镇街开展党政主要领导干部自然资源资产离任审计的困难及对策研究

中文摘要：自然资源资产的合理开发利用以及保护的适当程度关系着国民经济和社会发展的可持续性。在当前经济发展与生态环境质量之间的矛盾越发严重的背景下，本文以镇街开展党政主要领导干部自然资源资产离任审计为切入点，分析目前自然资源资产离任审计过程中存在的问题难点，探讨并提出相应的对策与建议。

关键词：自然资源资产;离任审计;困难;对策

    一、引言

在社会主义经济发展初期，我国曾一味地为追求高速的经济发展而忽视了对生态环境的保护，这使得我國当前的自然资源资产和生态环境保护问题日渐突出。建立健全党政主要领导干部自然资源资产离任审计制度，有利于推动我国生态文明建设，对社会经济的可持续发展具有重要意义。然而，自然资源资产离任审计作为一个全新的审计领域，在试行与广泛运用的过程中，仍然存在着诸多问题和难点亟待进一步的解决。本文主要论述了镇街开展党政主要领导干部自然资源资产离任审计中存在的问题并提出了对策建议。

    二、镇街自然资源资产离任审计面临的主要困难

我国的自然资源资产离任审计刚刚起步不久，尚处于探索阶段，近几年的实际操作中也无相关经验可循。在全国上下各级审计机关全面铺开实施自然资源资产离任审计的过程中，审计人员更多的是在摸索、学习和总结，而镇街层级在实施过程中，也难免遇到了一些亟待解决的困难。

（一）数据的获取和运用存在困难

由于自然资源资产种类繁多，不同的自然资源可能分属于不同的管理部门，因此，自然资源资产的统计数据也分散在各个职能部门。审计人员在开展审计工作的过程中，需要分别向不同的资源主管部门申请采集数据。然而，镇街层级在获取和运用数据的过程中，也存在着不少困难。

首先，许多自然资源的数据统计工作由于以往未做出明确的要求，并未统计至镇街层级，有的只统计至县区级，甚至是市级，造成镇街层级在开展自然资源资产离任审计的过程中，往往由于数据的缺失而无从入手;其次，有些自然资源的管辖权仍在县区级甚至市级等上一层级，并未下放至镇街层级，故审计人员在收集数据的过程中需向上级资源主管单位申请，但是，上下层级部门间繁琐的沟通协调机制通常使得相关数据未能及时获取，影响了审计工作的效率;再次，由于一些自然资源在管理上存在两个单位职能交叉的情况，不同的管理部门对同项自然资源的相关数据均进行了统计，但两个部门对于相同的统计要素却又因为统计口径和统计频率的不同等原因而存在差异，导致审计人员在数据的采信上存在疑惑。

    （二）理论操作依据和审计指标评价体系不健全

由于自然资源资产离任审计在我国正处于起步阶段，理论操作依据和指标评价体系尚不健全。在我国目前现有的《环境保护法》、《大气污染防治法》、《矿产资源法》、《森林法》等自然资源资产相关法律法规中，并未有涉及到关于领导干部自然资源资产审计方面的内容，这使得审计人员在开展审计工作过程中法律依据不够充分，难以获得有效支持。理论操作依据的不充分，还容易造成审计机关与自然资源资产主管部门在职责上交叉重叠，形成重复监督。除此之外，由于我国至今尚未形成一套健全的自然资源资产离任审计指标评价体系，部分自然资源资产指标一直以来都无统一的行业标准，而有的行业标准则不定时的更新，有的处于动态变化之中，因此，审计人员在开展自然资源资产离任审计项目时，由于缺乏统一标准的指标评价体系和法律法规可以遵循，往往很难做出绝对客观的审计评价。

