压力体制、政策变异与路径探索

摘要：通过对L县脱贫攻坚政策落实的案例研究发现，基层政府在脱贫攻坚工作中同时面临着上级政府自上而下的考核压力以及贫困群众自下而上的帮扶压力，进而导致了政策变异即“提高标准、扩大范围”现象的发生，诱发新一轮政治竞赛，进一步加重财政负担、无法真正实现“造血式”扶贫。为了改变这种状态，当前基层脱贫攻坚的政策实践过程中，需要减轻自上而下的考评压力;给予地方政府必要的灵活执行政策的空间;建立对“提标扩围”现象的监督体系。

关键词：脱贫攻坚;政策变异;压力型体制;运动式治理;政治锦标赛

中图分类号：F323.8    文献标识码：A文章编号：CN61-1487-（2019）18-0034-03

一、问题与进路

如何将有限的扶贫资源更有效地投入到贫困治理的工作中，一直都是我国农村反贫困领域内的热点议题。自精准扶贫政策提出以后，我国贫困治理开始进入新的历史阶段，但在具体实践过程中，扶贫资源在自上而下输入乡村过程中往往偏离扶贫政策目标，农村精准扶贫在实践中面临着诸多现实挑战。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把脱贫攻坚工作纳入“五位一体”①总体布局和“四个全面”②战略布局，对打赢脱贫攻坚战作出一系列重大部署，采取了一系列超常规的举措，构筑了全党全社会扶贫的强大合力。各地各部门认真贯彻落实党中央决策部署，全面推进精准扶贫、精准脱贫，脱贫攻坚取得决定性进展，贫困地区生产生活条件得到显著改善，发展面貌焕然一新。但是，随着各项工作的全面推进，脱贫攻坚实践中也出现了一些值得关注的问题，地方政府不顾实际情况，盲目提高扶贫标准、扩大扶贫政策对象范围就是其一。

精准扶贫的实践过程实质上是利益的分配及再平衡过程，为保障扶贫资源有效瞄准贫困户群体，国家在制度设计层面制定了无缝隙的规则体系，但由于精准扶贫的正式制度在执行过程中遭遇了乡村地方性知识的反嵌，各种治理主体（基层政府、村干部及村民）在博弈中共同形塑了扶贫场域并使之发生转换，进而影响了基层扶贫治理的形态及精准扶贫的实践路径。通过探讨精准扶贫制度在自上而下嵌入过程中的偏离，阐释地方政府在脱贫攻坚工作中的压力表现和行动策略，有助于发现强大脱贫摘帽压力背景下的政策变异问题，弄清楚其背后的成因和机制，并提出有针对性的对策建议。

本文的经验材料来源于笔者2018年秋季在L县的实地调研经历。L县位于某中部省份的西部山区，是全国扶贫开发重点县，也是国家集中连片的特殊困难县。在调研的过程中，笔者跟随当地扶贫办主任实地走访和了解了L县的脱贫攻坚工作，并对县委领导、扶贫干部、驻村干部以及一些贫困户家庭进行了重点访谈。本文试图以L县为个案研究，着重讨论在脱贫攻坚政策落实中基层政府的执行过程，透视以提标扩围为主的政策变异现象产生的成因机制及现实后果，进而探讨脱贫攻坚场域下基层政府政策执行的困境及出路。

二、委重投艰：政策变异何以发生

（一）自上而下的考核压力

随着脱贫攻坚进入关键期，针对扶贫工作的各级各类督查也日益增多。从某种意义上讲，没有外在督导，就没有深入落实。但问题在于，督查多、检查多、考核多，给基层政府带来了极大的压力和困难，各级政府层层落实责任，层层传导压力，使得各级政府时刻保持着高压状态，不仅要完成政策任务和既定指标，还要在上级考核排名中努力争取好名次，避免落后被约谈问责。这就使得基层政府在开展脱贫攻坚工作时不断创新自选动作，努力打造工作亮点，以确保通过各种类型的考核工作并在同级工作排名竞争中取得较好的名次。

2016年，L县所属的A省因脱贫攻坚工作开展不力而在全国各省排名中名次靠后，其主要领导被约谈后便召开了全省整改工作会议，对脱贫攻坚组织队伍进行了“大换血”，全省脱贫攻坚工作投入加大、进度加快、力度加强，经过全省上下一个年度的努力，A省2017年脱贫攻坚工作获得“好”评，脱贫攻坚质量和成效进入了全国“第一方阵”。在这一过程中，A省同时建立了省内106个县区的脱贫攻坚动态排名机制，通过扶贫成绩“一票否决制”等方式刺激县级政府更好更快地完成脱贫任务。据当地扶贫办主任介绍，近两年L县的脱贫攻坚工作从之前的“中心工作”变成了“一边倒”工作，L县将全县的脱贫摘帽工作划分为四大战区，并分别由县四大班子的一把手来担任战区长，每周定期召开会议来部署工作。与此同时，除驻村“第一书记”外，县委书记带头与县里的领导干部担任贫困村的“包村长”，主抓该村的脱贫摘帽工作。此外，为确保L县贫困村、贫困人口退出的目标任务得以完成，县委县政府还与所辖各乡镇政府签订了年度脱贫攻坚军令状，并由各级党政一把手签字留存，战斗化的动员气氛可见一斑。

