平台经济下双重监管体系的分类监管研究

冯骅 王勇

摘要：平台经济监管的主要问题在于，平台经济中存在政府和平台企业两个监管主体，这与传统的监管架构不匹配，为此我们提出了“政府监管平台企业，平台企业监管市场”的双重监管体系。文章主要针对政府监管平台企业这一环节，探讨政府如何区别平台企业，对不同类型的平台企业施以不同侧重的监管。

关键词：平台经济；双重监管；政府监管；平台监管；分类监管

一、 引言

2018年8月，滴滴平台“温州女孩”事件再次将平台监管问题变为了热议的中心。平台经济下，平台企业已经在实际的经营活动中担当起了市场监管者的角色（Hagiu & Wright，2015；Rochet & Tirole，2006）。然而，现有的市场监管结构仍然是以政府机构的监管为主（李凌，2015），并没有为平台企业的监管提供相应的政策空间和实施机制。正是由于现行的监管框架难以容纳政府机构和平台企业两个监管主体，才造成了平臺经济中常出现的过度监管或是监管空白的现象，进一步的导致了平台经济的运行出现了诸如出行服务类平台的安全问题、商品交易类平台的假冒伪劣问题以及互联网金融类平台的欺诈跑路问题。

对于平台经济的监管，我们曾提出“政府机构监管平台企业，平台企业监管市场”的双重监管体系（Yong， Hua，Hang et al，2017；王勇和冯骅，2017）。这样的双重监管体系一方面可以理清两个监管主体的监管关系和监管侧重，减少过度监管或是监管空白的情况发生，另一方面，可以使政府机构和平台企业两个监管主体分别取长补短提高监管效率。

本文将针对政府监管平台企业的这一环节，讨论政府如何对平台企业施以监管，才能使平台企业所运营的市场更加规范繁荣。具体的，政府对平台企业进行监管不能一概而论，不能用一套办法管理所有的平台企业。不同类型的平台企业有着自己的特征，因此，政府的监管也需要根据平台企业的经营特征和逐利特性（王勇和邓涵中， 2017）进行分类监管。接下来，我们将平台企业分为商品类交易平台、服务类交易平台和互联网金融平台三类，对政府监管的不同侧重进行讨论。

二、 商品类交易平台

商品类交易平台主要指的是可提供网络购物的平台，比如国内的淘宝、天猫、京东、当当等。这类平台市场中存在的主要问题就是假冒伪劣问题。虽然政府部门、平台企业一直在为打击假冒伪劣商品做出努力，但假冒伪劣商品仍然充斥着我们的网购生活。2018年2月，中国消费者协会发布《2017年“双11”网络购物价格、质量、售后服务调查体验报告》，指出“海淘”商品涉嫌仿冒较多，非“海淘”商品服装质量问题相对突出。而淘宝网也因为涉嫌销售假冒商品，再度被美国列入“恶名市场”黑名单。

对于假冒伪劣问题的长久不治，主要还是因为政府部门和平台企业都有着自身的监管局限性。然而，如果二者能够建立联动，将监管资源合理分配，则定会大大改善这一问题。接下来，将从事前监管、事中监管、事后监管三个层面，梳理平台企业监管和政府机构监管的定位和重点。

事前监管。政府部门的事前监管主要是设定平台企业的准入门槛。政府部门需要对平台企业的资质进行审核，判断平台企业是否有能力搭建市场、运作市场以及监管市场，继而进行备案等，防止出现欺诈钓鱼平台，浑水摸鱼以假乱真蒙骗消费者。平台企业的事前监管主要是限定与审核市场用户的准入，一方面，平台企业需要对市场中的卖家进行审核，查验卖家的经营牌照、经营范围以及经营规模等资质，另一方面，平台企业需要对市场中的用户进行审核，比如推动实名制注册与交易，避免存在机会主义行为的用户扰乱市场。

事中监管。政府部门的事中监管主要是对市场的抽检，避免平台企业出现监管松懈、内部腐败的情况，帮助平台企业克服监管的局限性。平台企业的事中监管主要是使用大数据的手段，甄别假冒伪劣商品，识别存在潜在机会主义行为的用户，比如，根据商品的生产地点、运送路径等甄别假冒商品，根据用户历史行为数据，为交易对象提供参考与警示。

