以强化督察工作纵深推进法治政府建设

文_黄 伟

法治政府建设是全面推进依法治国的关键，是现代国家政治文明的重要标志，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必由之路。为深入贯彻落实习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略，加强党对法治政府建设的集中统一领导，充分发挥督察工作对法治政府建设与责任落实督促推动作用，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《法治政府建设与责任落实督察工作规定》（以下简称《规定》）。这部党内法规以督察工作为抓手，通过构建守责尽责、失责追责的法治政府建设与责任落实工作机制，不断把法治政府建设向纵深推进，为新时代法治政府建设中以责任督察促进担当作为提供了有力法治保障。

一、深刻认识督察工作对纵深推进法治政府建设的重大意义

思想是行动的先导。只有认识到位，行动才会自觉。督察工作是督察单位对督察对象推进法治政府建设与责任落实情况进行督促检查的一项重大工作，必须提高政治站位，深刻认识督察工作对纵深推进法治政府建设的重大意义。

首先，督察工作是实现2020年法治政府基本建成目标的有力保障。党中央、国务院高度重视法治政府建设。党的十八大把法治政府基本建成确立为到2020年全面建成小康社会的重要目标之一。党的十八届四中全会提出了“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信”的法治政府建设总体目标。总体上讲，党的十八大以来，各地区、各部门深入推进法治政府建设，但在重视程度、领导力度、推进速度等方面亟待进一步加强。在全面建成小康社会即将到来之际、在法治政府基本建成的时间节点上，迫切需要通过督察工作推进法治政府建设，压紧压实职责，形成责任闭环，进而以督促干，既督任务、督进度、督成效，也察认识、察责任、察作风，把法治政府建设的任务落实、责任压实、效果抓实。

其次，督察工作是完善党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责约束机制的有力抓手。加快建设法治政府，必须抓住党政主要负责人这个“关键少数”。党政主要负责人是依法治国的重要组织者、推动者和实践者，一定要以身作则、以上率下，带头抓好推进本地区、本部门法治建设。2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》，明确了县级以上地方党委和政府主要负责人在推进法治建设中的主要职责，要将建设法治政府摆在工作全局的重要位置。在2018年8月24日中央全面依法治国委员会第一次会议上，习近平总书记进一步强调，要加强法治政府建设，健全依法决策机制，深化行政执法体制改革，就必须完善党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责的约束机制。只有抓好督察工作，坚持问题导向、真督实察、逐层传导、强化问责，才能确保地方各级党政主要负责人有权必有责、有责要担当、失责必追究。通过责任督察工作，促使党政主要负责人强化责任意识，激发担当精神，推动其正确、充分履行推进法治建设第一责任人职责，切实把责任扛起来，保证党中央、国务院关于法治政府建设的决策部署落到实处。

再次，督察工作是发挥法治政府建设对法治国家、法治社会建设示范带动作用的有力支撑。在2019年2月25日中央全面依法治国委员会第二次会议上，习近平总书记强调，推进全面依法治国，要坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，其中法治政府建设是重点任务，对法治国家、法治社会建设具有示范带动作用。一体建设，要求国家、政府、社会这三个领域的法治建设统筹规划、整体推进、协调发展，通过法治一体建设的提升和拉动，推进国家治理体系和治理能力现代化。一体建设的角色是分明的：建设法治国家是根本任务和远大目标，建设法治政府是核心任务、主体工程和关键环节，建设法治社会是基础任务和普遍要求，三者各有侧重、相辅相成。督察工作的明确规定和相关要求，既完善了党内法规体系，又完善了法治监督体系，推动中国特色社会主义法治体系成熟化制度化，推动法治政府建设相关责任主体明确自身职责定位、谨守分际、充分履职、责任担当，进而通过建设法治政府，发挥其对法治国家、法治社会建设的示范带动作用。

二、充分发挥督察工作对纵深推进法治政府建设的重大作用

督察工作中要强化法治思维，牢牢把握“责任督察”这一主线，理论上精准把握督察主体、督查对象、督察内容、督察程序、督察结果，实务操作上需要严格遵循“要不要担责”“谁来担责”“担什么责”“怎样追责”的动态路径，客观上形成一个关于法治政府建设责任落实督察的完整链条。具体讲，督察工作由纸面上的静态制度转化为生动的社会实践，必须注重督察工作中的“五性”，才能充分发挥好督察工作对纵深推进法治政府建设的重大作用。

