农产品安全管理研究现状及对策

张俊峰 于冷 贺超飞

摘要：农产品安全是食品安全中重要的一项内容，与居民生活息息相关。文章分析和总结了目前农产品安全管理的研究现状，并以上海市为例，总结了农产品安全管理方面的成绩，并针对上海市在农产品市场方面的特征提出了相应的对策建议。

关键词：农产品安全；质量兴农战略

近年来，食品安全事件屡有发生，由于农产品是食品生产的主要原材料，农产品安全问题也是食品安全问题中重要的一项。2018年中央一号文件对我国农产品安全监管提出了总体规划——实施质量兴农战略，“制定和实施国家质量兴农战略规划，建立健全质量兴农评价体系、政策体系、工作体系和考核体系……实施食品安全战略，完善农产品质量和食品安全标准体系，加强农业投入品和农产品质量安全追溯体系建设，健全农产品质量和食品安全监管体制，重点提高基层监管能力”。

上海市农产品质量安全建设走在我国前列，取得一系列显著成效。同时，上海作为一个拥有2 400万常住人口的国际大都市，每天的农产品消费量巨大，并且与河南、湖北等内地农业大省不同，上海农产品自给率较低。这种对外高度依赖的特殊性，加大了农产品质量的不确定性，对的农产品安全的管理提出了更大的挑战。

一、 农产品安全的概念

实际上，农产品安全是一个动态的发展的概念。从其含义上，“农产品安全”可以包含三个方面：从数量的角度，要求农产品的供需平衡，即满足农产品数量安全；从质量的角度，要求农产品的营养结构合理、优质卫生无污染，即满足农产品质量安全；从发展的角度，要求农产品的获取要注重生态环境的良好保护和资源利用的可持续性，即确保农产品来源的可持续性（李哲敏等，2003）。现阶段，在食品安全问题不乐观的大背景下，居民对农产品的质量安全关注较高，这也是农产品安全管理中较核心且基础的问题，因此本文主要分析质量角度的农产品安全问题。影响农产品安全的因素众多，很多学者也从不同角度分析归纳了农产品安全问题，本节从类型、来源和原因三个方面对农产品安全进行归纳总结。

1. 农产品不安全的类型。这里所说的类型，主要是指影响农产品不安全的物质类型，包括：饲料添加剂；微生物污染；自然产生的食物毒素；农药及其它农用化学品残留物；兽用药物残留（杨肖娥等，2002）；放射性核污染物；各种化工原料、辅料；过量食品添加剂。通过对农产品不安全类型的归纳，为制定农产品安全检测标准提供一定的借鉴，也为供应链下游买家，尤其是最终消费者辨别农产品安全与否提供一定的参考。

2. 农产品不安全的来源。农产品不安全的来源，主要是从农产品的供应链角度进行分析。这涉及生产、储藏、运输、加工、批发、零售等各个环节。由于供应链是一个连续的整体，因此只要供应链其中一个环节存在对农产品的污染，那么消费者最终购买到的农产品就是不安全的。按照供应链上下游环节，农产品不安全的来源分别为：生产环节污染（水源、土壤、空气、食物链污染）；储藏环境污染；运输环境污染；加工污染；批发环节污染；零售环节污染。对农产品不安全的来源进行分析，为管理农产品安全提供具体、明确的防范点。

3. 农产品不安全的原因。

（1）主观原因。产生不安全农产品的主观原因来自产品提供者和监督者。一方面，农产品提供者可能从不安全的农产品中获得较高的利益；另一方面，农产品监管者在安全监管中存在劳动成本，甚至有不作为的收益。

（2）客观原因。首先，消费者在购买不安全农产品时，没有足够的分辨不安全农产品的能力；以及某些不安全农产品具有经验品，甚至信任品的属性，这些产品是否安全在食用之后任然不确定。其次，由于检验检测的技术限制、生产不安全农产品方法的特殊性，某些不安全的农产品无法检测出；还有检验检测标准的不完善，对某些不安全隐患的监管缺失。再次，农产品批发市场与零售市场的分隔，这种市场的特殊性造成生产者、批发商与零售商各自的市场力量不同，其中某些参与者具有进行机会主义行为的空间。

二、 农产品安全管理的研究现状

现有农产品安全管理的研究较多，学者们从不同的角度进行分析。本文按照农产品安全可能发生的来源，对现有研究进行划分，从而理清目前的研究现状以及把握农产品安全管理的重点。

1. 关于农产品生产方式的研究。由于我国现阶段的生产力水平以及农业生产经方式的限制，农产品普遍存在以小农户为经营主体的小规模生产和流通模式，分散生产情况下为了提高农产品质量所付出的交易成本和监督成本过高（倪国华和郑风田，2014）。因此，很多学者指出为了提高农产品的质量安全可以采取标准化或规模化的农产品生产。方敏（2003）指出为了有效解决品质与管理的问题，在生产上变分散经营为规模经营，建立大规模的農产品生产基地。倪国华和郑风田（2014）提出建立以股份合作社类型的“纵向整合”，农户以土地入股，从而合作社将土地化零为整，便于实施农场化管理。

