试图消除，而是要通过社会政策的调整和公共服务体制的完善来逐步缩小这种显著的差别。

2.均等化并非平均化

这里的均等是大体相等或相对均等。事实上，不同区域之间由于自然条件和经济社会发展水平存在着较大差异，且不同群体其需要和诉求也存在着巨大差异，因此，提供基本公共服务一致平均的供给无论是在现实水平还是从可操作层面来讲都是不可能的。

3.均等化的标准并非静态不变

随着经济社会发展以及人们对于公平的认识和理解的加深，基本公共服务覆盖的领域和范围正在拓宽，受益面不断扩大，供给数量持续增加，内容和项目日益丰富，服务的质量和水平不断增强，“底线标准”逐步提高，服务的差距不断缩小。

4.均等化追求“雪中送炭”

均等化意在政府通过集中有限的资源用于满足人们最基本、最需要的教育需求，达到“雪中送炭”的效果，体现在两点：一是更加关注弱势群体，比如残疾人、下岗再就业工人、外来务工人员等；二是实现基本公共服务供给与广大人民群众基础性、根本性、迫切性的需求相匹配。也就是说“政府在提供公共服务和追求社会效益最大化时，应该从公众最迫切、最基础的需求出发，有选择、有顺序地满足公众对公共服务的需要，根据需要的程度逐步实现公共服务均等化”[3]。

5.均等化尊重个人选择权

均等化不意味着要强制所有社会成员必须接受政府所提供的公共服务供给，而是要充分考虑社会成员的需求，尊重每个人的选择权。若一部分公民有条件享受超出公共教育服务范围之外更好、更优质的教育资源，政府不应为追求公共教育服务均等化而否定公民自由选择的权利。这是理解基本公共教育服务均等化的关键。[4]

二、推进社区教育基本公共服务均等化面临的问题

1.区域之间以及同一区域的不同地方发展不均衡

受经济发展、社会环境、地理条件、资源分布等条件的制约，社区教育发展存在严重不均衡问题，这已成为困扰我国社区教育发展的一个突出矛盾。表现在：在东部沿海地区，以长三角地区为代表，社区教育广泛开展；在中部地区，社区教育正逐步推进，但进展缓慢；而在广阔的西部地区，除少数城市外，整体上则是刚刚起步甚至未起步。中西部地区社区教育发展意识、发展规模、发展速度、发展程度及发展水平方面远远滞后于东部沿海地区，其基础能力、服务水平和服务能力相距甚大。全国东中西部地区社区教育载体数量、区级层面社区教育课程与教材数量存在很大不均衡。从国家社区教育实验区推进来看，2014年全国180个国家社区教育实验区、示范区中，江苏92%的地市都拥有国家实验区或示范区，而四川只有5%的地市参与国家社区教育实验工作。山东有41%的区县是国家实验区或示范区，河南、河北、甘肃只有1%，有的省市甚至没有。这表明，我国各个省市间的社区教育发展差异很大。[5]其原因是不同省市社区教育财政投入的差异巨大，同一省市不同城区社区教育经费投入也不平衡。上海、浙江、江苏的人均经费在8元以上，而西部一些省份的人均经费还不到1元，甚至更低。社区教育参与程度与发展程度影响着当地经济、社会和文化水平。

2.城市与农村之间社区教育基本公共服务差距仍然明显

受城乡二元结构的长期影响，基本公共服务政策偏好于城市(区)，经费投入向城市(区)倾斜，优秀的资源主要集中于城市(区)，从而造成了城乡经济社会发展不平衡。因此，在社区教育领域，城乡之间公共服务的发展水平也差距明显。这种差距不仅体现在硬性实力上，譬如学习场所、设施设备、办学条件、资源分布等，还体现在软性水平上，比如课程资源、教师力量、思想认识、管理水平、服务质量等。以宁波市为例，从2012年统计数据看，城市每万人配备社区教育专职教师的人数都超过1，其中慈溪最高，为2.14；村镇万人人口专职教师人数普遍低于1，最少的为北仑0.5。从设施设备等硬件装备来看，村镇则远远落后于城市，差距较为明显。以计算机拥有量为例，城市万人人口社区教育计算机拥有量是农村的2倍。而从反映社区教育发展程度关键指标——人均社区教育经费投入上看，城市人均社区教育经费投入是农村的2倍。[6]

3.不同人群间享有社区教育基本公共服务的机会差异分化

按照教育公平理论，不同年龄阶段、不同文化程度、不同社会阶层、不同地域背景(在城市框架内，中心城区与新城、城乡接合部、边远区域)的人群都应该享有教育权利的平等以及教育机会的均等，而事实上，社区教育在服务对象和服务群体方面还很不平衡。

