从政策文本出发分析我国政府间事权划分的基本逻辑

姚东旻 颜 缙 李 静

新中国成立以来，伴随着我国经济体制和财政体制的几次重大变革，政府间财政关系也发生了巨大的变化，但事权方面的研究进展却相对缓慢。综观国内研究，对事权的分析更多地局限在理论和国际经验方面，特别是部分研究对财政联邦主义的理论依赖度较高，在理论和政策分析方面一定程度上“照搬”财政联邦理论框架，甚至错误地判断我国的财政体制。同时，“财政联邦主义的分权逻辑就是尽量将权力下放到地方政府，这在一定程度上阻碍了对政府职能边界、最优划分和分权路径的分析”[注]杨其静、聂辉华:《保护市场的联邦主义及其批判》，载《经济研究》，2008(3)。。因此，正确认识财政联邦主义在我国的适用性具有一定的必要性。

本文以“事权”作为着力点，立足于规范性文件和权力清单，以文本分析法梳理出我国事权变动和划分的一般性规律，试图回答政府间事权“如何调整”和“如何划分”两大问题。我们认为，我国政府间事权划分是由中央政府主导的行政集权下的分权，并非财政联邦主义下的“财政分权”。而事权格局划分，首先要考虑的是权力的基本属性——“强制性与直接性”，只有这项事权可以被“下放”，才可以用财政联邦主义分析其划分的合理性。在纵向维度，我国的事权调整经历了从“集权”与“分权”的循环到“适度集权，寻求事权匹配”的转变；在横向维度，(强，强制性)事权[注]对权力清单中各级政府事权进行概括和分类后，我们将中央和地方政府事权的特征做了抽象化处理，发现可将其概括为权力的“强制性”和“直接性”。我们用二元元素“(特征，属性)”组合的方式来体现强制性与直接性的不同强弱特征,具体包括(强，强制性)、(弱，强制性)、(强，直接性)和(弱，直接性)四种类型。强制性是政府对目标对象行为的规制或者限制程度，主要依靠的是行政权威资源，是影响资源配置的非预算方法。直接性则是政府直接来提供或者满足既定目标的程度，主要依靠的是财政资金、信息和人力等资源。是基于中央政府的特殊地位、政策目标和财政资源等诸多考量，基本只划归为中央事权；而(弱，强制性)和(弱，直接性)的事权，则一般按照“属地原则”归属辖区政府。在理论层面，财政联邦主义理论框架能够对(强，直接性)事权，即政府间的共担事权进行最优分析。本文的主要意义在于：在一定程度上弥补我国学术界运用政策文本分析政府间事权划分的空白，为进一步理论化和模型化政府间事权划分的研究提供些许思路。

一、文章基本描述和设定

(一)本文“事权”研究范畴及概念辨析

“事权”一般被视为政府“职权”。但具体来看，“事权”的内涵和定义方式在学术文献和政策文本中有所差异。在政治学领域，事权被视作一种具有强制性和制度性的国家权力，而事权的调整和划分是“建立兼具合法性和规范性权威的过程”[注]俞可平:《权力与权威：新的解释》，载《中国人民大学学报》，2016 (3)。。而在经济学领域，事权内涵伴随着不同层级政府间集权与分权的财政关系调整而不断演进，“事权”的定义常在政府间财政关系的分析中间接给出，从而将事权定义为不同层级政府对公共事务的干预。[注]Wheare，K.C.Federal Government.New York: H.Milford; Oxford University Press, 1946,pp.261-267；Mathews,R.L., and M.R.Lloyd.Revenue Sharing in Federal Systems.Centre for Research on Federal Financial Relations, the Australian National University, 1980, pp.401-432;King,D.Fiscal Tiers: The Economics of Multi-level Government.New York:Routledge, 2016, pp.6-50.

