浅析PPP模式下管廊项目的融资特征

黄云飞

(1.广西大学土木建筑工程学院，广西 南宁 530004；2.广东省基础工程集团有限公司，广东 广州 510620)

0 引言

2014年，我国确定在25个主要城市开展城市地下综合管廊建设，随后在全国范围内开始大规模地建设城市综合管廊，国家及地方的财政压力陡增。城市综合管廊作为城市基础设施配套的一部分，仅靠政府单方面的资金投入往往难以维持。为解决城市综合管廊建设所需的资金问题，各级政府积极鼓励社会资本参与项目建设。在政府的鼓励下，社会资本的进参与力度不断加大，许多项目承包企业通过PPP模式逐渐转变角色，成为城市综合管廊建设的投资者和建设者。在PPP模式下，作为投融资参与主体的城市综合管廊项目承包企业，要实现“小投入做大项目”，从资金上保障工程项目顺利推进，离不开科学合理地开展项目融资[1]。然而，PPP模式在我国基础设施建设领域特别是综合管廊方面起步比较晚，现在仍然处于研究与应用摸索阶段。本文通过开展文献分析与实践研究，对PPP模式综合管廊项目的融资特征进行分析，以提高管廊项目融资的成功率。

1 对PPP融资的理解

1.1 PPP项目融资概念

在我国，项目融资一般可分为狭义项目融资与广义项目融资。狭义项目融资可理解为以具体的建设项目作为依托，在项目建成后利用项目可以产生的预期收益、项目所形成的资产以及取得的合同权益关系等去开展的融资活动；而广义的项目融资一般可以理解为：为了特定项目的投资建设、项目收购或不良项目的债务重组等而展开的融资活动。在我国，PPP、BOT等绝大多数都属于狭义的项目融资范畴。

PPP模式，通常可以理解为公私合营或者公私伙伴关系。使用PPP模式的项目由于规模及投资额相对较大，因此其参与主体大多是具有独立法人资格的大型国有企业，所以也可将其理解为政企合作或者政企伙伴关系[2]。然而，不同国家、地区或国际机构对PPP模式的理解是存在一定差异的，对PPP的具体模式和分类也有不同的看法。简单列举如下：

(1)欧盟对PPP模式的理解为：私营部门与政府或公共部门，为了向社会提供公共项目或服务，彼此形成的一种合作关系，各方应根据自身特点共担项目的责任与风险。

(2)亚洲开发银行对PPP模式的理解为：为了向社会提供基础设施和服务，私营部门和公共部门形成的一系列合作关系。即：在政府方的监管和特许授权下，由私营部门负责出资、建设、运营而形成风险共担的公私长期合作关系。

(3)世界银行对PPP模式的理解为：政府部门与私营部门通过一定机制而形成的一种长期合同契约关系，利用这种关系提供社会公共设施或服务。在这种长期合同契约关系中，私营部门应该承担大部分风险和项目或服务的管理职责。

1.2 国内PPP模式的特点

在我国社会主义市场经济中，由于存在着国有、集体、私营以及混合所有等多种经济形式，在PPP模式下，所谓的公私合营，其中的“公”应该理解为追求社会的公益性，而“私”则应该理解为追求项目的经济利润。我国PPP模式的特点主要体现为：政府或公共部门与社会资本通过一定的合作方式组成特殊的项目SPV公司，由该特定的项目SPV公司开展项目的投融资，并负责项目的建设、建成后项目的运营及维护等，社会资本通过政府的授权获得特定期限的特许经营权，以此获得项目收益[3]。

1.3 管廊项目运用PPP模式融资的优势

作为城市基础设施的综合管廊项目一般都具有规模大、资金需求量大等特点，若以政府一己之力出资建设，势必将大大加重财政负担；通过PPP模式引入一些社会资本进行投资，使社会资本参与建设是一种能够很好地解决财政资金不足的方法。使用PPP模式进行融资时，可以使政府和社会资本为了实现共同的目标，对双方的资源进行合理有效的配置，利用自身优势，发挥各自长处，共同推进项目进展。这是当前较为适合我国城市综合管廊建设的融资模式，其优势主要体现在以下几个方面：

