全面落实地方政府食品安全工作责任

文_郑风田 刘 爽

为了进一步落实食品安全党政同责要求，强化食品安全属地管理责任，健全食品安全工作责任制，保障人民群众“舌尖上的安全”，中共中央办公厅、国务院办公厅于2019年2月24日印发《地方党政领导干部食品安全责任制规定》（以下简称《规定》），提出实行地方党政领导干部食品安全工作责任制，将食品安全工作纳入地方党政领导干部政绩考核内容，并对地方党政领导干部食品安全职责、考核监督、奖惩等作出明确规定。

一、为什么要将食品安全纳入地方政府绩效考核

食品安全是一个关系千家万户的重大民生问题，然而我国地方政府对食品安全监管的绩效一直不到位。目前的分段监管体制下，问责失效使得地方政府缺乏积极履行职责的动力；分段监管体制由于存在权责不清问题，无法进行有效问责，不能推动地方政府积极履行职责，这是食品安全监管无效、重大食品安全事件频繁发生的主要原因。除了问责失效以外，地方政府缺乏食品安全监管有效激励的深层次原因有两点：一是现行的行政考核机制导致地方政府过分强调经济发展，GDP至上的理念使得一切都要让位于经济，地方政府在食品安全方面没有给予足够的重视和支持；二是食品制假贩假活动实际上可以增加地方政府的财政收入，创造更多的就业机会，因此地方保护主义问题严重。为了解决地方政府食品安全监管问题，强化地方政府对食品安全的监管，在国家出台的与食品安全相关的文件中多次提到，要完善食品安全督查考评制度，将食品安全全面纳入地方政府绩效考核。

党中央、国务院历来高度重视食品安全工作，在党的十八大以来，出台了一系列有关食品安全工作的重大决策部署。2013年12月，习近平总书记在中央农村工作会议上指出，要用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责来确保广大人民群众“舌尖上的安全”，也就是“四个最严”。2014年5月，国务院办公厅印发《2014年食品安全重点工作安排》，要求各地将食品安全纳入地方政府年度综合目标、党政领导干部政绩考核、社会管理综合治理考核内容，进一步落实食品安全属地管理责任。2015年5月，习近平总书记在十八届中央政治局第二十三次集体学习时指出，各级党委和政府要切实承担起“促一方发展、保一方平安”的政治责任，明确并严格落实责任制。同时，把食品安全工作纳入地方党政领导干部政绩考核内容。2016年12月，习近平总书记在中央财经领导小组第十四次会议上强调，各级党委和政府要把食品安全工作作为一项重大政治任务来抓。

前述政策安排强调了地方党政领导干部在食品安全方面的职责，但是具体的职责是什么、到底谁来负责、责任怎么分配、绩效怎样考核？《规定》的出台正是为了解决这样的困境。

二、地方党政干部在食品安全方面要负什么责、如何考核

重大食品安全事件时有发生，反映出食品安全监管体制方面存在的突出问题，多头监管导致权责不清，无法进行有效问责，不能推动地方政府积极履行职责。《规定》的出台明确了地方党政领导干部在食品安全方面的责任，并对食品安全职责、考核监督、奖惩等作出了明确规定。国家市场监管总局有关负责人表示，这是第一部关于地方党政领导干部食品安全责任的党内法规，为保障食品安全提供了长效机制。《规定》紧紧抓住地方党政领导干部这个“关键少数”，对地方党委主要负责人、政府主要负责人、党委常委会其他委员、政府分管负责人、政府班子其他成员等5个方面的地方党政领导干部的食品安全职责予以明确，既明确了职责“是什么”，也明确了“怎么干”，还明确了履职到位与否“怎么办”，对于推动形成“党政同责、一岗双责，权责一致、齐抓共管，失职追责、尽职免责”的食品安全工作格局，提高食品安全现代化治理能力和水平，将产生重大而积极的作用。

在保障人民食品安全方面，要充分认识到地方政府在食品安全监管方面发挥的作用。这一方面是因为中央主要发挥的是统筹协调、监督指导的作用，地方政府的职责是将食品安全有关法律法规加以落实，成为食品安全监管的中坚力量，因此地方政府是落实各项监管政策的主体，政策有没有落实，落实的效果怎么样，关键在于地方政府。另一方面，我国幅员辽阔，各个地区的情况千差万别，中央政府在制定政策的时候很难兼顾所有地区的情况，而地方政府作为基层政府往往更加了解本地情况，因此可以在落实监管政策时就当地的实际情况制定更加有效的监管策略，因地制宜、有的放矢地进行监管。问责失效使得地方政府缺乏积极履行职责的动力，而《规定》明确了地方政府责任，将有效解决问责失效问题。未来，落实地方政府责任不仅要单纯落实监管责任，还包括机构调整、监管能力建设等方面的落实。因此，《规定》的出台完善了基层食品安全网格化管理体系和责任体系，打通了“最后一公里”。