1949年以来，政策文件中的“事权”内涵随着我国经济体制的改革而不断变化和丰富。在计划经济体制下，事权体现为各级政府对其治下的国营企事业单位的行政管理权，突出的是行政隶属关系。改革开放之后，随着“公共财政”理念的树立，事权设置更加突显政府公共服务职责的履行。分税制以来，有关中央与地方关系的政策文本，主要以行政权力与公共职责来定义事权，在文件中列举各级政府及相关部门权力的具体内容。“事权”在官方文件中更多的是以“政府管理权限、职责、职权、职能、责任制”等说法出现。概括来说，事权就是根据政府职能划分，由法律、法规等授权政府管理事务的职权。而不同层级政府职能性质的差异，就形成了各级政府事权的划分。[注]本文认为，衍生于《共同纲领》的表述“全国人大、国务院以法律法令加以规定、按照各项事务性质划分的中央人民政府与地方人民政府职权”可视为对“事权”概念比较权威的定义。其中，“支出责任”由“事权”决定[注]国发〔1993〕85号《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》指出：按照中央与地方政府的事权划分，合理确定各级财政的支出范围。，事权按照职能性质细化并落实到支出责任[注]楼继伟:《中国政府间财政关系再思考》，16-30页,北京,中国财政经济出版社,2013。。而“财政事权”是事权的重要组成部分，是将“事权”概念缩小到利用财政提供公共服务的范围。

(二)基本设定

(1)资料来源。本文采用的是广义的“政策文本”概念，包含对法律、法规和部门规章等规范性文件的分析，所使用的文本资料搜集自全国人大、国务院和财政部等发布的公开信息。首先从这些部门网站公开发布的约6万份文本中，筛选出可用以研究政府间财政关系的规范性文本1 008份。其次，完整地收集了2002—2016年政府行政事项调整文件30份，涉及调整4 889个事权条目[注]其中，取消事项3 506条(占比71.7%)、下放事项401条(占比8.2%)、保留事项534条(占比10.9%)、改变管理方式事项121条(占比2.5%)、调整审批程序或单位事项273条(占比5.6%)、特殊地区的临时调整事项54条(占比1.1%)。；并且收集整理了国务院各部门和31个省(不含港澳台地区)的省级政府部门的权力清单(截至2016年12月)，其中包含中央事项772条，中央指定地方执行事项712条，地方权力清单条目约13万条。

(2)研究对象设定。本文假设事权划分主要涉及政府(公共部门)、私人部门和公民三大主体，省略第三部门以简化研究。事权履行主体是各级政府，事权被履行对象是政府、私人部门和公民。政府在法定框架内，用有限的资源来履行自己的职能，针对公共部门、私人部门和公民三大目标主体的不同诉求，衍生出政府具体的事权。

(三)部分事权划分的理论依据——财政联邦主义在我国事权划分中的有限适用性

财政联邦理论框架是我们研究财政分权和政府职能划分的重要理论依据，但该理论与我国事权实际划分的匹配程度有限。首先要明确的是，无论从法理角度，还是从经验事实角度来看，我国并不是财政联邦制。财政联邦主义只是我国部分事权划分的重要参考。

我国“行政集权”下的分权模式与财政联邦主义的分权逻辑存在背离。财政联邦主义首先要考虑的是“分权”，地方政府做不到的部分才划归给中央政府。但我国的财政分权是在行政集权框架下的分权，分权的前提是保证中央政府的“主导地位”。根据《宪法》的规定：国务院统一领导各级国家行政机关的工作，规定地方政府职权的具体划分。并且中央政府还可以“行政法规、决定和命令”等方式来调整法律范围内的分权、集权格局。

我国财政体制与财政联邦主义基本特征与必备条件存在诸多背离。例如，“我国地方政府并未拥有制度化的立法权力和完全独立的财政权力”[注]Boix，C.,and S.C.Stokes.“The Oxford Handbook of Comparative Politics”.Legal History Review, 2007, 78(3):494-500.。我国事权的立法权和决策权相对集中于中央，地方政府所拥有的多为事权的“执行权”[注]刘剑文、侯卓:《事权划分法治化的中国路径》，载《中国社会科学》，2017(2)。，“分权和集权”只是围绕特定事权和自主安排政府预算权限的上收与下放。并且，财政联邦制提倡“各级政府财政独立，无统一国家预算，中央预算不包括地方政府预算”[注]刘银喜:《财政联邦主义视角下的政府间关系》，载《中国行政管理》，2008(1)。，也与我国的实际情况相违背。再加上我国中央政府“全职保姆”的角色，地方财政出现危机时，中央政府会以诸如转移支付的形式来“救场”，地方政府没有实现完全的“预算硬约束”。

