深化金融供给侧结构性改革的对策思路

文_郭 威 周轶海

当前，推进金融供给侧结构性改革已成为我国深化供给侧结构性改革的重要内容。2019年2月，中共中央政治局第十三次集体学习，习近平总书记系统提出金融供给侧结构性改革的总体思路，这是新时代做好金融工作的根本遵循。深入推进金融供给侧结构性改革，必须深入分析金融业供给侧存在的问题，据此提出有针对性的政策建议。

一、当前金融业供给侧呈现不平衡不充分发展的特征

改革开放以来，我国金融业在服务经济社会发展的过程中，也实现了自身的发展壮大，金融业规模位居世界前列。但客观而言，金融业发展仍存在金融供给与实体经济需求存在不匹配、融资结构比例失调、市场主体对金融服务的获得感不高等一系列不平衡不充分问题。

（一）金融业与实体经济发展不协调。一方面，在全社会各行业中，金融行业凭借其高门槛、高风险、高度集中的特点，在社会财富分配中占据优势。另一方面，金融业为其他各行业市场主体提供服务时存在明显失衡。如我国民营经济贡献了50%以上的税收，60%以上的国内生产总值，70%以上的技术创新成果，80%以上的城镇劳动就业，以及90%以上的企业数量，但其贷款在全部企业贷款中占比不到50%。信用债内部存在信用等级分布不均衡，以国企、上市公司、城投公司等发行的高等级债券为主，与中小企业相对应的高收益债和私募债缺乏。

（二）直接融资和间接融资比例失调。我国直接融资尤其是股权融资发展严重滞后，市场主体融资高度依赖间接融资特别是银行贷款。我国直接融资占比明显偏低，并导致两方面后果。一方面，不充分的资本市场发展难以提供真正有效的风险识别机制，产业升级缺乏长期资本供给，导致企业经营急功近利，对长远技术创新的投入不够。另一方面，高度依赖间接融资、股权融资长期缺位共同推高了宏观杠杆率，2018年末我国宏观杠杆率总体上仍处于较高水平，尤其是非金融企业部门由于长期依赖银行贷款，杠杆率显著高于国际平均水平。

（三）金融机构发展不平衡。我国金融业中银行业独大，2018年末银行业总资产高达268万亿元，相当于当年GDP的2.9倍，保险业、证券业总资产分别仅相当于银行业资产的6.7%、2.3%。同时，银行业自身发展极不均衡，少数大银行积聚了大量金融资源，2018年末，全国4588家银行业金融机构中，24家主要银行资产占比高达七成。但大银行往往定位于服务大企业、大项目，而在企业数量中占比超过八成的小微企业，则缺乏足够的中小银行、社区银行为其提供服务。

（四）金融服务和产品有待适应经济转型升级新要求。我国以大型银行为主导的金融供给具有风险偏好低、重抵押物、风险识别能力弱等特点，有效支持了过去以重工业为主的经济结构，满足了实体经济融资需求。但银行也形成了惯性思维，一是对“大”的依赖，银行业普遍具有“垒大户”的惯性思维，国企、地方政府融资平台、房地产领域挤占大量金融资源；二是对抵押担保物的依赖，缺乏市场化的风险控制能力和贷款定价能力；三是资金期限普遍偏短期化，缺乏提供长期资金的能力。近年来，随着经济逐渐转向高质量发展，产业结构从以传统制造业、房地产业为主向现代制造业、服务业、战略性新兴产业变迁，一大批轻资产、小规模、新技术、新业态、新模式的企业快速发展。而这些“轻”资产的企业往往缺乏机器设备、土地、房地产等传统抵押物，持有的大多是生产订单、应收账款、专利权、知识产权等，但目前的金融体系产品和服务创新滞后，对传统抵押物的依赖过高，不愿提供长期限资金，尚不能适应转型升级和高质量发展的需要。

（五）融资和服务的获得感不强。突出表现为小微企业、民营企业融资难。一是国有企业、地方政府融资平台由于具有充足的抵押品和政府信用担保，在信贷融资中具有天然的优势，也是银行青睐和追逐的优质客户。二是小微企业、民营企业由于财务信息不规范、缺乏抵质押物、不具备规模效应等自身原因，在融资中往往处于劣势。加上金融运行内在的顺周期性，当经济下行时，金融机构风险偏好下降、融资供给出现收缩，而此时小微企业、民营企业又会首当其冲，对融资难的感受尤为强烈。三是风险收益激励扭曲，尽职免责难以落实到位，加之我国信贷文化中仍有比较强烈的所有制歧视，认为贷款给国企即使收不回来也是“肉烂在锅里面”，贷款给民营企业收不回来则往往存在不法或违规的风险。