    （三）领导干部的自然资源资产责任难以界定

镇街层级在开展自然资源资产离任审计过程中，对于领导干部的责任难以界定，主要有以下三点困难。

一是许多自然资源资产的管辖权并未下放至镇街级，仍属于县区级或是市级管理，镇街层级在日常开展自然资源资产保护的工作中，更多的是起到沟通、协调、配合、巡查的作用。由于管辖权与工作职责的不一致，导致在审计中难以对镇街领导干部的责任进行界定。二是部分镇街党政主要领导干部的任期较短，有的只有2-3年，许多自然资源资产情况的变化需要经过长时间的积淀才能显现，领导决策对自然资源资产的影响存在一定的滞后性，因此，往往会出现后任领导干部已上任一段时间，但前任领导在任时的错误决策对自然资源资产的负面影响才开始显现的情况发生。三是一些自然资源资产具有跨区域性，难免存在个别区域的党政主要领导干部做出以牺牲生态环境为代价追求经济利益最大化的决策。由于不同的行政区域共享一项自然资源资产，因此在对领导干部的自然资源资产离任审计中，审计人员很难从中区分出各区域领导干部的责任。

    （四）审计人员的知识结构难以胜任审计工作的需要

与传统的经济责任审计不同，自然资源资产离任审计涵盖了对土地资源、水资源、森林资源、海洋资源、大气污染、矿产资源等六大领域进行专业的审计，审计范围广，工作量大，对审计人员的专业性要求高，是一项跨专业、多维度的工作。审计人员既要熟悉土地监管、水质检测、森林测绘、海洋勘测、大气污染源检测等方面的专业技术，还需要掌握财务、法律、统计、计算机大数据分析等全方面的专业技能。而目前镇街的审计机关工作人员大多数是以财务专业、审计专业为主，复合型的审计人才极少，在开展审计过程中往往面临自身在自然资源资产领域的知识结构储备不多，导致综合分析评价能力不足而影响自然资源资产离任审计的开展。

    （五）审计技术方法相对落后

传统的财务审计方法已经完全无法适用于开展自然资源资产离任审计。为了更加全面、客观、充分、真实地对领导干部自然资源资产进行离任审计，目前，运用地理信息系统（GIS）技术、遥感（RS）技术、全球导航卫星系统（GNSS）技术以及大数据云计算等技术开展自然资源资产离任审计工作已成为一种新常态。但就目前镇街审计机关的人员力量配备情况分析，在自然资源资产离任审计推广的初期，能够掌握并熟练运用上述计算机审计技术开展审计工作的审计人员少之又少，这对审计机关工作人员的专业水平及再学习能力提出了更高的要求。

    （六）社会各方参与程度不高

现阶段我国开展的自然资源资产离任审计主要还是以各级国家审计机关为主导，社会各界的参与程度不高。审计主体过于依赖国家审计机关，审计力量有限的问题必将越发突出，国家审计机关只能将有限的审计力量重点集中在自然资源资产已经出现严重问题的项目上，难以实现审计全覆盖。由于自然资源资产部分数据存在涉密情况，社会审计和高校相关专业人士等社会力量仍很难全程参与到项目中，加上镇街层级由于财力有限，安排用于自然资源资产审计方面的资金投入明显不足，人员培训、数据库建设、外聘专家参与项目、审计技术升级等都未能得到有效提升，仅仅依靠国家机关审计内部的体内循环很难有力推动自然资源资产离任审计相关理论的发展。

三、完善镇街自然资源资产离任审计工作的相关对策

（一）建立多部门合作协调机制，共建大数据信息共享平台

针对镇街审计部门数据获取困难的问题，建议县区级政府参照经济责任审计联席会的工作制度和做法，建立自然资源资产离任审计联席会，统筹协调安排各部门相关工作，推动职能转变，避免交叉行政造成的配合协调不畅，以此进一步提升跨部门间的协作效率。同时，根据自然资源资产数据来源分散且统计口径不一的特点，建议以联席会的名义牵头联合财政、审计、国土、水利、林业、市政、环保等相关自然资源资产管理单位构建自然资源资产审计大数据信息共享平台，查缺补漏，去除冗余，降低各部门间各自搭建信息平台造成的成本浪費，实现数据信息共享，提升数据调取的速度和准确度，提高审计工作效率和质量。