与联邦制国家相比，我国具有完全不同的政体和制度安排，财政联邦主义指导我国的实践明显缺乏足够的解释力。我国事权划分与财政联邦制一致的部分，可能更多的是参考他国实践和借鉴理论意义下的制度惯性。根据分权的逻辑来看，财政联邦主义基于“公共产品划分层次性”和“政府职能最优分工”所形成的“受益范围”“溢出效应”“信息成本”“监督难度”“规模效应”等衡量标准更适用于分析我国共担事权的政府归属。

二、历史路径下我国事权的演进与匹配

分税制前，各级政府在利益博弈中主要争取的是财权和特定事权，分权与集权之间的矛盾极其突出。分税制后，相较于前一轮分权，财政制度安排的大趋势是“适度集权”，并开始尝试“财权和事权匹配原则”的试错与实践。我国财政事权的变化过程如表1所示。

表1 我国事权及支出责任的演进

续前表时期主要调整事权重要文件及内容分税制(1993—):事权匹配*提出事权匹配的五条原则,以中央与地方财政事权和支出责任划分为改革方向中央省市县乡决定与决策权、宏观管理权、制度设定权、必要的执法权、行政许可与行政强制设定权、收费项目审批权统筹推进区域内基本公共服务均等化职责;收费项目审批权统筹所辖县区协调发展的责任人员经费、公用经费、民生支出以及其他必要支出责任执行权、基层支出责任监督检查权监督检查与被监督检查权被监督检查执行权、本级国库库款支配权、预算支出权、执法权、处罚权

*根据《宪法》《立法法》《预算法》《组织法》《行政许可法》《行政强制法》《行政处罚法》，以及国发〔2002〕26号、《财政部令第32号》、财地字〔1991〕第215号、财综字〔1993〕15号、财农字〔1996〕 296号、财库〔2000〕12号、财预 〔2000〕128号、2015年《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》等文件整理。

(一)分税制前：“分权和集权”循环下的事权调整期

新中国成立后，我国财政关系主要调整的是“财权”和“财力”这对关系。但我们从事权角度来分析，也能得到“事权划分是‘分权—集权’循环，尽管每次权力下放后部分权力会被上收，但地方获得的事权执行权在逐渐增加”[注]周黎安:《中国地方政府公共服务的差异：一个理论假说及其证据》，载《新余高专学报》，2008(4)。周黎安:《转型中的地方政府——官员激励与治理》,29-105页,上海,格致出版社,2017。的结论。图1以时间轴的形式反映了事权分权与集权的变化过程。

图1 分税制前我国事权“分权与集权”变化时间轴(简化版)