事后监管。政府部门的事后监管主要是对市场中机会主义行为的用户进行惩罚，对平台企业施加连带责任惩罚。平台企业的事后监管主要是对市场中机会主义行为的用户进行惩罚，同时做好交易的善后工作。此外，政府部门和平台企业还应不断完善举报投诉机制。对于用户之间等纠纷，可由平台直接处理；对于投诉平台企业，涉及平台监管松懈与内部腐败问题的，应建立直接与政府部门沟通的渠道。

对于监管的重点。政府部门的监管侧重应为：事后监管>事中监管>事前监管；平台企业的监管侧重应为：事中监管>事后监管>事前监管。首先，弱化事前监管，是鼓励行业发展与创新，提高审批效率的一种方式；其次，强化事中事后监管，平台企业重事中，政府部门重事后，这样更有利于强化平台企业的主体责任，促使平台企业承担起监管者的角色；最后，这样的监管布局有利于分别发挥政府部门和平台企业的优势资源，避免形成监管资源浪费和监管空缺，也避免了政府部门过多干预平台企业的经营，有利于政府部门简政放权、放管结合的改革。

三、 服务类交易平台

服务类交易平台主要指的是通过互联网提供服务的平台，在此更多的指O2O（Online to Offline）的线上线下服务平台，比如国内外卖行业的美团、饿了么等，出行行业的滴滴出行、神州专车等，健康服务行业的春雨医生、宜生到家等；以及其他提供类似服务的行业。这类平台市场中存在的主要问题就是人身财产安全的保证与服务质量层次不齐的问题。

对于外卖行业，最受到重视和关心的便是饮食卫生情况。以杭州为例，根据杭州市2017年11月、12月对三个外卖订餐平台中3万余商家的巡检，发现违规商家仍占比9.7%。主要问题便是商家有照无证、无照无证。针对这一严重的问题，国家食品药品监督管理总局在2017年11月10日发布了《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》，旨在加强网络餐饮服务食品安全监督管理，规范网络餐饮服务经营行为，明确了平台企业、平台入驻商家、送餐员的责任义务，以及相关食品监测和地方性法规等衔接。

对于出行行业，最受到重视和关心的便是出行安全请况。比如，自网约车行业兴起至2017年，每年都仍有乘客、司机出现人身财产安全受到威胁的情况，当然，更多的仍是乘客受到司机的威胁。而这些情况，是在政府部门出台网约车政策后，仍然出现发生的问题。因此，出行行业的监管仍需要持续的关注。

对于健康服务行业，最受到重视和关心的便是人身财产安全，其次是服务水平难以衡量。这里的人身财产安全不仅是指消费者，也包含服务人员。以上门按摩服务为例，顾客通常会担心技师或与他人串通抢劫等，或是技师水平层次不齐操作失误致使受伤；而上门服务对技师也是一种高风险的工作，尤其是女技师，同样会担心服务时会遭遇勒索、绑架或者其他意外。

服务类交易平台的事前监管是政府监管的重中之重。政府部门的事前监管主要是设定平台企业的准入门槛，对平台企业的资质进行审核，判断平台企业是否有能力搭建市场、运作市场以及监管市场，继而进行备案等，防止出现不合规、钻漏洞的平台，浑水摸鱼以假乱真蒙骗消费者，比如假借健康服务为由提供色情服务的平台。此外，政府部门也要对平台市场的准入门槛作出要求，防止平台企业为了跑马圈地而降低准入门槛，带来安全隐患。

服务类交易平台的事前监管也是平台企业监管的重中之重。平台企业的事前监管主要是限定与审核市场用户的准入。一方面，平台企业需要对市场中的服务人员进行审核，查验其资质以及进行背景调查，将不合格的服务人员排除在市场之外；另一方面，平台企业需要对市场中的顾客进行审核，比如推动实名制注册与交易，避免潜在的存在机会主义行为的顾客对服务人员带来安全隐患。此外，在背景调查方面，平台企业应积极的与政府部门、与同行企业建立互联互通的机制与渠道，使背景调查更加的真实、符合实际情况。比如，可将服务人员的部分信息与政府部门的信息进行比对，查处服务人员是否有违法犯罪的前科等。

