论生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的整合

摘要：生态环境公益诉讼与环境民事公益诉讼的关系在理论与司法实践层面存在着高度相关性，面临着不可调和的冲突。在制度理念的比较上，分析两种诉讼之间的内在统一性与差异性，认为应以整合为现实演化的最终结果。在整合方法上，生态环境公益诉讼与环境民事公益诉讼至少需要从协商性规范、原告主体参与性规范、评估性规范三个方面入手。

关键词：生态环境损害赔偿诉讼;制度建构

中图分类号：D925.1    文献标识码：A  文章编号：CN61-1487-（2019）18-0070-03

一、理论与司法层面的问题检视

作为严格追究生态环境损害责任的制度工具，生态环境损害赔偿诉讼被寄予厚望。但值得注意的是，该类新型诉讼与既有公益诉讼体系下的环境民事公益诉讼在制度类型上存在高度相关性。从立法规范层面的表达来看，两种诉讼制度在适用范围、制度功能、立法理念、救济对象等方面均无明显区分界限。因此，这两种诉讼在理论建构的肇始便埋下了冲突的根源。从理论层面出发，有学者认为这两项诉讼制度在实质上互相并不冲突。“生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼之间是并行不悖的两套系统，具有着相同的诉讼目的。”[1]64所以在制度融合上，两种制度之间应当以整合为未来的发展方向。也有学者持“私益诉讼说”观点，认为生态环境损害赔偿诉讼是当事人为维护自己的私人利益而提起的诉讼。[2]也就是说，国家为了维护其所有的自然资源，赋予省级、市地级政府经诉权;因此，不应将其强行放在环境公益诉讼的体系内，否则将或造成体系混乱。

除此之外，对生态环境损害赔偿诉讼的试点情况进行实证梳理发现，两种诉讼在司法实践中也常发生混同，面临着不可调和的冲突。实践中出现的这两类诉讼往往基于相同的案件事实提起，诉讼请求、被告主体亦基本一致，这导致两种制度过度交叉竞合;且由于生态环境损害赔偿诉讼制度在立法层面并无完善的制度设计，最高人民法院也并未针对两项制度的衔接问题制定相关的指导意见，这两类诉讼在司法实践中的衔接模式也各不相同，下表对两种诉讼的交叉竞合现状进行了梳理。

二、生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼内在统一性与差异性辨析

（一）内在统一性分析

1.契合而趋向一致的内在关系

通过对两种诉讼适用范围的规范分析，两项制度间适用范围的关系可以总结为包含与被包含的关系，生态环境损害赔偿诉讼的适用范围可以被环境民事公益诉讼的图景所大体囊括。根据现有立法对环境民事公益诉讼的适用范围的规范表述，环境民事公益诉讼的救济范围被限定在“社会公共利益”这一范畴。由于“社会公共利益”这一概念的内涵边界相对宽泛，相关司法解释扩展了环境公益诉讼的适用范围，以避免实践中的不当限缩。总体而言，可以将司法实践与司法解释中的救济情境总结为两种：其一，在污染环境、破坏生态导致环境公益出现实际损害的前提下，对已造成的实际损害进行修复，此类赔偿属于补偿性救济类型。其二，因污染环境、破坏生态导致环境公益存在重大风险，现针对尚未造成實际损害，对可能的“重大风险”予以救济，属预防性救济类型。而生态环境损害赔偿诉讼中，将“生态环境损害”这一核心术语界定为对环境要素、生物要素带来的不利改变以及生态系统功能的失衡。①具体而言，该诉讼所救济面向三项核心利益。这三项利益分别是生态系统功能退化，环境要素的不利改变以及生物要素的不利改变。“功能退化”亦或是“不利改变”均表明生态环境损害赔偿诉讼救济类型属于典型的补偿性救济，是为了弥补社会总体环境损失。因此，生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼在适用范围上虽不完全一致，但十分契合，趋向一致。