一是老年人参与居多，青年人参与较少。2014年开展的全国社区教育满意度调查，受访的101.6万社区学习者中，有75.72%为中老年人，从某种意义上反映出社区教育服务以适合中老年人的“滋补品”居多，而青年人学习需求的满足以及学习资源的供给等相应的公共服务还有所欠缺。另外，由于社区教育信息不对称以及客观存在的工学矛盾冲突使得青年人的学习机会无法得到有效保障。

二是较多地聚焦于社区中有闲暇时间、闲情逸致以及经济尚可的群体，而对产业工人和农村居民的教育培训则相对较弱。一些服务项目存在覆盖盲区，尚未有效惠及全部流动人口和困难群体。此外，一些社区教育机构开设了技能培训项目，类型不多，主要以简单的低层次的技能培训为主，无法满足企业、市场的需求。

三是同一群体由于经济收入、社会阶层不一样，无形中给教育机会公平缺失带来了某种可能。以老年群体为例，2016年《中国老年社会追踪调查报告》显示，机关事业单位离退休金平均每月3 174.69元，城镇职工基本养老金为2 400.22元，城镇居民基本养老金为1 387.2元，农村社会养老保险金为141.21元。其中，机关事业单位离退休金是农村社会养老保险金平均水平的22.5倍。这一事实清楚地反映出城乡差别以及社会阶层的差别造成的老年人经济收入差别，而这种差别也间接影响到低收入老年人参与社区教育的意愿和机会，正如专家指出的那样，“我们的相关努力仍多集中于大中型城市中的‘有闲’人群，那些或奔于生计、或忙于工作、或困于边缘的人群未能完全纳入视野”[7]。

三、制约社区教育基本公共服务均等化的主要原因

1.制度安排缺乏系统设计

政府是基本公共服务的直接责任人，要实现基本公共服务均等化的目标需要政府合理的规划、组织和引导，其中恰当的制度安排至关重要。社区教育起步期，政府对于如何发展社区教育处于不断探索阶段，为了促进社区教育发展，在全国范围内鼓励大胆探索，努力实践，设立实验区、实验项目，社区教育全面推进。但随着社区教育的日益发展，由于缺乏均等化导向的完整、系统、统一的制度设计，导致发达地区和欠发达地区、城乡之间、不同人群之间享有基本公共服务存在巨大差异。2016年，教育部等九部门联合出台《关于进一步推进社区教育发展的意见》，这对提高社区教育的整体发展水平起着重要推动作用，但从公共服务均等化角度来看，要达到的标准和均等评估依然缺乏相应的制度设计，公共服务均等化的实践操作依然缺少制度依据。如此难免会在实践中产生随意性和主观性行为，造成不均等现象的发生，比如国家层面缺乏农民工社区教育统一的管理法规和制度，对此类服务的内容和方法、工作流程、质量监督、考核与评估等缺乏详细的规定。

2.社区教育公共财政制度的不完善

财政资金作为重要的基本公共服务资源，其数量的多寡和分配的合理与否是衡量基本公共服务均衡化的重要指标。[3]

社区教育在筹资过程中面临的现实困境主要表现在：(1)教育投入总体不足。目前大多数社区教育经费没有纳入公共服务财政列支，大多从现有的经费中协调，有一定的不确定性。有些虽然财政上有列支，但受领导个人的重视程度和兴趣偏好的影响往往挪为他用。“在具体落实中以社区建设费用、社区工作人员费用、社区设施建造费用等代表社区教育工作经费，实际上社区教育专项工作经费并未得到保障。”[5](2)投入结构不合理，经费使用效率不高。东中西部各地方由于财政能力相差悬殊使得社区教育投入差异明显，同时社区教育发展程度不一样，其财政投入也存在明显差距。比如，有的示范区仅仅达到教育部规定人均投入不低于2元的标准，而有的示范区则可以达到8元甚至10元以上。此外，在有限的社区教育经费的使用上，缺乏长远规划和有序计划，重硬件投入，轻内涵建设，造成盲目投入和主观浪费，经费使用效率低下。(3)事权财权不匹配不对称。财权上移、事权下移导致越是基层的政府其财力资源越有限。实践中，基层政府要承担绝大部分社区教育基本公共服务的责任，经费不足造成了基层政府“挤牙膏”式或“撒胡椒面”式的运作。总之，建立科学合理的、可持续性的财政投入机制是社区教育发展的重要保障。