事中监管。政府部门的事中监管主要是对市场的抽检，其中更多的是对服务人员的抽检，避免平台企业出现监管松懈、内部腐败的情况，帮助平台企业克服监管的局限性。平台企业的事中监管主要是使用大数据的手段，甄别存有潜在危险的服务人员，识别存在潜在机会主义行为的用户。比如，根据用户短期反馈、服务人员的劳动强度等指标，可以判断服务人员的近期表现与是否存在会影响工作的情况；再如，可以根据用户提供的服务地点与服务要求等，判别此次服务是否存在安全隐患。

事后监管。政府部门的事后监管主要是对市场中机会主义行为的用户进行惩罚，对平台企业施加连带责任惩罚。平台企业的事后监管主要是对市场中机会主义行为的用户进行惩罚，同时做好交易的善后工作。此外，政府部门和平台企业还应不断完善举报投诉机制。对于用户之间等纠纷，可由平台直接处理；对于投诉平台企业，涉及平台监管松懈与内部腐败问题的，应建立直接与政府部门沟通的渠道。

对于监管的重点。政府部门的监管侧重应为：事前监管>事后监管>事中监管；平台企业的监管侧重应为：事前监管>事中监管>事后监管。首先，强化事前监管。相比商品类交易平台，服务类交易平台中的用户可能会受到直接的人身、财产安全的威胁，因此，服务类交易平台需要做出提前预防，在事前监管阶段就阻止机会主义行为的用户流入市场，避免造成不可挽回的损失；其次，平台企业重事中，政府部门重事后，这样更有利于强化平台企业的主体责任，促使平台企业承担起监管者的角色；最后，这样的监管布局有利于分别发挥政府部门和平台企业的优势资源，避免形成监管资源浪费和监管空缺，也避免了政府部门过多干预平台企业的经营，有利于政府部门简政放权、放管结合的改革。

四、 互联网金融平台

互联网金融平台主要指的是通过互联网提供金融服务的平台，在此更多的指网贷平台，比如蚂蚁金服、陆金所、人人贷等。互联网金融平台存在的主要问题就是平台经营不善和非法集资诈骗。

2015年7月，人民银行等是部门联合发布《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》，以鼓励金融创新，促进互联网金融健康发展，明确监管责任，规范市场秩序。同年，互联网金融停业及问题平台数量骤增，高出2014年4倍之多，达到1 287家。同年12月，爆出了轰动全国的“P2P第一案”：e租宝非法集资案，涉案金额762亿元。与此同时，诸如不良“校园贷”等恶性事件也频频被爆。

2015年12月28日，银监会等四部委发布《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法（征求意见稿）》，拉开了P2P网贷行业监管序幕。在之后的两年里，国家各层都密切关注P2P领域，先后发布《国务院关于进一步做好防范和处置非法集资工作的意见》、《互联网金融信息披露个体网络借贷》、《网络借贷信息中介机构备案登记管理指引》、《关于做好P2P网络借贷风险专项整治整改验收工作的通知》等文件，以及出台了P2P备案登记制度。2016年，停业及问题平台数量的增长率从327%降到了33%，2017年，停业及问题平台数量降到了643家。

可以说，政府部门对互联网金融平台的监管还是卓有成效的。政府对互联网金融平台的监管的主要方案是采取极其严格的准入政策和信息披露政策，即重视事前监管和事中监管。我们对这一监管方案是相当赞同的。接下来，将从事前监管、事中监管、事后监管三个层面，梳理平台企业和政府机构监管的定位和重点。

事前监管。政府部门的事前监管主要是设定平台企业的准入门槛。政府部门需要对平台企业的资质进行审核，判断平台企业是否有能力搭建市场、运作市场以及监管市场，继而进行备案等，将以非法集资、恶意诈骗为目的的互联网金融平台排除在外。此外，政府部门也要对平台市场的准入门槛作出要求，防止平台企业为了跑马圈地而降低审核标准。平台企业的事前监管主要是限定与审核市场用户的准入，一方面，平台企业需要对市场中的出借资金的用户进行审核，评估其风险承受能力，劝导理性投资；另一方面，平台企业需要对市场中的借款项目进行背景调查、资料查验等审核，并给予一定的投资评级，防止虚假项目在平台上坑害用戶。