2.功能面向的一致

两类诉讼均是通过纠正民事主体的违法行为来保护人类赖以生存的自然环境。生态环境损害赔偿诉讼制度的主要功能是对受损生态系统功能与环境要素司法救济。生态环境损害的赔偿范围包括清除污染，生态环境修复等方面的费用，这说明生态环境损害赔偿制度在功能上对环境公益具有恢复性和赔偿性理念。而环境民事公益诉讼制度作为对环境公共利益损害的一种民事司法救济制度，该制度以维护生态环境和自然资源免受污染和破坏为核心内容。[3]环境民事公益诉讼对环境利益损害的救济结构一般可以被解构为两个部分。其一是，当环境利益遭受侵害，被告可以通过停止侵害、排除妨害等方式对受损环境公益进行救济。其二是，若一部分环境损害无法通过被告的救济行为修复时，被告应当通过金钱给付方式对被侵害对象做出合适的补偿。在赔偿视角下，两种不同类型的救济方式分别映射出了环境民事公益诉讼在制度建设上的双重目的属性。在尚可修复的前提下，环境公益诉讼在功能上更为注重追求消除侵权行为造成的环境公共利益损害;在修复存在困难的前提下，环境公益诉讼在功能上更为注重分配修复环境公共利益损害时所产生的成本负担。其双重目的各有针对与侧重，最终都达成对环境公益的保护。不难发现，两大诉讼制度在救济受损环境公共利益，恢复生态系统功能方面存在极强的规范相似性与功能面向的一致性。

（二）差异性辨析

1.诉讼程序不一致

生态环境损害赔偿诉讼设计了较为独特的“磋商前置”程序。基于这项制度，生态环境损害赔偿诉讼启动前，赔偿权利人和义务人需就环境损害程度、修复启动期限、赔偿义务人责任承担方式等具体问题展开磋商。而环境民事公益诉讼中并没有磋商制度，类似的协商性制度（调解，和解制度）也不是强制诉前程序，适用时间、适用方式均与磋商程序不同。关于磋商制度与调解、和解制度具体规定和异同主要如图表所示。

2.法理基础不一致

在环境公益诉讼的规范建构中，不少学者设定法定诉讼担当作为诉讼实施权的理论建构基点。传统民事诉讼理论认为，诉权在某种程度上代表着实体权益的程序性人权。[4]4但环境公益具有“公共性”、“不可分割性”等特点，传统的实体权益配置模式无法满足现代型诉讼的要求。生态环境作为公共品，不可避免地会引发私人主体间的博弈;在这一博弈情境下，私人主体会自发沉默而非积极提起诉讼。因此，为避免这种博弈的产生，在环境公益诉讼中，立法者通过将诉权赋予特定的强力主体，以保证环境公共利益得到切实的保障。这一考量的基本逻辑在现实立法中最终得以贯彻②。生态环境损害赔偿制度以任意诉讼担当为法理基础。学界的主流观点辨析认为，行政机关作为赔偿权利人是一种任意诉讼担当的安排。因为根据权利分配的惯常秩序，在自然资源被侵犯的状况下，行政机关自然可以代表国家宣称并行使自然资源所有权。但是必须强调的是，任意诉讼担当的基本逻辑是建立在诉讼实施权的意定授予基础之上。当然，鉴于生态环境损害赔偿制度本身便是针对“环境公益”的特殊救济，立法者在试点经验基础上正式立法时，现有制度的法理基础也许会发生一定程度的转换。

3.原告主体资格不同

目前可以提起环境民事公益诉讼的主体主要有符合一定条件的社会组织、检察机关两类。对生态环境损害赔偿诉讼制度而言，2017《生态环境损害赔偿制度改革方案》规定国务院仅授权省级、市级政府针对生态环境损害赔偿提起诉讼。

三、生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼制度的衔接整合探究

上文通过对两种制度之间的统一性与差异性的对比发现，虽然两项制度也存在一定的差异性，但这种差异性本身并不是根本性的问题，并不意味着两种诉讼制度必须分离开来进行建构;只有弥合二者之间的差异，使得制度之间互相作用、取长补全才能发挥制度的最大功能。[5]因此，两种诉讼制度的整合才是二者未来应然的发展方向。

（一）协商性规范的整合

赔偿磋商制度与调解、和解制度均是诉讼制度外寻求解决纠纷的代替性机制。将两种功能类似的制度放置于同一公益诉讼案件中可能引发司法资源浪费、类似制度的重复适用以及制度功能的重叠。但是对于磋商制度与和解、调解制度而言，两种制度的适用阶段、启动程序、协商规则均不同;为实现对受损生态环境救济效益的最大化，多元的救济手段能够弥补单一的诉讼途径的不足。磋商制度为诉讼前置程序，而诉讼调解、和解制度适用于诉中阶段，且两种制度的启动程序、协商规则也不同，最终均是为了实现环境公共利益的救济。当然，为了节约司法资源，提高诉讼效率，诉前磋商程序中探讨的协商内容应当避免与调解、和解的内容相冲突。除此之外，部分省市在试点实践经验的基础上甚至规定了两次磋商制度的原则。③可以依据诉前磋商的行政性质，从行政权优先于司法权的角度出发，将磋商制度前置于生态环境损害赔偿诉讼制度;在磋商未达成合意的情况下，生态环境损害赔偿诉讼进程中能够适用调解、和解制度。以此丰富对生态环境损害的救济手段，弥补诉讼中缺乏调解制度的不足。