(二)分税制后：适度集权下的事权匹配期

分税制时期政府间财政关系基本趋于稳定，在“试错”和“改革”的过程中对财政关系的基本原则进行了五次修改，探寻适度集权下“事权和支出责任如何合理划分”。

分税制实施后，政府官方文件开始明确提出政府间财政关系的划分原则，大致包括五条[注]出自国发〔1993〕85号、国发〔2005〕24号、十六届六中全会《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》、十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、国发〔2016〕49号。：(1)财权与事权相结合(1993)[注]在1991年的财地字〔215〕号就出现了“遵循财权与事权结合、责权结合和简政放权的原则”的表述，但在国发〔1993〕85号文件发布后，该原则成为通用的划分原则。；(2)财权和事权相统一(2005)；(3)财力与事权相匹配(2006)；(4)事权和支出责任相适应(2013)；(5)支出责任与财政事权相适应(2016)。“结合”“统一”“适应”所表达的均是一种“匹配”的关系。在理论上，“事权和财权相适应/统一/结合”的划分原则得到各界较多认可。但在现实中，财权和事权的划分很难做到完全匹配。[注]魏建国:《中央与地方关系法制化研究》，28-40页,北京,北京大学出版社,2015。而随着地区间财力差距逐渐扩大，为彻底解决基层政府财政运转困难等问题，中央提出了“财力与事权相匹配”的原则，旨在保障地方特别是基层政府提供公共服务的能力。“事权和支出责任相适应”原则的提出，则是考虑中央与地方的决策权和执行权的协调优化，保障政府权责对等。部分中央政府委托给地方政府承担的事权和支出责任，由中央政府通过转移支付的形式来实现。而“财政事权”的提出则是政府强调与支出责任直接对应的是涉及财政资金配置的相关事权，将事权概念缩小到财政部门能够掌控的范围内。综上所述，与事权相关的五大“匹配”原则变动，在内容上从侧重政府行政职权划分逐步向增强政府公共服务职责的公共性转变，在制度建设上体现了“国家财政”向“公共财政”的目标转变。

三、我国事权调整及划分的内在规律

(一)我国行政事项调整文件中事权变动的基本逻辑

事权调整是转变政府职能、理顺各部门主体关系的突破口之一。通过调整事权，能进一步明确各市场主体的权限、职责和分工，激励和规制市场和政府良好运作。事权的调整方式包括取消事权和下放事权。其中，“取消事权”数量在事权调整条目中占压倒性优势，约占总数的七成以上。因此，政府调整事权的主要目的在于清理权力边界，重新审视政府角色定位。

(1)取消事权：更好地发挥市场“自矫正”机制。[注]“市场自矫正”机制即部分市场失灵行为可以通过市场机制自行解决，无须政府干预，如市场提供自我管理和准公共产品等。取消事权是国务院各部委决定取消的行政审批等事项。通过精简事权，减少政府对市场活动的规制，提升市场运行效率。政府首先调整了传统意义上私人部门的市场交易活动。主要取消：与市场运作和企业生产经营有关的投资、资格(资质)及项目审批(核准)、生产许可、业务变更和调整(尤其是金融机构)、专业技术人员和技能人员职业(执业)资格审批和认定、税务登记、行政事业性收费、行政审批中介服务等事项。其中最为突出的是职业资格等事项的“七连消”[注]国务院分七个批次取消了共计433项职业资格许可和认定事项，累计占职业资格证总数的70%以上。。这些事项的取消，一方面使市场在资源配置中更好地发挥决定性作用；另一方面，通过减少审批环节和手续，让企业成为自主决策的投融资主体，增强市场活力和效率。

为进一步简化审批流程、提高财政资源配置效率，中央取消了大批地方政府的“初审”和“预审”事权。在与公民紧密联系的部分，政府着手取消了大量教育、就业、文体娱乐与传媒、医药(药品管理、医疗器械等)等事项的重复审批。在政府内部，为优化政府权责和提高行政效率，取消部分不涉及对外、出入境、核心和重要区域的事项，主要为城乡社区与交通运输等基础设施事项、资源类(如国土资源、环境与生态保护、文物保护)事项的资格审批和评比表彰等。

(2)下放事权：简政放权，提升地方政府激励。下放事权指下放事权的管理层级，主要将部分临时性、地方性、自然资源类“原中央保留事权”下放到地方政府。如地区性宗教团体(临时)事务，地区性采矿权转让和开发，区域性农林水事务，以及地区性教育、医疗、文化体育娱乐传媒和基础设施建设等地方性事项。

为激励地方政府促进地方市场和经济发展，中央政府下放了区域性企业生产经营与交易等管理事项，甚至还下放了少数跨区域和涉外的企业生产经营活动的审批。[注]如外资企业业务变更或外资参与非跨区文化、体育、民营医疗等行业。这些特定事权的下放，既有利于避免“偏好误识”，提升区域事权执行效率，也有利于激励地方政府更有效地利用辖区内资源。