（六）金融风险仍然较高。在相关部门的共同努力下，我国金融风险有所下降，但在金融供给总量相对过剩叠加，结构失衡的共同作用下，金融领域存量风险仍然较高。如前几年部分金融机构呈现资金体内循环，金融活动演变成“以钱生钱”的工具，通过设计复杂的结构化产品和多层嵌套规避金融监管，掩盖了金融业真实风险状况，引发金融市场异常波动并冲击实体经济。少数高风险金融机构野蛮生长，缺乏足够的监管。又如金融机构在对地方政府信用、抵押物的长期盲目依赖下，如何化解地方政府隐性债务、房地产领域积累的金融风险，已成为当前实体经济转向高质量发展所必须跨越的重大关口。

二、金融供给侧结构性改革政策思路

（一）在“破、立、稳”上下功夫，深入推进金融供给侧结构性改革。供给侧结构性改革的根本目的是提高供给质量，使供给能力更好满足人民日益增长的美好生活需要。主攻方向是减少无效供给、扩大有效供给，提高供给结构对需求结构的适应性。金融供给侧结构性改革是供给侧结构性改革的重要组成部分，也要处理好减法和加法的关系，同时注意保持金融稳定，重点在“破、立、稳”上下功夫。从结构性去杠杆角度看，要降“坏杠杆”、升“好杠杆”、稳总杠杆水平。

（二）在“破”上下功夫，降“坏杠杆”，减少无效的金融供给。一是减少无效金融供给，一方面完善僵尸金融机构退出方式，包括兼并重组、破产重整等，如目前接管重组包商银行，另一方面要尽量降低对僵尸企业的金融供给，让金融资源流向更加高效率的企业。二是破除刚性兑付信仰，让风险和收益匹配起来，如在资管新规中规定不搞“资金池”“资产池”，各个产品单独建账，理财产品的投资者承担风险，有利于抑制影子银行的过快扩张和降低实际的无风险收益率。三是破除“同业为王”信仰，让资金更多直接流向实体经济，而不是在金融同业之间自我循环。四是破除金融业竞争力体现为规模大、利润多的发展观，避免为了追求规模和利润而循环注资、虚假注资、混业乱象的情况。五是破除贷款基准利率信仰，贷款定价更多与市场化政策利率挂钩，实现“两轨合一轨”，通过合理竞争进一步降低融资成本。

（三）在“立”上下功夫，升“好杠杆”，提高金融结构的适应性。一是牢固树立金融服务实体经济的初心使命，形成经济金融的良性循环。二是构建多层次、广覆盖、有差异的银行体系，设立服务小微、民营的特色金融机构，建立健全尽职免责机制，鼓励发放风险相对较高的民营小微贷款。三是加大金融产品和服务的创新，加大信用贷款比重，加大对中长期贷款的发放比例，减少对抵押品的依赖。四是完善金融基础设施，完善数据库，借助科技手段和大数据减少信息不对称，降低贷款风险溢价。五是建设一个规范、透明、开放、有活力、有韧性的资本市场，增加直接融资比重。

（四）在“稳”上下功夫，稳总杠杆，防范系统性金融风险。“稳金融”是经济工作“六稳”方针中排名第二的，仅次于稳就业，防范化解金融风险是三大攻坚战的重点工作，这是推进金融供给侧结构性改革的底线。一是继续实施好稳健货币政策，保持松紧适度，既要避免过松导致杠杆率再度攀升和资产价格、物价的上涨，也要避免政策过紧而影响支持实体经济的效果。二是构建宏观审慎政策和微观审慎监管相统一、审慎监管和行为监管相互配合的新型监管框架。三是建立健全金融安全网，加强系统重要性金融机构和金融控股公司监管，降低金融体系关联度风险，强化资本和偿付能力监管，加强流动性管理，建立健全金融机构风险处置机制。四是处理好“破”和“立”的关系，先“立”后“破”或同步推进，坚决防止只“破”不“立”、一“破”了之，破除刚性兑付、同业信仰、重组僵尸金融机构过程中要“稳中求进”，注意方式方法，选择合适的时机，做好政策配合和舆论引导，避免引发处置风险的衍生风险。

三、新时代推动金融供给侧结构性改革的政策建议

推动金融供给侧结构性改革，重点是落实各项改革部署，从根本上促进金融和产业、虚拟经济和实体经济更好结合，进而推动经济实现高质量发展。

（一）发展直接融资，为产业升级提供长期资本。一方面，积极探索构建多层次的股权市场。多样化的股权融资方式适合不同类型企业在不同阶段的融资需求，是提升金融服务广度和深度的重要途径。当前，应重点以培育发展好科创板为突破口，积极探索注册制和退市制的落地和完善，以及上市公司再融资、资产重组和回购注销、分红制度建设等基础性制度的改革，加快完善我国股票市场基础制度。另一方面，进一步发挥债券市场融资功能。应重点推动银行间债券市场和交易所债券市场全方位整合、互联互通，构建标准一致、统一管理、协调发展的债券市场管理框架。在此基础上，积极探索丰富债券市场产品体系，如探索引入垃圾债券，专门为信用等级较低或盈利记录较差的公司发行债券等。