互联网金融平台的事中监管是政府监管的重中之重。政府部门的事中监管主要是督促互联网金融平台披露真实信息，并根据所披露信息对其运营情况进行评估，及时叫停、处理问题平台，避免平台发生诈骗行为、管理人员跑路行为等，对于经营不善的平台也应积极指导，保障投资者的权益。

互联网金融平台的事中监管是平台企业监管的重中之重。平台企业的事中监管主要是使用大数据的手段，甄别项目的违约风险并及时更新。对于项目风险较大的项目，应及时提示投资者，甚至直接叫停项目，防止平台出现系统性风险，导致平台的运营困难。

事后监管。政府部门的事后监管，一方面是完善平台企业的退出机制。比如，督促平台企业成立退出工作小组，制订报备退出计划和方案，以及监督平台企业资金清退工作，实现平台企业的平稳退出。另一方面是追究问题平台的责任，对相关责任者施以惩罚。平台企业的事后监管主要是及时与政府部门建立联系机制，制定、执行合理的退出方案，减少投资人的损失。

对于监管的重点。政府部门的监管侧重应为：事中监管>事前监管>事后监管；平台企业的监管侧重应为：事中监管>事前监管>事后监管。首先，强化事前、事中监管，尤其是强化事中监管。一方面，通常互联网金融平台的准入门槛就比较高，在准入阶段审核通过平台企业的资质等都不会存有太大问题。但是，由于借贷金融的高风险，加之平台企业具有极强的逐利特性，更多的时候问题发生是在平台企业经营的过程中，因而事中监管极其重要。另一方面，相比其他类型的平台，互联网金融平台通常涉及資金量巨大，涉及投资人员也会相当广泛，一旦出现体现困难、跑路、停业等情况，则将会波及其他众多公司、人员，甚至其他行业，易形成系统性金融风险。因此，必须将问题控制住事前和事中两个阶段，避免酿成祸患。其次，事后监管虽然侧重较轻，但也是非常重要的一环。良性事后处理能够避免群体性事件的发生，能够尽量挽回、减少投资者的损失。最后，对于互联网金融平台，政府部门不能完全的采取放任的态度，可以适当的干预平台企业的经营，及时叫停风险较大的经营方式，避免造成系统性金融风险。

五、 总结

本文主要针对“政府监管平台企业，平台企业监管市场”这一双重监管体系中政府监管平台企业这一环节，探讨政府如何区别平台企业，对不同类型的平台企业施以不同侧重的监管。研究发现，对于商品交易平台，政府应注重事中事后的监管，需要重点抽检商品质量，对平台企业施加较重的连带责任；对于服务类交易平台，政府应注重事前监管，需要重点规范准入标准，对平台企业的资质审核环节加以监管；对于互联网金融平台，政府应注重事中的监管，需要对其运营行为进行监管。

参考文献：

[1] Hagiu A.and Wright J.，Multi-sided platf- orms[J]， International Journal of Indust- rial Organization，2015，（43）：162-174.

[2] Rochet J.C.and Tirole J.，Two sided mark- ets：A progress report[J]. The Rand Journal of Economics，2006，37（3）：645-667.

[3] 李凌.平台经济发展与政府管制模式变革[J].经济学家，2015，（7）.

[4] 王勇，邓涵中.论企业的交易属性[J].经济学家，2017，（2）.

[5] 王勇，冯骅.平台经济的双重监管：私人监管与公共监管[J].经济学家，2017，（11）.

基金项目：国家自然科学基金项目“在线市场运行机制与监管方式研究——分层匹配、声誉反馈与双重监管”（项目号：71773059）。

作者简介：冯骅（1990-），男，汉族，河南省开封市人，清华大学社会科学学院博士后科研流动站博士后，清华大学经济学博士，研究方向为平台经济、产业经济学；王勇（1974-），男，汉族，江苏省徐州市人，清华大学社会科学学院经济学研究所副教授、副所长，兼任清华大学民生经济研究院执行副院长，北京大学经济学博士，哈佛大学经济学系博士后，研究方向为博弈论、产业经济学、互联网经济、企业理论。

收稿日期：2018-08-16。