总体而言，事权调整不但让市场能够自主解决一部分不需要政府干预的事项，而且也让政府集中财政资源，提升整体行政效率。从事权取消和下放的次序来看，国务院首先调整了有利于提升市场效率的事项；随后依次调整地区性公共服务及对应的基础设施建设、地区性资源利用事项、少数税收优惠及极少数地区临时性宗教事务。在后期，中央还下放了少量跨区域的事权，一类是跨省、不跨境的标准内基础设施建设，如交流电网及油气输送管建设审批；一类是跨境(如实验动物出口等)事务。

(二)我国事权划分的基本框架设计

我国事权划分结果虽与财政联邦主义的政府职能划分原则有相似之处，但划分逻辑是截然不同的。我国当前事权划分格局，首要考虑的是权力的基本属性，只有这项事权可以被“下放”，才有以财政联邦主义继续分析合理性的空间。

由于我国各级政府间事权项目繁多、表述不一，因此本文采用了先对事权进行分类、再概括同类事权特征与同质规律的方式进行研究。在尝试多种事权分类方法，并分析其与现实情况的匹配程度及解释力后，本文最终借用“政府工具论”[注]政府工具理论是20世纪90年代以来公共行政、公共管理和公共政策的重要研究领域，政府工具已经在诸如环境政策、货币政策和能源政策等领域得到了广泛应用。，结合公共政策的研究路径，以事权属性——“强制性”与“直接性”来划分我国事权[注]根据国发〔2016〕49号、国发〔2017〕9号和国办发〔2018〕6号等指导我国事权划分的重要文件，“事权改革中应根据事权属性，按照事权构成要素和执行环节来细化各级政府事权归属”。。

政府将事权视为“政府行为和信息收集的有效工具”[注]Hood, Margetts H.Z.The Tools of Government in the Digital Age.Cham:Palgrave Macmillan,2007, pp.50-77.。事权及其实现是政府在法定框架下运用行政权威、财政资金、信息、人力和组织等资源，通过一系列达成目标的手段，对目标对象履行事权的过程。其中，行政权威是政府获得的能够强制或规制特定对象及其行为的法定权力。根据西蒙对“权威”的定义，我们可以将“行政权威”进一步定义为：“中央政府制定并传达决策，下级政府、私人部门和公民在一个可接受范围内(即法律所框定的界限)接受这个决策”[注]赫伯特·西蒙:《管理行为 管理组织决策过程的研究》，122-127页，北京，北京经济学院出版社,1988。。

通过对政府行为和政府权力特征的归纳，我们发现：不同的事权是不同强弱程度“强制性—直接性”属性组合的产物。强制性是事权的典型特征之一，主要依靠的是行政权威资源，但每种权力在强制程度上是有很大差异的。如“推荐”和“许可”等事权是低强制性的，而“命令”和“禁止”等事权则是高强制性的。[注]陈振明:《政府工具导论》，18-101页,北京,北京大学出版社,2009。而事权的“直接性”越强，则意味着这项事务更倾向于由政府来执行，难以由其他主体来代替或合作提供。

为了更加直观地区分不同强弱“强制性—直接性”组合的四类事权，我们以资源使用情况[注]即三种事权履行行为分别在政府权威(程度上)、财政资金(直接还是间接使用)和偏好信息(需要程度)资源的对比使用情况。进行进一步解释(见表2)。政府事权如果带有较强的强制性，无论是政府对目标对象及行为进行直接规制，还是通过设立标准、准入等方式来间接规制，都需要公共部门以较强的行政权威来保障相应的事项能够被较好履行或禁止执行，因此一般属于中央事权。而政府直接参与履行的事权，包括直接向社会公众提供如“管理监督”等公共服务和“基础设施建设”等公共产品。这类行为主要针对目标群体的偏好，运用政府财政资金来完成，组成了绝大部分的政府共担事权。而关于各组织机构的自我管理，政府主要以提供信息披露和志愿方案等方式进行②，在实际中一般由辖区政府开展。

表2 政府事权履行行为资源利用

我们以公共部门作为事权执行的主体，公私部门和公民为事权被履行对象(省略第三部门)，涵盖事权基本要素，以“强制性—直接性”的事权属性设计出如表3所示的事权划分框架，并按照事权实际划分情况对我国事权进行归类，在此基础上探究同类别事权的划分共性。

