谈全域规划的实践——以《广德县四合乡总体规划》为例

方 政 （安徽省建筑科学研究设计院规划分院，安徽 合肥 230001）

1 规划背景

1.1 乡村振兴战略

2017年10月18日，习近平同志在十九大报告中指出，实施乡村振兴战略。农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。

1.2 五大发展理念

中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议，于2015年10月26日至29日在北京举行。全会强调，实现“十三五”时期发展目标，破解发展难题，厚植发展优势，必须牢固树立并切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。

1.3 农村垃圾污水厕所专项整治“三大革命”

2017年5月26日下午，安徽省美丽乡村建设推进会在合肥召开。会议强调，深入推进美丽乡村建设，一体化推进农村垃圾污水厕所专项整治“三大革命”，全面改善农村人居环境，努力打造绿色江淮美好家园。

2 现状分析

2.1 地理位置

四合乡位于广德县南部，东南与浙江省安吉县交界，南与本省宁国市接壤，西与本县杨滩乡相邻、北与卢村乡、柏垫镇相连。

2.2 行政区划

四合乡现辖太平、焦村、耿村、宏霞、水塘5个村委会和徐村1个社区委员会。总人口21912人。

3 发展目标及定位

3.1 总体发展目标

长三角山乡休闲游目的地；农业重镇、生态名镇、旅游强镇。

3.2 乡村发展目标

规划至2020年，乡村振兴取得重要进展，制度框架和政策体系基本形成；

规划至2030年，乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现；

规划至2050年，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。

3.3 发展定位

广德县南部以特色农产品加工、休闲旅游服务为主的农旅型城镇。

4 乡域规划

4.1 人口及城镇化水平预测

规划近期2020年乡域总人口为2.0万人，城镇化水平达到18%；远期2030年乡域总人口为1.6万人，城镇化水平达到31%。

4.2 乡域镇村空间结构规划

根据四合乡镇村体系所采取的发展战略和城镇空间分布的特点，对于四合乡城镇空间结构规划应进一步加强空间集聚，强化点轴系统的建设，形成“一心、一轴、三区、多点”的空间结构。

“一心”：四合乡中心集镇，以行政文化、商贸旅游服务为主的乡域核心。

“一轴”：沿省道S203的南北向的空间发展轴。

“三片区”：城镇协调区、休闲养生区、生态涵养区。

“多点”：分布全乡的特色美丽乡村居民点，并通过公路形成网络状的空间结构。

4.3 乡域镇村等级结构规划

贯彻大景区、大乡村的理念，统筹乡域镇村体系布局，循序渐进、稳步扎实地推行全域旅游、特色小镇和美丽乡村的建设，形成中心集镇—中心村—自然村三级镇村体系结构。

第一级为中心集镇：四合乡中心集镇，人口规模0.5万人，城镇建设用地面积0.6km2。

第二级为6个中心村：徐村、杉树庙、焦村、大坝、遐嵩林、艾家村，人口规模800～2500人，人均建设用地指标控制在120m2以内。

第三级为20个自然村：为何村、泗村、裴家店、西洋村、狮堂、方村、太平村、小郎村、南冲、红庙、郭村、耿村、小刘村、马鞍山、潘村、施村、崇法寺、西村、汤村、下村，人口规模≥200人，人均建设用地指标控制在120m2以内。

4.4 乡域村庄发展类型规划

乡域规划形成重点发展型居民点、扩张型居民点、整治型居民点、自身发展型居民点、城镇化搬迁型居民点、移民搬迁型居民点、生态保育型居民点。

4.5 乡域生态敏感性评价

在GTS技术支待下，利用多因子加权求和模型，对地形地貌评价、水文河流水系评价、生态林地敏感性评价、土地利用类型评价和地质灾害易发程度图进行运算，得到乡域生态综合敏感程度，并将它划分为高敏感区、中敏感区、低敏感区3个等级。

乡域生态环境高敏感地区面积占乡域的18.24%，主要分布在汭河、泰山自然保护区及其他山区，这些地区土地利用方式主要以河流水系及林地资源为主。

乡域生态环境中敏感地区面积占县域面积的54.37%，主要分布在河流水系两侧、山林地区。

乡域生态环境不敏感地区面积占县域的27.39%。这些地区土地利用方式主要以建设用地、林地和耕地为主，在区域开发过程中，可作为适宜发展区。

4.6 乡域土地用途规划

规划至2030年农林用地10218.25hm2，占土地总面积92.56%；建设用地554.35hm2，占土地总面积5.05%；其他土地202.99hm2，占土地总面积的1.85%。

农林用地中，耕地1963.11hm2，占土地总面积的17.84%；园地2050.99hm2，占土地总面积的18.69%；林地6204.15hm2，占土地总面积的56.52%。

建设用地中，城乡建设用地192.48hm2，占土地总面积的1.75%；区域交通设施用地286.66hm2，占土地总面积的2.61%；其他建设用地52.64hm2，占土地总面积的0.48%。