三、落实地方政府食品安全责任的举措

一是明确食品安全与经济发展同样重要并配合全面严格的问责制度。建立地方党政领导干部食品安全工作责任制，要“坚持谋发展必须谋安全，管行业必须管安全，保民生必须保安全”。改变过去地方政府过分地强调经济发展，GDP至上的理念。地方政府的政绩不仅体现在GDP上，更要体现在民生问题上。

二是建立一套科学合理的地方政府食品安全监管绩效指标评估体系和可操作的评价方法。对地方政府定期开展规范科学的食品安全监管绩效评估，并使之制度化、法制化、常态化，激励地方政府持续改进食品安全监管工作，提高监管资源利用效率，改善目前地方政府食品安全监管低效的困境。在食品安全监管方面，我国地方政府作为一个相对独立的政府主体，拥有与中央对应的立法、执法、司法部门，从而保证其对管辖区域的监管与治理。在食品安全的监管方面，地方政府负有不可推卸的责任和义务，然而，我国目前对地方政府食品安全监管的考察多集中于行政部门，而忽略了与之并列的立法和司法部门。因此，在构建地方政府食品安全监管评价指标时，也应该尽量全面地涵盖立法、行政和司法。从立法的角度看，目前还存在法律法规的制定主体不一、不同法规之间缺乏协调性、法律“真空”现象，因此可以将地方政府是否有相应的地方食品安全条例以及该条例的适用性、规范性和可操作性作为考核指标。执法方面存在的问题有执法效率不高、执法不透明、对于食品安全突发事件反应迟缓等现象，因此可通过考察地方政府在一定时间跨度内，检查企业数、取缔黑窝点数量、查处违法行为数量、行政立案数、移交案件数、警告数、行政罚款数额等指标考察执法效率；通过考察地方政府官网上建立的执法公开栏来考察执法过程的透明度；通过考察地方政府是否有完善的食品安全突发事件应急预案来考察地方政府应对食品安全突发事件的应急能力。最后，对于司法方面的考察，可以通过刑事立案数，抓获嫌疑人数，涉案总额，监督行政机关处理的食品犯罪案件数量等指标来评估司法机关的食品安全监管绩效。

三是建立一套食品安全监管的溯源制度，围绕食品安全全链条全过程监管，生产过程全记录。地方政府要提高监管能力，其中包括建立一套食品安全监管的溯源制度，最后要查清责任，整个生产过程要全程记录，以便未来解决认定责任的问题。近年来我国食品安全问题主要有以下三个方面。一是食用农产品的源头生产施用过量的化肥农药，土壤污染严重；二是涉及整个产业链的，主要包括婴幼儿奶粉、肉制品、食用油等问题较多；三是某些专门区域问题屡现，比如城乡接合部。针对食用农产品的源头治理，主要开展食用农产品质量安全专项整治，采取完善标准、制定行为规范、加强抽检、建立追溯体系等措施，综合治理农药兽药残留超标，对重点污染区域进行安全治理。而针对婴幼儿配方乳粉、肉制品、食用油、桶装水、白酒等要加强全过程监管，保证产业链无缝对接，不留死角。针对超范围超限量使用食品添加剂和食品中非法添加非食用物质、食品中检出塑化剂、食品标签标识不符合规定等突出问题，开展专项治理，规范生产行为。对小作坊、摊贩、网络销售等要严加监管，打击无证无照行为。针对某些风险高发区域，比如农产品主产区、食品加工业集聚区、农产品和食品批发市场、农村集贸市场、城乡接合部等，还有学校食堂、旅游景区、铁路站车等就餐人员密集场所等，也应加强监管力度。此外，还要加强“面”上的抽检等工作，制定并实施农产品和食品安全风险监测和监督抽检计划，加大监测抽检力度，加强结果分析研判，及时发现问题、消除隐患。完善抽检信息公布方式，依法公布抽检信息。建设统一高效、资源共享的国家食品安全信息平台，加快食品安全监管信息化工程、食品安全风险评估预警系统、重要食品安全追溯系统、农产品质量安全追溯管理信息平台等项目实施进度，推进进出口食品安全风险预警信息平台建设，加快建设“从农田到餐桌”全程可追溯体系。

四是狠抓督促落实，强化责任措施。一是跟踪督办。明确地方各级党委和政府应当对落实食品安全重大部署、重点工作情况进行跟踪督办。二是履职检查。明确地方各级党委应当结合巡视巡察工作安排，对地方党政领导干部履行食品安全工作职责情况进行检查。三是评议考核。明确地方各级党委和政府应当充分发挥评议考核“指挥棒”作用，推动地方党政领导干部落实食品安全工作责任。通过加强领导、落实任务分工、强化督查考评与严格责任追究等措施来强化落实，尤其是将食品安全全面纳入地方政府绩效考核、社会管理综合治理考核范围，考核结果作为综合考核评价领导班子和相关领导干部的重要依据，严肃追究失职渎职工作人员责任等，据此将建立起一套奖惩分明的激励体系。