由此过程中我们可以看到在“压力型体制”中各级政府“层层加码”的做法表现在自上而下政策贯彻落实过程中，省級政府为完成中央部署的扶贫工作并努力争取好的名次，必然要对下辖市县提出更高更具体的要求，而“层层加码”的做法到达县级政府层面后也会迫使县级政府在脱贫攻坚工作中加大力度、加快进度、加强广度，这一体制为以“提标扩围”为主的“政策变异”现象提供了现实的制度土壤。

（二）自下而上的帮扶压力

脱贫攻坚政策的执行，说到底还是要和基层现实状况各异的老百姓打交道，而来自上级政府的宏观性指导政策往往未经细化便以运动式治理的模式，依靠行政权威和指令指标化地向下传递，导致扶贫政策与贫困人口多样化的帮扶需求难以有效兼容，形成很大的压力。比如在健康扶贫方面，L县在A省统一规定的健康扶贫“四道保障线”基础上，又增加了第五道保障线即政府兜底保障基金，使得2017年建档立卡贫困人口住院医疗总费用报销比例达到了95%，高于省定90%的标准。这一举措虽然提高了执行标准，但也确实为一些贫困人口解决了现实困难。以调查人员在L县Y村走访的一户贫困家庭为例，该户男主人患有癫痫病，在一次早上换煤球的时候，突发癫痫而倒在火中造成全身50%的烧伤，其住院诊治期间共产生了48万的医疗费用，这对于一个原本就贫困家庭来说显然无力承担，即使按照省里政策规定报销90%的费用，他们也很难支付得起剩下10%的费用，使得脱贫变得遥遥无期。经过L县政府健康扶贫“五道保障线”的补偿和政府发起的爱心募捐救助之后，使该贫困户实际只负担了1万多元的医疗费用，自付比例低于住院医疗总费用的5%。这样避免了一个贫困家庭因病返贫，确保了基层政府的脱贫目标不会因为具体的突发状况而无法完成，由此我们可以看到基层政府在部分领域内的提标扩围做法既是追求政绩的策略，也有人道救助的考量。但由此也可以看到自下而上的帮扶压力极大。

三、问题考量：政策变异的现实后果与实际影响

（一）诱发新一轮政治竞赛，进一步加重财政负担

为了更有效地起到监督和激励作用，中央对地方、地方对基层都建立了一整套的脱贫摘帽考核机制，这样的考核与排名机制在一定程度上导致了脱贫攻坚实践中“政策变异”情况的出现。那么与之相对应的是，“政策变异”情况的出现也会反过来刺激同级地方政府的神经，为了不在动态变化的排名中处于劣势，省与省之间、县与县之间不可避免地会发生相互对比、你追我赶的政治局面，甚至有可能导致新一轮“政治锦标赛”的行为发生，造成各级政府扶贫资源和财政资金的浪费。

据了解，L县2016年融资平台投入扶贫资金5500万元，而到了2017年融资平台则投入了扶贫资金26946万元，这一明显的数字差距直观反映了扶贫力度的加大对财政负担的影响。根据上文描述我们知道A省因2016年扶贫工作做得不好而被约谈后下大力气整改全省的脱贫攻坚工作，L县的脱贫摘帽工作也是在2017年得到了空前强化，各个领域内的扶贫工作开展都需要财政资金支持，诸如在低保保障、医疗救助、教育扶贫、危房改造等扶贫领域内的提标情况必然会消耗更多的扶贫资金，进一步加重当地政府的财政负担。

（二）无法真正实现“造血式”扶贫

古语云：“授人以鱼不如授人以渔。”做好扶贫工作的道理亦是如此。李克强总理曾说过：“从‘输血式扶贫逐步转向‘造血式扶贫，是打赢扶贫攻坚战的根本之路。”也就是说当下的扶贫工作要更多地从“造血”着手，以“输血”促“造血”，增强扶贫对象自我发展的能力，从而更好地帮助扶贫对象实现脱贫目标。然而在调研过程中，我们发现L县在低保保障、医疗救助、教育扶贫、危房改造等扶贫领域内广泛存在着提标扩围的情况，扶贫工作依然以“输血式”为主，或以“造血式”之名行“输血式”之实，解决这一现实问题需要多方的共同努力，但“政策变异”的存在无疑会导致“造血式”扶贫无法真正实现，使脱贫攻坚工作陷入新的困境。

四、路径探索：治理政策变异的对策与建议

打赢脱贫攻坚战、实现全面小康社会需要科学合理的顶层设计与制度政策，而政策的制定并不等于问题的解决，只有通过有效地执行，才能保证政策目标的实现。通过前文的论述，我们可以看到在脱贫攻坚政策执行过程中存在着一些以提标扩围为主的变异行为，这些变异行为的发生虽有其组织制度上的深层原因和现实策略的合理因素，但也不可避免地会损害公共政策的严肃性和权威性，甚至会影响政策问题的解决和政策目标的实现。因此，如何有效治理基层政府在脱贫攻坚政策执行过程中的变异行为，是当下脱贫攻坚制度完善所亟需考虑和有待解决的问题，接下来本文会在前文所论述的政策变异产生机制基础上，进一步讨论治理“政策变异”的可能路径，并试图提出几点对策建议。