2. 关于农产品供应链的研究。农产品安全涉及从生产到零售较长的供应链，由于农产品供应链的不同环节有不同的控制标准，并且监管缺乏系统性和集成性（周欢等，2005），这就造成了安全管理上的无效性。同时供应链各环节由农产品物流相连接。但是长期以来，农产品物流的理论研究相对落后，“重生产、轻流通”的现象较为突出，这使得农产品在运输过程中容易造成安全隐患。可见建立高效的供应链是解决农产品安全的重要途径之一。如胡定寰等（2006）提倡采用“超市+农产品加工企业（农民合作组织）+农户”新型农业产业化模式。

国外有关食品以及农产品的供应链管理同样值得借鉴。有效的食品供应链应综合考虑传统的经济利益、食品质量安全、环保等因素（Hunt et al，2005），根据他对食品及动物饲料供应链业务流程的研究，认为供应链运营的模式应是朝电子商务方向发展。

3. 关于农产品市场信息的研究。农产品市场普遍存在信息不对称问题，质量信号传递的失真是造成农产品安全问题的最重要的原因之一。根据王秀清和孙云峰（2002）的研究，存在信息不对称的信任品市场，市场机制失灵，消费者的食品安全难以得到保障，此时第三方（政府及行业组织等）的参与可以有效的缓解这一问题。

保障农产品安全的另一思路是探讨有效的合约及信誉机制，国外学者在这方面做了较多研究。完善的质量安全合约可有效地解决信息不对称问题，降低逆向选择和道德风险，将产品质量不安全企业排除在市场交易之外（M.Hovelaque et al.，2009）。通过对泰国甜椒市场的实证研究，Schipmann和Qaim（2011）同样发现了完善的合约可有效保障食品安全的证据。

4. 关于农产品市场制度的研究。从制度角度来说，农产品安全的管理制度有着自己的“生命周期”，监管制度变迁的内在机制在于外部环境的变化（如技术、经济等）造成原有制度模式内部权力结构的失衡（王耀忠，2006；李怀和赵万里，2009）；制约中国食品安全问题的关键因素是监管制度、激励制度和法律制度（李怀和赵万里，2009）。

在农产品安全的监管中政府职能不能忽视。廖杉杉（2016）指出需要从农产品产-供-销一体化的产前、产中和产后三个方面着手优化和创新农产品安全生产中的政府监管机制。另一方面，政府监管也存在薄弱环节，王建华等（2015）指出实现农产品安全风险的社会多元共治是弥补政府行为有限性的重要途径，可以提高政策法规自身的适用性和执行过程的有效性。

5. 关于农产品“农田到餐桌”的研究。相比于农产品供应链的研究，“农田到餐桌”的研究更加注重安全管理的系统性和全面性，包括管理体系以及监控平台的建设。申广荣等（2005）通過总结比较美国的“食品安全战略计划”、日本的“食物链全程管理体系”以及欧盟的“从农庄到餐桌的安全战略”等，总结了我国农产品安全体系中存在的主要问题，并提出构建基于供应链管理的农产品安全监控信息平台。这样的信息平台应包括11个分系统：技术体系、食品安全控制示范基地、标准体系、环境安全评价体系、检验监测体系、监督管理体系、认证体系、信息服务体系、安全设施体系以及法律法规保障体系。

6. 评述。以上关于农产品安全管理的研究，对农产品安全管理现有问题进行了系统性地总结，并且给出了很多有效的管理建议。但是，现有研究仍然存在一些不足之处。

现有关于生产方式的研究没有比较各生产方式的优劣，缺乏对生产方式较深入的分析。因为，规模生产在食品安全以及农产品安全方面也存在众多的问题。规模生产一旦发生了安全问题，其影响和后果一般是较严重的。比如2013年新西兰在乳业方面的事故以及欧洲马肉风波，还有历年来欧美在疯牛病方面的事故等等，这些都显示出了规模化和标准化生产在安全管理方面的不足。当然，这些不足并不是对规模生产的全盘否定，而是，我们应该看到小规模生产在我国现有生产力发展水平下的优势，以及从小规模生产走向规模生产应该注重的问题。

关于供应链问题的研究常常不能分清主次和轻重。直觉上看，从供应链角度进行分析研究应该对各个环节都加以重视，不能留下监管漏洞和安全隐患。但是，实际情况是，在有限的监管资源和繁杂的供应链问题中，应根据安全隐患的大小和类型，将管理资源科学合理地分配。

关于市场信息的研究，很多学者重视不对称信息的消除，因为这有助于减少机会主义的行为。但是，对于减少机会主义行为，一方面应该增加他们机会主义的成本，另一方面更应该注重提高安全农产品的正常收益。成熟有效的农产品市场应该保证安全农产品的正常收益，这应该成为安全管理和市场发展的努力方向。

