现代财政制度下预算绩效管理

苗巧丽

摘要：现代财政制度的建立需要加强预算绩效管理，本文首先分析了预算绩效管理改革的几个阶段，通过分析发现现代财政制度下实施预算绩效存在的问题，最后给出现代财政制度下进行预算绩效管理的建议。

关键字：财政制度 预算 绩效预算

十八届三中全会首次提出“现代财政制度”的概念，经过几年改革深化，我国现代财政制度的逐渐建立。在十九大报告中，习近平总书记提出要“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。深化税收制度改革，健全地方税体系。”[ 人民网.习近平在中国共产党第十九次全国代表大会上报告.http：//cpc.people.com.cn/n1/2017/1028/c64094-29613660-7.html.2017-10-28]2018年发布的《关于全面实施预算绩效管理的意见》，中共中央、国务院要求“全面实施绩效管理，使财政资金花得其所、用得安全。”[ 中共中央 国务院.关于全面实施预算绩效管理的意见.2018-09-25]由此可见，全面实施预算绩效管理是建立现代财政制度的重要内容。

一、我国预算绩效管理改革的历程

我国预算绩效管理改革大致经历了初步试点阶段、统一推进阶段、常态化发展阶段和全面实施阶段。

1.初步试点阶段

在我国，21世纪初绩效预算概念首次被提出，2001年，率先在湖北恩施进行预算绩效评价，2003年，《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》将预算绩效评价纳入财政预算管理中。此后，财政部发布了一系列管理办法，规范了财政预算绩效评价。

由此可见，这一阶段的预算绩效缺乏统一的制度规范，各部门各领域分散进行，而是评价过程中重点评价项目支出，对项目收入缺乏绩效管理。再加上评价指标侧重于工作考评，指标设计的不合理、不明确，甚至有些评价把能否竣工验收作为绩效管理指标。

2.统一推进阶段

2005年，《中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行）》对预算绩效考评的管理制度作出了详细的规定，包括评价主体、评价对象、评价方法等内容，奠定了全面推行预算绩效的制度基础。2006年，财政部落实该办法，在新闻出版总署、农业、水利部门试点绩效考评。

这一阶段规范化了预算绩效考评，使得中央和地方进行绩效考核有了依据，但是该规范还是处于初级阶段，很多细节没有考虑到，而且各部门还处于试点阶段，没有全面推行。

3.常态化发展阶段

随着不断扩大财政收支规模，预算绩效考核开始进入常态化发展阶段，这一阶段历时较长，是从2007年到2017年接近10年的时间对预算绩效进行深化改革，这10年的改革发展主要如下表1所示。

4.全面实施与推进阶段

2017年10月，十九大报告明确提出，要“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”[ 人民网.习近平在中国共产党第十九次全国代表大会上报告.http：//cpc.people.com.cn/n1/2017/1028/c64094-29613660-7.html.2017-10-28]，该报告明确了我国预算绩效管理改革方向。2018年9月，《中共中央 国务院 关于全面实施预算绩效管理的意见》明确指出“以全面实施预算绩效管理为关键点和突破口，解决好绩效管理中存在的突出问题”[ 中共中央 国务院.关于全面实施预算绩效管理的意见.2018-09-25]“用3至5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系”[ 中共中央 国务院.关于全面实施预算绩效管理的意见.2018-09-25]。

二、实施预算绩效管理面临的困境

1.缺少专门的预算绩效法律。在现代财政制度下，绩效预算需要相关法律支撑，通过法律明确绩效责任和相关职责，对预算绩效管理进行规范。从预算绩效管理发展历程看，我国尚未出台与预算绩效管理相关的法律规定，这就使得政府与部门，部门与部门之间进行预算绩效管理时缺乏统一的可依据的规范性标准。

2.缺乏預算绩效管理理念。从国家开展预算绩效评价至今已近20年了，但截止十九大之前，全社会对财政资金绩效管理的认识仍不到位，财政资金使用重在“分配”，对资金使用后的绩效关注不够，尤其在县乡层面，财政资金使用重“分配”轻“管理”现象严重。十九大之后，中省对绩效预算管理提出严格要求，但在基层推动仍然缓慢。

3.政府会计改革的滞后。21世纪初就已经提出预算绩效管理，而2019年之前政府会计制度都是以收付实现制为基础进行核算，政府会计改革滞后于预算绩效管理。衡量项目完成情况及资金的分配都需要制定预算绩效指标，而绩效指标的制定需要会计信息做支撑，而传统的预算会计提供的会计信息无法满足绩效管理，虽然当前以权责发生制为基础的政府会计制度已经开始全面实施，但是由于处于实施的初级阶段，对预算绩效管理所需的会计信息仍不完善。

