新时代美好乡村建设中土地递补置换浅议

2018-12-31吴胜旗定远县城乡规划建设局安徽滁州233200

安徽建筑 2018年2期

吴胜旗（定远县城乡规划建设局，安徽滁州 233200）

0 前言

十九大召开为新时代美好乡村建设指明了方向，“三农”问题与国计民生之间存在紧密联系也由此得到了更好展现，而为了尽可能消除土地利用问题对新时代美好乡村建设带来的负面影响，正是本文围绕递补置换这一新型农村土地利用办法开展具体研究的原因所在。

1 土地利用办法递补置换概述

为满足新时代美好乡村建设需要，笔者提出了递补置换这一新型土地利用办法，该土地利用办法的实质是通过土地递补置换方式解决用地矛盾，笔者将递补置换定义为：“其他村民组或农户占用另一村民组或农户承包地建设，用自己的承包地，向被占用承包地的村民组或农户就近调换，可以组内组外、一组和多组相互就近调换，以补齐被占用承包地，确定补齐后的土地所有权”，结合递补置换的定义不难发现，这一土地利用办法能够较好解决困扰美好乡村建设中的土地成本、零散等问题[1]。

结合实践，可以确定递补置换这一土地利用办法具备以下优势：①减少美好乡村建设中的土地成本。我国很多地区美好乡村建设采用政府先征地、整合后卖给农户的模式，这种模式存在着效率低下、增加农户建房成本等弊端，很多农户因此不愿意到居民点建房居住。但在递补置换土地利用办法支持下，可以实现公用设施用地、农户宅基地为农户自己的土地，征地等环节的取消将大大减少美好乡村建设中的土地成本，提升农户热情。②便于统一规划建设。递补置换土地利用办法一旦落实，农村土地流转的灵活性将大大提升，这有利于美好乡村建设的统一规划。③整合耕地。现代化机械作业、田间管理的实现需要得到规模化土地的支持，递补置换土地利用办法恰好能提供这种支持，土地利用率将由此大大提升。④解决占地问题。村民点所在地村民组因占地影响往往会出现耕地不同程度的减少，但递补置换土地利用办法却能够通过土地递补大幅减少耕地减少情况，甚至能够做到耕地总量不变[2]。

2 美好乡村建设中土地利用面对的问题

虽然近年来各地政府在美好乡村建设中投入了较高支持，但很多地区美好乡村建设仍面临着土地利用相关问题，这类问题的出现与农村居住零星分散、村民思想守旧、美好乡村建设成本较高等因素存在直接关联，硬件设施建设、规模经营属于这类因素的具体表现。

2.1 硬件设施建设

现代硬件设施属于新时代美好乡村的重要构成，但在笔者的工作实践中却发现，美好乡村硬件设施建设往往会受到土地利用相关问题的干扰。住房、教育设施、养老设施、医疗设施、文化娱乐设施、道路交通设施均属于典型的美好乡村硬件设施，这些硬件设施能够较好解决长期以来我国农村地区存在的道路、环境卫生、水电、治安、居住等问题，但受违法违章建房现象频发、占用农田情况严重、地方征地成本较高等因素影响，美好乡村硬件设施建设往往难以取得预期效果。

2.2 规模经营

新时代美好乡村建设离不开经济发展的支持，可推动农村经济快速发展的多种形式适度规模经营不应被忽视。多种形式适度规模经营指的是土地耕作集中经营、公司经营、农户经营、多种形式适度规模经营并存的经营方式，由此即可大幅提高土地利用率、节省劳动力，现代化机械作业、田间管理也将获得实现契机，但想要真正实现多种形式适度规模经营，土地整合、配套设施建设问题必须得到解决。在笔者的工作实践中发现，我国现阶段农户耕作的承保土地存在零散程度高、机耕路等配套设施缺乏等问题，虽然很多农户想要解决该问题，但受用地不均、分散施工难以开展等因素影响，这类问题往往难以解决或解决成本较高。例如，笔者所在地区的某民生村小韩村民组上游的排水渠已经竣工，但下游民生村后梅村民组却没有开始排水渠建设，这自然大大影响了多种形式适度规模经营的开展，而这类问题并不是个案[3]。

3 解决美好乡村建设中土地利用问题的对策建议

虽然现阶段我国很多地区的美好乡村建设取得了喜人成果，但很多地区在土地利用层面出现了强力统一建设造成矛盾、怕矛盾而不解决问题、大量征地造成严重负担等情况，而为了尽可能从根本上消除这类情况带来负面影响，本文提出了应用递补置换土地利用办法解决问题的对策建议。

3.1 硬件设施建议

为保证学校、敬老院、运动场、居民点、文化图书馆、交通道路等硬件设施得以顺利修建，各地区应以村为单位结合递补置换土地利用办法落实谁受益谁负担原则，该原则下应尽可能避免征用土地的情况出现，而是应在条件许可情况下尽可能采用人均分摊公用硬件设施用地方式，这一过程需贯彻用户多用多摊、少用少摊原则，最后按照人均用地量递补置换即可解决硬件设施建设问题。例如，某居民点的建设涉及10个村民组，居民点所在地占用其中一个村民组土地约6.7hm2，通过递补置换土地利用办法，其余9个村民组应开展相互就近递补，由此即可最终补齐一组差额土地，该居民点建设因此省略了征用土地环节，这将大大降低居民点建设成本和阻力，由此可见递补置换土地利用办法的实用价值。

3.2 规模经营建议

多种形式适度规模经营需要解决零散小田整合、机耕路等配套设施建设2方面问题，这类问题解决同样需要得到递补置换土地利用办法的支持。具体来说，村委会或村民组应结合递补置换土地利用办法思想处理土地承包问题，考虑到按人口承包土地属于现阶段我国农村土地承包的主流。因此，本文建议承包土地涉及的村民组人均分摊土地整合、集中统一建设，同时开展组与组、户与户之间的递补置换，即可在不改变土地所有权性质的前提下满足多种形式适度规模经营需要，多种形式适度规模经营将由此实现工作量减轻、矛盾变小，并更好服务于我国新时代美好乡村建设。

3.3 提供保障性支持

为最大化发挥递补置换土地利用办法积极作用，政府还应为递补置换土地利用办法提供保障性支持。递补置换方法在应用中很容易出现农民不愿置换或不敢置换的情况，这主要是由于我国传统农户多存在浓厚的恋土情结，或认为土地置换过程存在违反合约、产业政策调整变化等风险，同时不了解土地置换规范程序、权益关系、合同效力同样会影响递补置换的开展。因此，本文建议政府为递补置换土地利用办法提供政策依据，并通过加强宣传、建立保险赔付机制严格开展土地的递补置换，由此方可真正消除农户的后顾之忧。值得注意的是，政府还需要为递补置换提供风险防范机制，通过规范土地递补置换的操作程序、合同内容、同时明确全市乃至全省统一的递补置换合同，才能够真正杜绝相关违法行为的出现，递补置换双方利益也才能够得到更好保障，由此实现规避和防范风险，即可保证递补置换土地利用办法更好服务于美好乡村建设。