表3 基于“强制性—直接性”属性的我国事权划分框架

(三)中央保留事权的划分规律

(强，强制性)的事权一般被划分为中央事权。这类事权履行的目的在于维护国家权威和统一、社会政治经济稳定与战略发展，必须由中央政府这个执行国家意志和人民利益的“代理人”以“行政权威”来调和可能出现的各主体间的矛盾，实现对所有主体行为的规制。

在政治上，首先，与巩固主权和国家地位相关事项，如领土保卫、国防、航空航天、军事装备与军需用品和外交等，基本划归为中央事权。其次，影响全社会安全的枪支弹药管理等，也划归为中央事权。而少数民族地区和港澳地区虽有一定的自治权，但大部分港澳台、华侨、民族和宗教事务仍由中央政府来统领。因为这种区域性的自治权本质上还是国家主权下被赋予的权力。此外，国家凭借其政治权威，在全国范围内统一规定的战略发展政策、度量衡及其他国家标准等，也由中央政府统筹设定。

在经济上，根据《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》：“宏观经济调控权，包括货币的发行、基准利率的确定、汇率的调节和重要税种税率的调整等，必须集中在中央”，即与财政政策、货币政策和全国性发展规划相关的重要政策工具，如黄金、外汇的管理权由中央掌控。从具体的市场行为来看：金融领域是国家经济的核心产业，因此金融行业重大的人事和业务变动都属于中央政府的监管范围；而重点行业和特种行业，如作为国家重要的税收来源之一的烟草行业以及兼具复杂性和特殊性的特种行业，也一般由中央政府管辖，少数具体执行的事项由省级政府承担。此外，全国性产业政策和行业标准、全国性和跨区域市场监管行为、重点领域和支柱行业的涉外投资及重大业务变更和人员变动管理等由中央统一制定或管理。

但(强，强制性)事权中目标群体是“全体社会成员”，有少部分事权目前被划归共担事权或者地方事权。而这些下放给地方政府的(强，强制性)事权基本满足以下特定条件，且一般只下放到省政府这类较高层级的地方政府。

(1)地方性具体或临时事务。如属于国家安全事务中的“人民防空”事项，出于更好地动员和组织人民群众、更及时开展任务的目的，将其下放到省级政府部门，让地方政府参与配合。在宗教活动方面，国家将部分地方性宗教活动和团体管理等事权交托给省级政府。

(2)由中央或立法机构授权的事项。以税收征管权的划分为典型例子来分析，根据最新版的《税收征管法》及其实施细则，税收立法权等大部分税收权限集中在中央；地方政府主要负责地方税管理和税务系统建设等工作。省级地方政府在个别领域拥有少量的地方税征管权限，但需向国务院或省级立法机关申请授权，经批准后才可执行。

(3)中央已制定全国通用标准后的具体执行事务。如计量器具的核准和认定，就是由中央政府制定全国通用标准后，地方政府来执行具体事务。

(4)事权改革对象——过渡期的暂定地方事权或共担事权。如“社会保险”中的基本养老保险和基本医疗保险的相关事项。根据国发〔2016〕49号文件，基本养老保险和城乡基本医疗保险这类能够“体现社会公平正义”的事权，实际上属于应被加强的中央政府的财政事权。但目前处于改革的过渡阶段，这两项保险事项暂时被确定为共担事权。[注]根据《社会保险法》的相关规定，中央政府负责管理全国社会保险及其他相关工作，地方政府管理本辖区的社会保险工作。

(四)政府间共担事权及地方事权的划分规律

从权力清单中事权的实际划分来看，具有(强，直接性)的事权一般属于中央与地方共担事权。其中“受(损)益范围”“溢出效应”和“信息成本”，是共担事权划分最主要的参照要素；而基础建设和资源类事权则更倾向于考虑“监督难度”和“规模效应”两个要素。参见表4。