3.未与城乡一体化总体规划布局同步

“均等化的发展必须充分考虑人口密度特征、行政面积大小，这将直接影响设施布局标准的制定和操作中的空间参数。”[1]社区教育学习场所的规划布局需要充分考虑城乡人口密度的差异以及行政规划区域面积，且与城市规划总体布局同步。以上海市为例，其各区县人口密度的分布差异较大。以2017年数据为参照，譬如上海中心城区行政区划面积狭小，最小的为静安区，仅为20.46平方公里，而其人口密度及社区学校密度却较高，每平方公里工作和居住了32 072人，在每平方公里范围内有0.49所社区学校，平均每100 000人有1.52所社区学校提供各种社区教育服务。而郊区地域广阔，以崇明区为例，其地域面积为1 185.49平方公里，由于快速的城镇化，人口向城区集中，导致其人口快速减少，人口密度最小，仅为每平方公里590人，社区学校密度为每平方公里0.015所。由于对“学习场所建在哪里，规模多大较为合理”的社区教育场所设施规划缺乏科学测算和合理布局，未与城乡一体化总体规划布局同步，因此影响了社区居民享有均等的基本社区公共教育服务的机会。

4.资源配置能力不强

资源配置能力是实现基本公共服务均等化的重要因素，其能力大小间接影响着基本公共服务均等化程度。受城乡二元体制的影响，资源过度集中在城市，而郊区、农村等资源分布比较贫乏。再以上海市为例，其中心城区教育资源丰富，集中了全市绝大多数的科研院所、大专院校、中小学校及文化场所，而且人才资源充足，知名人士、统战人士、离退休干部多，居民文化层次高，同时该区师资资源丰富，整体素质高。反观其他一些郊区县，农村的社区教育资源相对有限，如闵行区马桥镇社区人口主要为农民，当地缺少相应的科研院所和大专院校，师资严重不足。公共服务的关键不是谁提供了服务，而是以何种方式如何有效地均衡各种资源在地域之间、学校之间的配置，这也成为社区教育良性发展的关键。因此，优化基本公共服务资源配置，创新公共服务供给方式成为推进均等化的重要举措。

5.社会参与不充分

随着建设服务型政府的推进，倡导社会乃至公民个人的多元参与成为社会发展的必然趋势，在社区教育基本公共服务的某些可开放领域，可以激发社会活力，由政府主导，鼓励和引导市场、非政府组织、社区乃至公民个人来参与基本公共服务供给。虽然社区教育政策一直倡导“政府主导，社会参与”，但在实践中仍然存在诸多问题：一是参与效果不理想，参与的深度、广度和效能有待提高；二是参与意识比较弱，真正出于自主自愿参与的还比较少；三是参与的途径和渠道不充足，缺少制度化的参与方式与途径；四是参与构成存在着地域、行业和阶层间巨大不平衡。这种参与不仅包括积极倡导基本公共服务提供过程的参与，还包括对公共政策制定全过程的公民参与。从本质上讲，“基本公共服务均等化是一项惠及广大民众，特别是社会弱势群体的社会计划，要达到让公众满意的效果，必须让他们参与到基本公共服务均等化相关的公共决策(包括均等化实现的程度、优先顺序、方式等)中来。如果把基本公共服务均等化看作是政府对特定群体的一种恩惠和施舍，从而对公众的能动参与完全不予考虑，最终不仅无法达到令人满意的效果，反而可能会导致‘好心办坏事’的结果”[9]19。

四、推进社区教育基本公共服务均等化的制度创新

1.完善制度设计，建立科学合理的社区教育基本公共服务标准体系

从广义的角度看，公正的制度、规则是基本公共服务的重要内容之一。这些制度与规则直接决定社会成员所能享受的经济机会和社会机会的均等状况。[8]14-20而标准化体系则是重要的制度表现形式，建立科学合理的标准体系是实现基本公共服务均等化的基础性工作。