农产品“农田到餐桌”的研究，试图做到全面把握农产品的各个环节和各个方面。但是，与农产品安全的监管一样，安全体系以及安全平台的管理也会存在主管部门的问题。因为，农产品安全管理系统或平台的运营存在不同的环节，从生产到流通、从法规到检测等等，现有的政府各部门在协调上或许不能做到及时和高效，无法将管理系统和平台应有的统一管理很好的实现。因此，“农田到餐桌”现有的研究大多只重视技术层面的意见，没有对政府部门的设置提出一个较可行的统一协调部门。

三、 上海农产品安全管理的对策建议

上海市农产品安全治理走在全国的前列，对农产品安全管理有不少值得借鉴和推广的经验。对上海市在农产品安全管理中取得的成绩进行肯定的同时，考虑到上海市农产品市场存在规模大、对外省依存度高以及整体处于发展阶段的特征，在进行安全管理时，还应该做到以下四点区分。首先，上海市农产品市场规模较大，农产品品种繁多，应该根据各农产品在保鲜等方面的特征进行区分。其次，由于上海市农产品市场存在高度的对外依存度，因此，可以根据农产品来源大体分为本地和外地农产品，进行分类管理。再次，相比于其他国际大都市，上海市农产品市场仍然处在发展阶段，所以有必要对规模生产和零散生产，以及批发市场和零售市场进行区分，从而对优化农产品产供销的上下流衔接以及市场组织模式的探讨提供立足点。在做到以上四点重要区分的基础上，对于上海市农产品安全管理本文提出以下几点具体对策建议。

1. 源头把控和分项管理。农产品安全管理可以从污染源进行管理，对可能造成不安全的来源逐一排查，如水质、土壤、饲料、农药、疫苗等。农产品安全管理以往的意见和建议都是关注较善的体系和平台，试图完全掌握安全管理的各项内容。然而，倘若在管理资源有限的前提下，或者更加有效地提高管理效率，从污染源角度着手消除安全隐患，达到个个击破的地步，即抓一项管一项管好一项。

由于上海市在管理污染源方面有着较好的实践成果，如土壤测量、农药安全管理等等，这些卓有成效的管理经验应用于更多类型的污染源管理。比如，在水质和土壤安全管理中，可以考虑上海市工业企业与主要绿叶菜基地和养殖基地的距离，以及他们在河流上下游的问题；其次应调查上海市周边地区，尤其临河临江工业企业的布局。通过这两个措施，做到在水质和土壤问题上避免安全隐患。

2. 信息便捷和居民反馈。在现有的各种信息系统以及黑名单基础上，应加强农产品以及相关信息的披露，使农产品各环节市场信息公开，增加检测信息的具体性以及其他各项信息的可获取性和便捷性。比如，可结合手机客户端等多媒体手段，实行农产品安全信息可追溯以及实时查询，从而增加农产品安全管理中各类信息的透明度，尤其是将消费者加入到农产品安全管理中。这样增加消费者购买的知情权和选择权，可以更好的发挥市场的基础性作用，发挥价格的调节作用，使得安全农产品获得较好的经济收益，而驱逐出不安全农产品。

处于信息时代的人们，要求的不但是信息在量上的巨大飞跃，而是更加追求信息的质量，信息的质量就涉及信息的可获取性和便捷性。上海市现有的关于农产品追溯、农产品检测等信息在信息的采集工作上做得很有成效，下一步的重点就是利用好这些信息。

3. 政府检测和媒体监督。政府在农产品安全管理中的职责不容忽视，尤其是对农产品安全进行检测的制度化常态化建设。制度化和常态化有助于树立政府在安全管理中的务实和负责形象，对机会主义者来说，这加大了机会主义行为的预期成本，有助于减少生产不安全农产品的激励。此外，如果常态化的检测造成疏漏，在实践中还是产生了某些安全事故，这时应改进和改善制度化和常态化建设，从而更好的进行管理。

另外，可以引进第三方，即媒体的监督，由媒体采用如暗访的形式对农产品各供应链安全进行监督，增加农产品安全管理的透明度。上海作为一个现代化的国际大都市，可以学习和效仿媒体在食品安全以及农产品安全方面所起到的社会监督作用，从而促进全市食品以及农产品安全状况。

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作者简介：于冷（1966-），男，汉族，吉林省九台市人，上海交通大学安泰经济与管理学院教授、博士生导师，研究方向为农业经济政策、食品安全管理、战略管理、市场营销；张俊峰（1986-），男，汉族，江苏省兴化市人，上海交通大学安泰经济与管理学院博士生，研究方向为产业经济、食品安全、价格传导；贺超飞（1981-），男，汉族，河南省滑县人，上海交通大学安泰经济与管理学院博士生，研究方向为产业经济。

收稿日期：2018-09-14。