（二）原告主体资格的整合

环境公益诉讼整合起诉主体之目的在于寻找最佳起诉主体，形成各起诉主体各司其职、诉讼秩序稳定运行的状态。起诉主体顺位设计的初衷是协调存在于环境公益诉讼制度当中的不同适格原告，保持司法秩序的良好运行。

环境公益诉讼的起诉主体顺位应当以环保组织作为第一顺位的起诉主体，检察机关作为第二顺位的起诉主体，行政机关作为环境公益诉讼的有限原告，这是对各类起诉主体进行多方统筹分析后得出的结论，也是从保护环境公共的利益的最优角度出发，结合现行环境公益诉讼制度进行的设计和安排。将环保组织放置于第一顺位的原因源于环保社会组织在性质上的公共性与非营利性以及保护环境公共利益过程中秉承的价值中立原则。而检察机关须克制谨慎，奉行谦抑原则，在一般情形下，检察机关为维持环境民事公益诉讼平衡的三角结构，不能过分干预诉讼。因此，只有在环保组织不起诉的情形下，检察机关才能支持起诉或者督促起诉。最后，在行政权扩张的背景下行政机关本身就存在权力膨胀之嫌，若再将其作为首要的环境公益诉讼的起诉主体，难免会引发行政机关权力过度扩张;所以应当对行政机关的起诉资格加以限制，使其有限地参与环境公益訴讼。当然，起诉主体的顺位并不是僵化的，原告主体顺位设计需要在诉讼实践中不断探索，在经验基础上灵活调整，才能在不同阶段适应不断发展变化的法治环境。

（三）评估性规范的整合

针对机构不专业、程序不规范等问题，需要考量生态环境服务费用是否应当纳入政府预算中。同时要对生态环境损害评估鉴定中心的管理模式与资质条件统一规定。具体建议如下：鉴定评估服务首先应当实现评估业务的价值中立，保持价值中立是统一评估鉴定业务的前提要件。其次从管理模式上，可以借鉴“两级多元”的方式，以“分级别，多元化”的方式实现对环境污染损害鉴定、评估的管理。“两级”是指从中央和地方两级入手，实现生态环境损害鉴定评估业务的规范化。首先应当在环境行政部门统一管理标准，出具环境污染损害评估司法鉴定范围、相关流程、检测方法和技术标准等。具体到地方层面，须对环境污染损害鉴定评估机构严格审核。“多元”则是指评估手段、评估方法应当保持多元化，以适应生态环境的复杂性。

注 释：

①《生态环境损害赔偿制度改革方案》将“生态环境损害”这一核心术语界定为“因污染环境、破坏生态造成大气、地表水……等生物要素的不利改变，及上述要素构成的生态系统功能的退化。”

②《民事诉讼法》第五十五条规定的起诉主体“法律规定的机关和有关组织”在性质上属于民事法律关系主体之外的第三方，基于法律规范层面确认符合条件的环保组织获取诉讼实施权。

③《贵州省生态环境损害赔偿磋商办法（试行）》第十八条规定：“磋商次数原则上不超过两次……重大、复杂、疑难案件经双方协商一致，可以增加一次。”

参考文献：

[1]刘莉，胡攀.生态环境损害赔偿诉讼的公益诉讼的解释进路[C].中国环境科学学会环境法学分会2018年会论文集.

[2]汪劲.论生态环境损害赔偿诉讼与关联诉讼衔接规则的建立———以德司达公司案和生态环境损害赔偿相关判例为鉴[J].环境保护，2018（5）.

[3]罗丽.我国环境公益诉讼制度的建构问题与解决对策[J].中国法学，2017（3）.

[4]柯阳友.起诉权研究：以解决“起诉难”为中心[M].北京：北京大学出版社，2012.

[5]郭海蓝，陈德敏.省级政府提起生态环境损害赔偿诉讼的制度困境与规范路径[J].中国人口·资源与环境，2018（3）.

作者简介：曾丽渲（1993—），女，汉族，甘肃兰州人，单位为甘肃政法学院环境法学院，主要从事环境法学研究。

（责任编辑：李直）