    （二）完善自然资源审计规章制度，构建合理指标评价体系

由于自然资源资产离任审计在我国起步较晚，截至目前，许多早期颁布的法律法规还未就自然资源资产管理和开展审计等相关内容进行补充和完善，法律法规的规范性和约束性尚未发挥其应有的作用。再加上自然资源资产离任审计指标评价体系仍在构建之中，对被审计领导干部的责任认定尚无统一充分的界定标准。因此，建议相关职能部门要进一步抓紧完善监督自然资源资产管理的相关法规条例和政策措施，构建切实可行的指标评价体系，把对自然资源资产管理和生态环境的开发和保护等纳入对党政主要领导干部的责任考核中，用统一的标准尺度界定领导干部应承担的责任，完善法律法规制度和指标评价体系，从立法层面约束领导干部的行为。

（三）加强审计队伍人才建设，提升审计人员综合素质能力

自然资源资产离任审计属于一项新生的审计业务，对审计人员的专业能力要求较为全面，审计人员不仅要熟练掌握以往财务审计的专业技能，还要熟悉环保、国土、水利、森林等专业领域知识，这对镇街的审计工作人员来说是一项不小的挑战。镇街审计机关一是要加强对现有审计力量进行关于自然资源资产方面相关的培训，在短期内提升审计人员的相关业务水平;二是要在人员编制上进行补充，招入一些学习环境保护、农、林、水、木等与自然资源资产管理方面相关专业的人才，优化审计人才队伍结构;三是增强与高校的合作，利用高校的科研水平和专业师资队伍，对审计机关开展自然资源资产离任审计进行有力指导;四是要合理适度引入社会审计力量。镇街审计机关要克服当前审计力量不足的困难，利用购买服务的形式，引入社会上的专业团队对不涉密的业务进行审计，发挥社会审计力量在其熟悉领域的专业性知识，有效降低审计风险。

（四）充分利用计算机审计技术，创新自然资源审计工作方法

自然资源资产离任审计涵盖面广，涉及的业务数据量大且种类繁多，运用以往财政财务收支审计的工作方法已无法有效开展实施此类审计。因此，镇街审计人员必须学习运用计算机审计的工作方法开展审计项目，通过对地理信息系统（GIS）技术、遥感（RS）技术、全球导航卫星系统（GNSS）等技术的熟练运用以及对数据的分析比对，为领导干部自然资源资产离任审计提供有效的技术支持和数据支撑，以此进一步改进审计工作方法，提高工作效率，增强审计证据的可靠性和说服力。

    （五）建立健全审计跟踪问责机制，保障审计成果有效运用

对于审计查出的违规问题，镇街审计机关要强化问题的整改跟踪力度，督促被审计单位和领导干部严格执行审计意见和决定，确保审计整改到位。针对部分单位和领导干部不重视审计成果，对审计意见和决定熟视无睹，以及不整改或整改不到位的情况，审计部门要加大跟踪力度，畅通群众监督渠道，适时将审计结果及整改落实情况向社会披露，让社会公众监督查出问题的落实整改情况。同时，镇街审计机关应及时将审计过程中发现关于领导干部的问题线索材料移送司法或监察委等部门，并配合相关部门做好调查取证核实工作，严格追究相关领导干部的责任，推动审计成果有效运用。

四、结论

镇街开展党政主要领导干部自然资源资产离任审计对于推进地方自然资源资产的保护工作影响重大，对于推动自然资源资产管理形成审计监督常态化具有重要意义。自然资源资产离任审计尚处于探索阶段，审计技术方法、开展形式、评价指标体系、法律规章等还需要进一步的完善和规范，在当今我国面临巨大的生态环境压力下，推动镇街开展自然资源资产离任审计工作显得任重而道远。镇街审计机关应抓住自然资源资产离任审计的重点和本质，发挥“国家免疫系统”的功能作用，履行审计监督职能，保障我国的碧海蓝天、绿水青山。

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作者简介：陈彬彬，男，1986年生，福建惠安人，厦门市思明区经济责任审计中心审计师，主要研究镇街财务审计、企业审计、自然资源资产审计方向，联系地址：厦门市思明区民族路33号614室，361000，电话13666037819