4.7 乡域三类空间规划

4.7.1 城镇空间

城镇空间是指以城镇居民生产生活为主体功能的国土空间，包括城镇建设空间，工矿建设空间以及与其空间联系紧密的区域交通用地等空间。

规划划定城镇空间总面积为409.19hm2，占四合乡国土面积的3.73%；主要分布在四合乡政府驻地建成区所在区域。

4.7.2 生态空间

农业空间是指以农业生产和农村居民生活为主体功能的国土空间，包括以永久基本农田、一般农地和其他农用地为主的农业生产空间和农村居民的生活空间。

规划划定农业空间总面积为4029.44hm2，占四合乡国土面积的36.71%。

4.7.3 农业空间

生态空间具有自然属性、以提供生态服务或生态产品为主题功能的国土空间，包括森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、岸线和荒地等。

根据主体功能区规划、生态功能区划和省级空间规划等要求，进行生态服务功能重要性评价识别，识别生态功能重要区域；进行生态环境敏感性评价，确定生态环境敏感区域，以生态功能较重要区和生态环境较敏感区为主的国土空间作为生态空间。

4.8 乡域控制线划定规划

4.8.1 城镇开发边界划定

城镇开发边界是为防止城镇规模盲目扩张和建设用地无序蔓延，推动城镇由外延扩张向内涵转变，根据地形地貌、自然生态、环境质量和基本农田等因素划定的，允许城镇建设用地拓展的最大边界范围。

规划城镇开发边界线内面积共409.19hm2，占四合乡国土面积3.73%。

4.8.2 永久基本农田边界划定

永久基本农田边界是依据土地管理法律法规，实行特殊保护的永久基本农田界线。

规划以2020年永久基本农田划定工作为基础，以农业空间内的永久基本农田为重点保护对象，至2030年，划定永久基本农田边界线内面积1436.66hm2，占四合乡国土面积13.09%。

4.8.3 生态保护红线划定

生态保护红线是在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域，是保障和维护国家生态安全的底线和生命线。

规划划定2030年生态保护红线线内面积为3475.38hm2，占四合乡国土面积31.66%。

5 集镇规划

5.1 建设用地适宜性评价

根据交通、地形、环境等条件，将用地分为适宜建设、可建设、不适宜建设三个等级。

适宜建设用地：接近交通主干道，地势高；土地开发的环境补偿费用低，环境对人工建设或干扰的调控能力强，自动恢复很快；已有一定规模的建成区。

可建设用地：有一定的交通条件，地势低洼；土地开发的环境补偿费用中等，环境对人工破坏或干扰的调控能力中等，自动恢复慢；远离建成区。

不适宜建设用地：远离交通主干道，地势低洼；土地开发的环境补偿费用高，环境对人工破坏或干扰的调控能力弱，自动恢复难。

5.2 集镇空间结构规划

根据城镇发展的策略、城镇用地适宜性的分析和城镇用地发展方向的选择分析以及城镇建设形态和未来发展趋势，四合乡中心集镇空间布局框架形成“一心、一轴、两带、五组团”的空间结构：

“一心”——以特色小镇核心区为主的综合服务中心；

“一轴”——依托省道S203形成的集镇主要发展轴线；

“两带”——沿汭河形成的“人”字形滨水景观带；

“五组团”——旅游集散组团、行政办公组团、商贸文化组团、村庄发展组团以及生产设施组团。

5.3 集镇用地布局规划

5.3.1 居住用地规划

规划居住用地总面积为2.84hm2，占中心集镇城镇建设用地的4.68%。

规划商住混合用地总面积为8.68hm2，占中心集镇城镇建设用地的14.30%。

中心集镇规划居住用地以二类居住用地和商住混合用地为主。

5.3.2 公共设施用地规划

规划公共设施用地的总面积为18.65hm2，占中心集镇城镇建设用地的30.72%。包括：行政管理用地、教育机构用地、文体科技用地、医疗保健用地、商业金融用地、集贸市场用地。

5.3.3 生产设施用地规划

规划生产设施用地面积17.60hm2，占中心集镇城镇建设用地的29.00%。

6 结语

本次规划实现四合乡由传统乡镇向旅游区的转变，发展全域旅游。目前，各乡镇编制各类型规划较多，规划有待整合和协调；同时乡镇行政区划范围内开发与保护矛盾较为突出，区域形象和品牌有待营造和提升。亟待通过编制总体规划进一步明确乡镇总体开发的目标定位、产业体系构建、空间功能分区、区域性重大设施的共享共建、环境保护和生态建设、城镇特色提升以及近中期发展需要解决的重大问题，策划一批重大启动项目，促进乡镇空间资源的有效保护和合理利用。

[1]习近平.十九大报告——决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[Z].2017.

[2]住房和城乡建设部.关于改革创新、全面有效推进乡村规划工作的指导意见(建村〔2015〕187号)[Z].2015.

[3]中共中央办公厅,国务院办公厅.深化农村改革综合性实施方案[Z].2015.