（二）优化银行业金融机构体系，提升服务质量和公司治理水平。在现阶段我国仍以间接融资为主的现实条件下，建立广覆盖有差异的金融机构体系应以优化银行业金融机构体系为突破口。一方面，要大力发展专注微型金融服务的中小银行，进一步增加其数量和业务占比。为此，监管部门要在机构设立、业务准入、人才激励等方面为中小银行发展营造适宜的政策环境。另一方面，要大力引导中小银行正确把握自身在银行体系中的差异化定位，重塑经营理念，真正做到回归本源、回归本地。此外，要推动进一步完善银行公司治理框架。建立兼顾社会责任的经营绩效考核体系，并完善与之挂钩的高管人员薪酬分配办法、责任追究和薪酬追回制度，形成对高管人员行为的有效约束。在适当集中的基础上形成多元化的股权结构，坚持向社会资本开放、增加董事持股比例等，以有效平衡兼顾各方利益，完善“三会一层”的治理结构，夯实董事会的责任与地位。发挥存款保险机构作用，加强事前约束，及时对银行不合理行为进行“事前纠正”。

（三）运用监管和科技手段赋能金融产品创新，形成正向的风险收益激励机制。金融机构以市场需求为导向开发个性化、差异化、定制化的金融产品，需要监管和科技赋能。在监管赋能方面，可借鉴国际上的“监管沙盒”实践经验，平衡好鼓励创新与有效监管的需要。在支持小微企业方面，针对不同银行在定价权、抗风险能力、获取信息能力等方面存在显著差异，需要监管部门在提高不良贷款容忍度、尽职免责等方面作出更多差异化的制度安排。在科技赋能方面，重点通过支持金融机构发展金融科技，借助大数据和人工智能手段，解决金融机构和融资主体之间的“信息不对称”难题，同时鼓励针对企业生产经营周期和资产负债特点，开发以应收账款、订单、知识产权等为载体的新型融资产品。

（四）加快完善金融基础设施，降低金融服务实体的交易成本。信息不对称是影响中小微企业融资的重要原因，应围绕增强金融服务实体经济效能，加快金融市场、支付清算、信用体系、金融科技、外汇管理等领域的金融基础设施建设，补齐短板，推动改善金融服务。当前应重点针对民营企业、小微企业等金融服务薄弱环节信息分散、不真实、不完整等问题，统筹整合税务、工商、司法、社保、供水、供电、供气等能反映企业真实经营状况的各类信息，搭建涉企信息综合平台，降低金融机构收集甄别信息的难度和成本，从而增强金融机构服务中小微企业的能力和意愿。

（五）构建与金融供给侧结构性改革相匹配的调控和监管框架，协调“有为政府”与“有效市场”。在金融宏观调控方面，进一步健全完善货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架，加强包括货币政策、财政政策在内的各类政策的协调配合和逆周期调节，加强定向调控、相机调控，提高调控的预见性、精准性和有效性。发挥好货币政策定向引导作用，运用好定向中期借贷便利、再贷款、再贴现等各类结构性工具，引导金融机构精准有效支持实体经济。在金融监管方面，应重点强化金融稳定发展委员会统揽全局、顶层设计和监管协调功能，按照功能监管的思路，坚持宏观审慎管理和微观行为监管两手抓、两手都硬、两手协调配合。加强基层金融监管力量，强化地方监管责任，健全监管问责机制。做好金融业综合统计，健全及时反映风险波动的信息系统，完善信息发布管理规则，健全信用惩戒机制。

（六）提高金融业双向开放水平，激发微观主体活力。按照党中央“宜早不宜迟、宜快不宜慢”的精神，扩大金融服务业双向开放，全面实行准入前国民待遇加负面清单的管理制度。稳妥推进资本项目可兑换和金融市场双向开放，在“沪港通”“深港通”和“债券通”的基础上，逐步放开或取消境内外投资额度限制，进一步拓展境外机构参与资本市场的主体范围和规模。完善人民币汇率市场化形成机制，进一步增强人民币汇率弹性，保持汇率在合理均衡水平上基本稳定。加强与国际社会在金融部门改革、绿色金融、普惠金融、宏观政策协调等方面的合作，提升我国区域金融影响力，配合和支持国家的外交大局。同时，要进一步提高开放条件下经济金融管理能力和防控风险能力，健全金融安全网。