制定社区教育基本公共服务标准体系是逐步实现均等化的重要抓手和有效手段。一是制定公共服务范围和责任分工的技术标准，即明确哪些由政府承担，哪些由市场提供，哪些由社会组织承担，哪些应该市场提供服务而政府提供相应补贴，哪些应该政府特许，等等。二是制定社区教育基本公共服务的指导标准，包括每所社区学校社区教育专职教师的人员配置、编制、专业程度、业务培训的基本要求；社区教育志愿者注册登记、培训管理、服务规范、考核评估和表彰奖励等内容；社区教育资源配置标准，即包括服务设施的布局规划、服务半径、开放时间，以及服务提供的基本项目、种类、数量。三是制定服务保障标准，即硬件设施的保障、具体建设标准、数字化建设标准、配套设施设备的使用和维护。四是制定公共服务绩效评估的技术标准。既要重视投入类指标(如社区教育场所、教学设施、多功能教室数)，也要兼顾产出指标(如参与率、利用率)以及结果指标(如满意度)；既要有总量化指标，如每万人拥有的服务设施数，又要逐渐增加有关服务质量和服务规范的定性指标；既要有综合性指标，也要有针对某一类服务的分类化指标。建立具有包容性的、较为全面体现公共服务数量和质量的综合性指标体系有利于强化公共服务绩效管理，而且可在一定程度上减少地区间公共服务差距，整体提高公共服务均等化水平。特别要注意的是，标准的制定要避免盲目性和随意性，既不能过高，也不能过低，并随着经济社会的发展变化而动态调整。

2.健全和完善社区教育公共财政投入机制

转移支付是实现财力均衡和基本公共服务均等化的常用手段。一般来讲，经济落后地区、西部偏远地区的经济发展水平低，地方财政困难，其社区教育发展水平尤为低下，而这些地区的社会居民恰恰更加需要教育给他们的就业和生活带来改变的机会。因此需要不断加大对这些地区的财政转移支付力度，增强对中西部地区、广大农村地区社区教育的财政支持力度。在综合考虑地方差异和人口密度的基础上，切实对地方辖区的财政能力和支出需求进行科学合理的测算，以此作为财政转移支付的前提和基础，避免由于主观臆断和人员调整造成更大程度上的不均等。除此之外，还要大幅调整和优化转移支付的结构和比例，重点向发展薄弱地区以及涉及民生的重大社区教育项目拨付和补助，逐步提高社区教育基本公共服务支出所占比重。根据目前基层财权小、事务多的现状有必要按照“费随事走”的方式，加大财权下沉和财权下放，保障基层政府无损耗地获得提供社区教育基本公共服务所需要的专项资金，保证专款专用。在经费投入机制上，可由“地方区县财政支持社区教育”转为“地方省级政府专项统筹财政支持”，省级财政加大统筹管理的责任和力度，教育部和财政部设置社区教育专项资金用于定点支持和适度奖励。在经费使用上应加强事前、事中、事后监督，保障经费的使用效率，同时建立多渠道社区教育经费投入保障机制。

3.立足民众公共需求，建立政府主导下的多元主体参与的公共服务供给体系

公众需求是实现基本公共服务均等化的一个重要指标，政府明确公众的基本需求是实现基本公共服务的一个重要前提。在相当长的时间内，政府是社区教育的公共产品和公共服务的唯一提供者，由于政府缺少对公众需求的动态采集和反应机制，不能精准而全面地掌握公众需求偏好，导致供给中出现很多“盲点”和空白点，存在很多不到位，因此，公众的一些基本需求往往得不到有效回应和满足，同时在供给过程中盲目、随意的倾向易导致供需矛盾，如一些新建的社区教育场所和设施“空壳化”，使用率和资源利用率较低。这种单纯依赖政府的供给体系难以真正实现社区教育基本公共服务均等化，必须要构建政府主导下的多元主体参与的公共服务供给体系，逐渐形成民主的、合作的、协调的多元服务框架，以适应不断增长的公共服务需求。

首先，要强调政府在社区教育基本公共服务供给中的主导责任，这体现在两方面:一是筹资过程中的主体责任，建立多渠道的经费投入机制，缓解社会教育公共财政经费的不足。二是发挥政府政策引导、扶持及监管作用。比如引导先进地区、单位、群体的资源向落后地区、单位、群体的逆向流动；出台完善税收优惠政策，对提供基本公共服务的个人或单位减免税收；建立公共服务及资源共享平台，吸引社会力量积极参与；完善多元主体参与的准入制度及监督管理，保障公共服务消费者的利益。其次，构建多元主体在公共服务供给中的适度竞争及合作伙伴关系，政府虽作为公共服务供给的主体但是并不排斥提供主体与方式的多元化，政府需要让渡更多的发展空间给其他社会参与主体，与各主体间建立起相互尊重、平等合作的伙伴关系，通过完善政府购买机制积极培育和发展更多的社会力量，鼓励多元主体间的适度竞争和相互合作，鼓励社会组织及公民个人通过兴办实体、资助项目、赞助活动、提供设施参与基本公共服务的供给，为它们提供公平的竞争机会以及良好的政策保障，从而提高基本公共教育服务提供的质量和效益。