4.绩效评价指标体系不健全。预算绩效评价效果关系到预算执行的监督与管理，因此应重视预算绩效指标的设计，但在现阶段，我国预算绩效指标设立并没有形成统一的标准体系，对绩效管理指标只进行了宏观要求，部门单位制定绩效评价指标时，往往侧重于经济效益的实现情况、预算执行情况以及为下一计划预算编制提供指导，而忽略反映社会效益和环境效益的指标;侧重于投入产出指标的设计，而忽略成果指标的制定。各部门制定预算绩效指标没有考虑自身的实际情况，制定一些本部门影响不大的共性指标，而对能反映本部门实际情况的个性指标涉及很少。

5.绩效信息与预算决策的关联度不高。一方面随着绩效预算全面实施，当前绩效信息相当丰富，但是，预算绩效评价对预算决策的反馈效果并不明显。换句话说，中央和地方编制预算时可能没有参考上一期绩效信息，尤其是基层绩效预算推动缓慢，目前仅停留在部分重点项目的绩效评价上，对财政资金使用的全面绩效管理没有开展，这就使得预算绩效评价流于形式。另一方面，在进行预算绩效管理时只考虑了单一指标，这样可能会误导政策制定者，比如一些项目单一指标评分结果较低，政策制定者可能会削减该项目的预算，而这个项目有可能很重要，需要更多的人力、技术支持达到更好的效果。

三、现代财政制度下对预算绩效管理的建议

1.健全规范预算绩效管理的法律法规。绩效预算管理是现代财政制度的重要组成部分，对绩效预算改革需要得到政府及各个部门支持与推动。虽然我国政府非常重视绩效预算改革，但是还没有出台一部专门规范绩效预算的法律，这可能导致各部门关于绩效预算规定不一致，不利于各部门之间的協调。因此，应尽快出台规范绩效预算的法律，对绩效预算管理的职责和流程进行规。

2.树立绩效管理理念。要加大预算绩效管理的宣传培训，促使政府和部门认识绩效管理的重要意义。地方政府可探索实行人大代表、政协委员、各行业专家共同参与的绩效评价机制，对政府实施重点项目、推行的重大民生政策等，在项目启动前对绩效目标进行评估，在项目完成后进行绩效评价，并将评价结果向社会公开，接受社会监督。逐步将预算绩效评价纳入对政府及部门的考核范围，将绩效管理纳入领导干部经济责任审计，建立财政资金使用绩效向人大报告制，通过一系列措施，逐步树立以绩效为导向的预算管理理念。

3.加强政府会计系统的建立。预算的编制、分配及考核依赖会计信息，会计信息真实有效是进行绩效预算的基础，这就要求加强政府会计系统的建立。收付实现制的会计系统提供的会计信息侧重于财政收支信息，对政府运行成本核算欠缺，而新绩效预算的编制是以成本为基础，因此需要将权责发生制引入政府会计。虽然当期政府会计核算已经从收付实现制向权责发生制转变，并于2019年1月1日开始全面实施，但是政府会计成本改革较慢，导致无法为预算绩效管理提供技术支持。由此可见，应健全政府会计系统，为绩效预算提供编制基础。

4.优化绩效评价指标的设计。预算绩效管理的关键是绩效指标科学合理性，预算绩效指标设计不合理可能会导致绩效失败。而科学合理的指标应兼顾投入、产出、效率、有效性和成果指标。当然，这五方面的指标也有侧重点，而不是“一刀切”设置固定的指标权重，由于绩效预算关注预算实现情况，因此应重点设置成果类指标。要探索建立规范科学的绩效预算管理体系，实现预算和绩效管理一体化。建议统一建立分行业、分领域的核心绩效指标和标准体系，完善制度建设，建立涵盖事前、事中、事后全过程指标体系。

5.增强绩效评价体系与预算决策过程的整合。预算绩效评价的目的一方面是客观评价政府收支，另一方面是将其运用到预算决策中，因此应增强预算绩效评价与预算决策结合。具体来说，根据项目所耗费资源的多少来区分绩效评价的重点，金额大的进行全面绩效评价，金额较小的进行简洁性评价。预算绩效评价不是对所有的项目都按照完整的评价体系进行，这样可以减少人力、财力。除此之外，进行绩效预算管理时还应考虑预算决策的政治性，因此预算决策过程中不能盲目的使用绩效信息，而是应考虑政治大环境的情况下，理性进行决策，有机结合评价结果、预算、部门资金分配。

参考文献

1 人民网.习近平在中国共产党第十九次全国代表大会上报告.http：//cpc.people.com.cn/n1/2017/1028/c64094-29613660-7.html.2017-10-28

2 中共中央 国务院.关于全面实施预算绩效管理的意见.2018-09-25

3 马蔡琛，陈蕾宇.我国预算绩效指标体系的发展演进与实践探索[J].理论与现代化，2019（02）：84-92.

4姜青青，赵竹明.知识型企业人力资源绩效管理探析——基于企业资源观的视角[J].商场现代化，2016（03）：68-69.