检察环节发展“枫桥经验”问题解析

李洋 杨立军

摘 要 “枫桥经验”在检察环节涉法涉诉信访处置过程中，有效指引工作，取得了显著的成效。具体而言，受理渠道进一步畅通，审查机制更加健全，办案质量进一步提高，律师参与化解和代理涉法涉诉信访的独特优势正在形成，司法救助工作正在全面开展。尽管成就显著，但是枫桥经验在检察环节发展的过程中，还是遇到一些需要解决的问题。本文认为正确认识和分析问题，是更好贯彻“枫桥经验”的关键。

关键词 “枫桥经验” 检察环节 涉法涉诉

作者简介：李洋，天津市宝坻区人民检察院控告申诉检察部检察官助理；杨立军，天津市宝坻区人民检察院控告申诉检察部检察官。

中图分类号：D926.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.076

一、涉法涉诉信访依法导入基本实现诉访分离，但精细化导入有待加强

从涉法涉诉信访受理情况来看，按照管辖的规定，经过多个层次的分离，诉访分离的目标得到很好贯彻。具体而言，按照《人民检察院受理控告申诉依法导入法律程序实施办法》规定要求，一是将涉及刑事、民商事、行政等诉讼权利救济的信访事项（涉法涉诉信访事项）与普通信访分离开来；二是将涉法涉诉信访事项中诉类事项与访类事项分离开来；三是根据不同司法机关的管辖范围，将检察机关管辖的诉类事项与其他司法机关管辖的诉类事项分离开来。

但是，在司法实践中，遇到的难题是如何准确甄别涉法涉诉信访的性质和类别，进而准确导入。一方面，涉法涉诉信访的性质的准确甄别，依靠接待人员的审查判断，受业务水平、知识结构等因素影响，具有一定的主觀性。另一方面，涉法涉诉信访的性质判断受来访人表达以及申请书表述影响，除表述不清，叙述不准确外，由于申请人递交的申请书对诉求的表述角度不一样，就有可能分流到不同的业务部门。比如某一犯罪嫌疑人被依法批准逮捕，犯罪嫌疑人的亲属对检察机关的逮捕决定不服，到检察机关申请控告申诉，如果提出变更强制措施要求，就要移送侦查监督部门审查办理；如果提出羁押性必要性审查的申请，就要移送刑事执行检察部门处理。再比如，信访人将公安干警、法官违纪行为作为徇私枉法等渎职侵权犯罪向检察机关提出控告，如果不能准确地辨识，就会错误受理，从而影响当事人诉权的保障，为后期释法说理设置了更大的障碍，进而影响矛盾的化解。

二、涉法涉诉信访执法错误纠正和瑕疵补正工作依法开展，但是监督效果不均衡

从涉法涉诉信访办理情况来看，通过积极纠正执法错误以及补正司法瑕疵，解决了程序空转的难题，就地满足了信访人的司法需求，做到法律问题解决到位、释法说理到位、法律程序内善后问题处理到位，实现“办理一件，息诉一件”。一方面，在纠错过程，综合运用抗诉、纠正违法通知书和检察建议等多元监督方式，通过督促法院改判体现矛盾化解职能。另一方面，在办理诉讼监督案件过程中，对于案件存在的事实认定瑕疵、证据采信瑕疵、法律适用瑕疵、办案程序瑕疵、文书制作瑕疵以及司法作风问题，运用解释说明、补正法律文书等方式及时补正，从而提高办案质量和效率，维护涉法涉诉信访人的合法权益。

近年来，在办理涉法涉诉信访案件中存在着监督效果不平衡的情况，具体而言：1.对法院的刑事判决、裁定的监督数量较少，这是由于刑事申诉案件在级别管辖上存在着倒三角的情形，也就是说，是市院一级的刑事申诉案件数量最多，基层院受理申诉案件数量最少，甚至有的年份可能还没有案件受理。2.对于公安机关的刑事处理决定的监督，尤其是立案监督案件虽有一定的数量，但是监督结果全都是同意公安原处理决定。这是由于公安机关的拖延立案，事隔较长时间后，才作出不立案决定，许多关键证据无法获取，立案监督工作仅仅审查案卷材料，所以大多监督结果全都是同意公安原处理决定。此外，基层检察机关侦查监督部门普遍存在人员少、力量弱、审查逮捕案件数量多的问题，审查逮捕工作已经占去了侦查监督部门人员的大部分时间和精力，很少在侦查监督部门内部设置专门的立案监督机构或安排专门人员负责立案监督工作，也影响监督效果。3.近年民事申请监督案件的数量和质量都取得较好效果，提出检察建议被采纳，以及抗诉后改判的数量逐年上升，但是存在的问题在于对检察建议未采纳未回复的后续跟踪监督力度不足。这些问题的存在都影响了“枫桥经验”在检察环节涉法涉诉信访案件化解上进一步发挥作用。