表4 我国政府间事权划分一般性规律

注：其余为共担事权;H=高；M=中；L=低；√=需考虑因素

(强，直接性)事权，简单地理解,是“政府作为市场平台中一个重要的主体直接参与到相关事务中”[注]市场是政府、企业、家庭和个人进行商品交易的平台。参见李俊生、姚东旻:《重构政府与市场的关系——新市场财政学的“国家观”“政府观”及其理论渊源》，载《财政研究》，2018(1)。。首先，与居民日常生活密切关联的科教文卫医疗、社会保障与就业、城乡社区规划与建设、公共事务依附的公共设施等基础设施建设，根据受损益的“就近一致”原则来确定事权所属辖区。由中央政府提供的受益在全国、跨境(涉外)、跨省范围的公共服务和基础设施；而区域性的公共服务提供属于地方事权(市、县)。基础设施建设还需考虑规模效应，将投资大、成本回收时间长、技术难度大的事项划归中央事权或高层次政府，一般性基础设施建设划归地方政府。[注]文政:《中央与地方事权划分》，149-188页,北京,中国经济出版社,2008。

其次，在市场交易活动中，主要考虑“溢出效应”和“监督难度”两大要素。溢出效应大且下放给地方政府的监督难度较大的跨国境(如进出口、出入境、外汇等)、境外(含港澳台和华侨)生产经营活动由中央政府监管。省级政府主要负责企业生产经营活动、一般性投资业务(含涉外)、机构资格认定及业务开展等事项。而在零售和登记等区域范围内、小规模的市场交易行为和部分事业单位的管理则划归为市、县级事权。

资源类事权涉及范围较广，首先需要区分“重大”与“基础”事项，在排除具有(强，强制性)的重大事项后，再进行定性和定量的“分级审批和管理”，如将全国性、战略性和重要领域等事项划归为中央事权。具体来看：(1)国土自然资源方面，国家重要、稀有、高危、高污染的国土资源开采和利用，中央所属矿山管理，能源勘探、开发和进出口等都被中央政府掌控。这些资源是国家经济社会发展的重要物质基础和战略储备，而能源又常涉及跨省运输和储存。省级政府则负责大部分金属和非金属的加工和投资项目、探采矿权、能源仓储和销售的初审事项。(2)国土海洋气象中涉外的地质灾害和气象活动监测、国家基准气候站和海洋观测、海岛开发、海洋资源勘探、测绘等属于中央事权。地方政府一般负责这些项目的审查和调整方面的事权。

而农林水事务、节能环保事务和历史文化传承与保护等事务则更多地由地方政府承担或中、地政府共担，具体根据事权的“受益范围”“溢出效应”和“监督难度”要素来划分政府级次。

(弱，强制性)和(弱，直接性)事权，一般以属地原则为基准，结合“受益范围”和“监督难易”要素来确定实际政府归属。[注]上述内容的分析是根据2016年12月国务院已公开的政府权责清单所列举的所有事权条目，综合提取各条目关键词，按照预算科目列支“政治”“经济”“历史文化与自然资源”“民生与基建”四大类别进行归纳分类所得出的。因为文章篇幅原因在此省略，如有需要请联系作者。

四、我国合理配置政府间事权与支出责任的尝试

分税制以来，政府虽然暂时没有对事权和支出责任进行法律层面上的改革，但也采取了不少有益的举措来开展“有重点、分阶段”的事权改革。

(1)目标设定。我国事权和支出责任改革目标在各时期有细微的变动，但基本是围绕“合理划分政府间事权和财政支出范围”及“实现基本公共服务均等化”两大目标所设定的，其中又特别强调地方政府的执行能力。政府不断地探索和调整以事权为核心的、规定财政关系的基本原则，将“事权”和“财权”“财力”“支出责任”的匹配变更为让“财政事权”和“支出责任”相适应。“财政事权和支出责任相适应”原则的提出，是基于我国当前事权改革所具备的条件，以政府职能转变为前提，有助于进一步提高财政资金使用效率和公共价值创造的重要指导思想。