（一）减轻自上而下的考核评估压力

如前所述，在现有的脱贫攻坚考核评估与排名制度下，各级政府层层落实责任，层层传导压力，使基层政府时刻保持着高压状态，为了顺利通过上级的考核评估并在动态排名体系中取得好的名次而不断创新自选动作，努力打造工作亮点，但这种压力下的行为往往就会导致以“提标扩围”为主的政策变异行为。因此，只有科学地减轻各级政府层层加码的考核与排名压力、减少繁文缛节的考核项目、不以简单问责代替整改，多看具体事，多听群众说，更加重视扶贫工作的实际效果，才能切实减轻基层政府的压力和焦虑，不用再使出浑身解数来谋政绩、做亮点，从而削弱以“提标扩围”为主的政策变异发生的现实可能性。

（二）给予地方政府灵活执行政策的空间

科学合理的宏观政策是防止政策执行变异的基础和前提，要想避免脱贫攻坚政策在执行时发生变异，首先就要在政策设计上对地方差异予以充分的考虑。正因为每个地方的社会经济发展水平各异，特别是基层政府所面临的实际情况都相差甚远，所以在有些领域内的政策变异行为不一定是坏事，反而是基层政府因地制宜的策略体现。因此在中央政府进行宏观政策的制定时，在明确指示精神和统筹规划的基础上，也要充分注意到地方差异性的存在，给予地方政府在可以监督范围内的一定幅度的执行自由度，让基层政府可以因地制宜地开展脱贫攻坚工作，更加合理地配置扶贫资源，实现脱贫攻坚的效益最大化。

（三）建立对“提标扩围”现象的监督体系

自从脱贫摘帽进入攻坚期以来，从中央到地方的各级政府对扶贫工作的监督力度不可谓不大，这一点从我们前文论述的内容中也多次体现。但现有的监督体系大多是为了督促各级政府更好地完成脱贫摘帽任务和各领域内的硬性指标，而对于扶贫工作中“提标扩围”的现象还缺乏有效的监督，甚至在很多基层政府中还将其视为自己的“工作亮点”，并没有重视以“提标扩围”为主的政策变异现象对脱贫攻坚工作的不利影响，导致贫困群众的胃口被吊高，从而不利于激发内生动力，影响脱贫质量。因此，各级政府在考核监督过程中不能只看速度和成绩，也要对“提标扩围”等政策变异现象进行有效监督，通过完善考核监督体系来确保基层政府在脱贫攻坚的政策落实中，可以严格执行扶贫标准，做到“既不降低标准，也不吊高胃口”，保证现行标准下的脱贫质量，实现脱真贫、真脱贫。

习近平总书记在参加党的十九大贵州省代表团讨论时指出：“实现第一个百年奋斗目标，重中之重是打赢脱贫攻坚战。已经进入倒计时，决不能犹豫懈怠，发起总攻在此一举。”当前，脱贫攻坚战进入了最后的冲刺阶段，各级政府都吹响了脱贫攻坚战总攻的号角，而越是在脱贫摘帽的收官阶段，就越要警惕以“提标扩围”为主的政策变异现象发生。有效治理地方政府“政策变异”行为，需要作为政策制定者的中央政府、作为落实和监管的中间政府和作为实际执行者的基层政府间的多元参与和共同努力。对以上环节的优化改进应该是当下脱贫攻坚考核评估制度调整的一个基本方向，而建立更为长远的贫困治理制度体系依然任重道远。

注 释：

①“五位一体”是十八大报告提出的，即经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建設“五位一体”总体布局。

②“四个全面”，即全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党。

参考文献：

[1]丁煌，定明捷.“上有政策、下有对策”——案例分析与博弈启示[J].武汉大学学报（哲学社会科学版），2004（6）.

[2]方劲.中国农村扶贫工作“内卷化”困境及其治理[J].社会建设，2014（2）.

[3]荣敬本.变“零和博弈”为“双赢机制”——如何改变压力型体制[J].人民论坛，2009（2）.

[4]王雨磊.技术何以失准？——国家精准扶贫与基层施政伦理[J].政治学研究，2017（5）.

[5]周飞舟.锦标赛体制[J].社会学研究，2009（3）.

[6]周黎安.行政发包制[J].社会，2014（6）.

[7]周雪光.基层政府间的“共谋现象”：一个政府行为的制度逻辑[J].社会学研究，2008（6）.

[8]周雪光.运动型治理机制：中国国家治理的制度逻辑再思考[J].开放时代，2012（9）.

作者简介：张博远（1996—），男，汉族，内蒙古呼伦贝尔人，单位为浙江师范大学，研究方向为发展社会学。

（责任编辑：李直）