一是注重督察主体的权威性。主体合法，是督察工作中践行法治思维的逻辑起点。主体合法才能保证权限合法、依法履职，“法定职责必须为”，“法无授权不可为”。为确保法治政府建设与责任落实督察工作的顺利有效开展，必须保证督察主体的合法性、权威性。鉴于中央全面依法治国委员会负责全面依法治国顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进、督促落实的政治地位和法律定位，中央全面依法治国委员会办公室和地方各级党委法治建设议事协调机构的办事机构分别组织开展法治政府建设与责任落实督察工作，前者负责督察各省（自治区、直辖市）和国务院各部门的法治政府建设与责任落实督察工作，后者负责督察本地区的法治政府建设与责任落实督察工作。这就将法治政府建设的责任督察工作纳入了全面依法治国督察工作体系，与全面依法治国各方面督察工作协调统一，从而确保督察主体的权威性和督察工作的权威性。

二是注重督察对象的明确性。对象合法，是督察工作中践行法治思维的逻辑前提。为切实解决好“谁来担责”和“担什么责”问题，根据党政机关在推进法治政府建设上的不同定位和职责分工，督察对象具体分为三类：一是地方各级党委。地方各级党委在推进本地区法治建设中履行领导职责，对其重点督察主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责、加强法治政府建设的情况，以及党委其他负责人在其分管工作范围内履行相关职责情况。二是地方各级政府和县级以上政府部门。地方各级政府和县级以上政府部门在推进本地区、本部门法治政府建设中履行主体职责，对其重点督察主要负责人履行推进法治政府建设第一责任人职责情况，以及政府和政府部门其他负责人在其分管工作范围内履行相关职责情况。三是党政机关工作人员。对国务院部门和地方各级党政机关工作人员，督察其履行推进法治政府的建设职责。从上述规定可以看出，法治政府建设责任督察，既督察单位，即地方各级党委和政府及县级以上政府部门，又督察个人，层层落实主体责任，进而形成从党政主要负责人到班子分管负责人等“关键少数”直至全体党政机关工作人员的责任闭环体系。

三是注重督察内容的针对性。内容合法，是督察工作中践行法治思维的逻辑基础。督察对象不同，具体督察内容也就不同。对地方各级党委和政府的督察内容相对偏重宏观，对县级以上政府部门和各级党政机关工作人员的督察内容相对具体和微观，但对所有督察对象共同的一项督察内容是政治督察，即均要督察“认真学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，落实执行党中央、国务院关于法治政府建设的决策部署”的情况。除此之外，针对地方各级党委和政府、县级以上政府部门、国务院部门和地方各级党政机关工作人员分别明确了主要督查的工作内容事项。

四是注重督察程序的规范性。程序合法，是督察工作中践行法治思维的逻辑路径。督察工作一定要依法定程序组织实施，确保严肃性、公正性。根据近年来各地区、各部门开展法治政府建设督察工作中的经验做法，具体组织实施督察工作，需要着力提高督察工作的顺序性、针对性和可操作性，即“怎样督责”问题。组织实施督察时，督察单位要先制订督察计划并报批，之后采取书面督察、实地督察等方式开展督察。督察实务中督察单位可委托第三方对被督察单位开展评估，也可以进行专项督察。督察结束后，要撰写督察报告，并向被督察单位反馈督察结果，对存在的问题要督促其限期整改。

特别强调的是，鉴于法治政府建设年度报告制度是党的十八大以来在法治政府建设实践中形成的一种行之有效的督察方式和手段，地方各级党委和政府、县级以上政府部门每年要向相关上级按时报送上一年度法治政府建设年度报告并抄送相关督察单位，以此推进法治政府建设年度报告制度的法定化、常态化、长期化。

五是注重督察结果的有效性。结果合法，是督察工作中践行法治思维的逻辑归宿。为使督察工作有成效，法治政府建设有力度，必须注重督察结果的运用，让督察结果“长牙带电”。为此，在“怎样追责”问题上，为了确保督察结果的有效性，需要把握“四个法定”。第一，追责依据法定。只能依据《中国共产党问责条例》《中华人民共和国监察法》《行政机关公务员处分条例》等相关党内法规和国家法律法规进行法治政府建设责任追究。第二，追责事项法定。督察工作中发现被督察单位及其工作人员有不履行或者不正确履行法治政府建设职责，达到一定状态和程度的，才能追责。第三，追责方式法定。督察单位可以通过重大责任事项约谈制度、挂牌督办制度、典型案例通报曝光制度，对不作为、乱作为、慢作为的地方各级党委、地方各级政府及其部门、党政机关工作人员进行警醒和惩戒，真正发挥督促、倒逼、问责、激励作用。第四，对妨碍督察行为的认定和处理法定。实施督察中一旦发现被督察单位及其工作人员有妨碍督察工作的行为，要依纪依法处理。典型的妨碍督察行为主要有四种：一是以各种借口拒绝、阻碍或者干扰督察工作；二是拖延或者拒绝提供与督察工作有关的资料，或者伪造相关情况、提供虚假资料；三是未按照要求进行整改或者拖延、拒不整改；四是打击、报复、陷害、刁难督察工作人员或者反映情况的单位和个人。