(2)政府事权改革采取的具体措施。政府为达成目标设定，分别从“重新定位政府角色，界定各级政府职能”“明确转移支付规则和责任主体，确定政府支出责任主体”“列举基本公共服务领域的重大事权和共担财政事权清单、基础标准和支出责任划分”这三个方面来具体开展事权改革。首先，适度加强了中央政府的事权和支出责任，以及中央政府承担基本公共服务的能力。中央政府充当经济社会等方面宏观管理、事权决策和执法等角色，而地方政府则应更好地贯彻事权的执行权力，尤其是具体管理事项。其次，在合理界定政府与市场边界的基础上，政府逐步退出非公共服务领域。在支出责任划分方面，以“中央政府事权和支出责任由中央本级预算列支，不得要求地方安排配套资金”“中央不安排地方政府事权的专项拨款”以及“共担事权由各级政府列明分担资金比例”三项措施来规范转移支付及支出责任主体，间接地明晰政府间支出责任。在实现基本公共服务均等化方面，明文列举各项基本公共服务的领域和范围，设定国家标准，规范中央政府和地方政府的分担比例，并安排中央牵头部门和相关配套措施保障整体规划的逐步推行。

(3)对我国事权改革的展望。总体来看，事权改革要实现事权和支出责任的规范化和法制化，并全面推行和公开权力清单、责任清单和负面清单制度。目前作为明晰政府间事权划分的重要依据的权责清单制度已基本建立起来，但仍存在诸多问题。

国务院等机构公开的中央及各省政府权力清单是明晰政府间事权划分的重要依据，但其在内容和类别的设置上需进一步完善。首先，权力清单公开的主要是行政许可事项，只有少数省级政府在权力清单中列举了行政处罚、行政强制等事权。事项的缺失会影响我们对事权划分的判断。其次，当前权力清单中仍存在诸多未尽事项，如“能源开发”这类事权在各级政府权力清单中均未有具体安排。再次，各省权力清单中事权列举的详尽程度差异明显。以部门为例，某省权力清单中“国资委”仅管理“对省属国有独资公司章程进行审核”一项事权，但列举了安全监管局的352项事权。最后，当前地方政府的权力清单只制作和公开了省级政府清单，省以下政府的权力清单公开程度不够完整，基层政府实际承担的事权仍不明晰。市县以下事权只能通过“中央指定地方实施的行政许可事项”进行大致推测。

本文进一步对比“中央指定地方实施事项清单”与“地方权力清单”后发现，中央指定地方实施事项与地方权力清单无法完全对应，存在较多“中央指定事权、地方无对应事权”和“指定事权归属政府与实际执行政府级次不一致”等情况。前者造成政府事权执行和支出责任履行出现“中空地带”，政府职能缺位；后者则直接造成事权边界混乱，各级政府互相推诿管理和支出责任。

针对当前权力清单制度中存在的问题，让“财政事权”和“支出责任”相适应，本文提出如下对未来事权改革的设想。首先，我们应对当前的权力清单制度进行完善。在拓展当前行政许可事项清单的基础上，统一各部门事权列举口径，建设并完善市县级次政府权力清单制度。更为重要的是，要重点关注中央指定地方事权和地方列举事权不一致的部分，从而明确该部分事权的最终归属。其次，各级政府应继续编制与当前“权责清单”一致的“支出清单”，详细列举事权的出资主体、资金来源和支出依据等基本内容。通过政府“权力—责任—支出清单”制度的构建，在一定程度上可“强制”实现财政事权和支出责任相匹配。

在此基础上，我们应逐步将事权划分和支出责任归属全部纳入法治化轨道[注]刘剑文、侯卓:《事权划分法治化的中国路径》，载《中国社会科学》，2017(2)。，将各级政府的专有权力、禁止权力和共有权力中一项或多项以法律法规的形式进行明文规定。与此同时，可设置一些专门机构或法律条文来处理事权和支出责任的争端[注]王浦劬:《中央与地方事权划分的国别研究及启示》，28-393页,北京,人民出版社,2016。，减少“讨价还价”或“互相推诿”的情况，从而最终实现“事权和支出责任相适应”的目标。