三、律师参与化解和代理涉法涉诉信访机制良好运行，但参与力度和办案效果有待加强

从律师参与代理和化解涉法涉诉信访情况来看，经过近年的发展，制度越来越完善，基本完成枫桥经验基层化解的目标要求。具体而言：一是创造律师参与化解良好环境。主动向律师提供案件办理情况、前期化解进展、信访人基本情况和主要诉求等信息，保障律师知情权；切实满足律师阅卷、咨询等合理要求，保障律师阅卷权；建立听取原案律师意见机制，拓宽律师发表意见途径，保障律师发表意见权；在办案过程中，通过调动法警力量，保障律师人身安全。通过维护律师执业权利，创造律师参与化解良好环境。二是做好律师参与化解启动工作。与信访人充分沟通，全面了解其合法诉求，掌握案件真实情况，为案件办理打好基础。充分考虑信访人情绪是否稳定，信访案件是否属于重复访、缠访，案件是否存在较大争议，释法说理难度大小等因素，判断是否需要律师参与矛盾化解。充分尊重申诉人意愿，本着不强制、不误导原则，在信访人同意申请后及时启动律师参与化解机制。三是保障律师参与化解顺利进行。安排专人担任信息联络员，负责日常沟通联络，加强与司法局法律援助部门的联系。建立与区政法委信息共享机制，以信息专报、工作台帐形式反映检察环节律师参与化解的案件数量、种类、办案效果等。

但是现阶段运行过程中存在诸多有待完善的地方，表现在：1.群众申请律师参与化解的积极性不高。一方面，多数群众不知道可以申请律师参与化解涉法涉诉信访矛盾，另一方面，检察机关对控告申诉人缺乏有效的引导，导致律师参与化解和代理的案件数量不多。2.律师参与化解的深度、广度有待加强。现阶段律师参与化解主要集中在一些简单的法律咨询，释法说理以及代写法律文书等，对于深度参与案件，比如代为提交申诉材料、接收法律文书、代理参加听证、调查取证和开庭等活动并没有涉及。3.由于经费原因，值班律师落实存在问题。只是安排律师坐班接待，作用发挥有限。由于律师代理申诉属于公益性质，需要依靠党委政法委，协调有关部门争取经费购买服务 。现阶段并没有实施细则明确专项资金予以保障，也没有明确的申诉法律援助案件的补贴标准，故在资金保障方面存在一定困难。

四、司法救助工作积极开展，但是涉法涉诉案件申报终结和有序退出存在空白

国家司法救助制度设立之初，就是在刑事被害人救助，涉法涉诉信访救助等工作的基础上，为进一步深化司法体制改革，推进涉法涉诉信访工作机制改革而设立的 。从司法救助案件的数据来看，被救助对象都是刑事案件被害人，没有举报人、证人、鉴定人受到打击报复，致使人身受到伤害或者财产受到重大损失，无法通过诉讼获得赔偿，造成生活困难的情况以及人民检察院根据实际情况，认为需要救助的情形，也是说没有涉法涉诉信访救助情形。

从有序退出角度分析，涉法涉诉信访案件没有符合申报终结条件的案件，究其原因，主要是由于： 对于不服人民检察院不起诉、不批准逮捕、撤销案件、免予起诉决定的申诉，要经过两级人民检察院立案复查，并且采取公开审查形式作出复查决定后才能申报终结。所以，一件涉法涉诉信访要是想要依法终结，必须要经过两级人民检察院立案复查，才能启动依法终结程序。基层人民检察院在复查结束后对申诉人是否向上一级检察机关申诉以及上级检察机关是否作出立案复查的决定往往不清楚。此外，存在部分接待人员对涉法涉诉信访依法终结和有序退出的制度认识不足，工作缺乏主动性，只是习惯性简单的“矛盾上交”（只是简单告知信访人如果不服，可以向上级检察机关继续申诉），最终导致基层院在申报终结环节难以突破。

注释：

最高人民法院、最高人民检察院、司法部发发【2017】8号《关于逐步实行律师代理申诉制度的意见》第十三条。

2014年3月27日最高检印发的《最高人民检察院关于贯彻实施〈关于建立完善国家司法救助制度的意见（试行）〉的若干意见》中予以明确。