(1)有效降低管廊项目建设对财政的依赖程度，减少政府债务。地下综合管廊项目是城市的一种基础设施，具有一定的社会公益特点，一般建设线路长、规模大、沿线涉及的相关单位多、建设投资规模往往较大。利用PPP模式有利于引导和盘活民间资金进入基础设施建设领域，拓宽企业发展空间，还能有效避免因政府财政资金不足而导致项目难以落地的窘境，有利于降低政府债务。

(2)有利于实现政府方与社会资本方之间的合作共赢。在PPP模式下，政府方与社会资本方形成了一个特定意义的合作伙伴关系。为使项目最大限度地达到各方既定收益目标，政府方和社会资本方易于达成利益共享以及项目风险共担的共识，使项目利益与风险配置得到优化，降低参与方对项目部分风险的忧虑，有利于促进项目的推进，确保双方利益的实现。

(3)有利于促进政府部门的职能转变，加快政府职能改革。在传统的工程建设模式中，政府部门大多仅以监管方或投资人的角色出现。但在PPP模式下，政府在项目中的角色将更为复杂，既是项目利益获得者，也是项目风险的承担者，还要保障社会公共利益的实现。因此，政府在项目实施过程中在肩负项目审批与监管职能的同时，作为项目的直接利益方还应考虑对项目的考核和激励机制，实现项目效益最大化，保障各方利益。

(4)有利于简化项目操作流程，加快项目落成及投资回收。目前，国内大部分地方政府债务繁重，国家也对地方政府进行了较为严格的融资管控，而使用PPP模式引入社会资本，有利于地方消化存量债务。同时，国内主要金融机构对PPP业务均有专项政策，为项目融资提供了便利条件。在PPP模式的运作下，综合管廊项目可以从项目的可研阶段一直到项目后期建成和运营维护阶段的全生命周期都委托给专业的项目管理公司进行专业化管理，缩短项目建设周期，加快项目投资回收。

2 影响融资的主要因素

PPP模式便于政府部门将其社会责任、未来规划、协调多方等优势与一些具有高效管理能力的社会资本在项目中进行融合，有利于发挥各方长处，使政府部门和社会资本在资金以及项目运作方面均可实现效益最大化。城市综合管廊作为城市的基础设施，其建设完成后可以适当向管线使用单位收取一定的使用费用，将得到的收益用于回收建设资本及支撑后期项目的运营和维护。但是，综合管廊并不完全是纯商业性的，还具有一定的公共利益属性，因此不能全部依据市场收取费用，还应综合管廊使用者及公共利益进行考虑，政府对此应严格监控[4]。对城市综合管廊项目进行融资时，在充分理解其PPP模式及管廊项目建设的特征的情况下，项目融资能否顺利可以从社会资本因素、融资合同设计及政府的相关影响等方面进行分析。

2.1 社会资本因素

社会资本方若要参与管廊项目建设，需要具备相应的基础设施领域投资与建设的能力。在我国工程项目建设领域，PPP模式的应用起步相对较晚，PPP相关的法律法规、管理制度等还不健全，社会资本方对PPP模式缺乏经验，容易造成对项目风险辨识不准确、对风险影响程度评估不足而盲目参与，在项目落地实施后才逐渐发现问题，极易导致社会资本投入不足而影响项目的正常实施。目前，在我国PPP模式下，项目大多具有规模大、投资要求高、资金回收周期长等特点，要求社会资本方需具备较为雄厚的经济实力。因此，在我国，大多数社会资本方主要是大型国有工程承包企业，而工程承包企业一般在管廊项目建设期间有较好的风险把控能力，但在后期的运营管理方面则能力欠佳。为此，社会资本作为融资主体进入管廊项目建设时，除了需具有一定的项目建设能力外，还需要具备相应的管廊运营管理能力，这样才能保证管廊运营维护服务的供给不会影响项目的正常运行，而只有具备这些能力的社会资本方才有可能顺利参与并从中获益。

2.2 融资合同设计

城市综合管廊项目融资成功的一个关键是融资合同设计。项目融资合同需要明确政府与社会资本方如何分配项目收益，如何共担风险，以及政府在项目中的职能作用，社会资本以何种方式投入、投入比重如何，政府给予的特许经营以及后期运营维护要求，等等。城市管廊项目建设资金的投入力度相对较大，而社会资本进入的最终目的是获取收益，如果社会资本仅依靠收取管廊使用单位缴纳的入廊使用费等用于回收资金，这样在短期内往往是难以实现目标的，从而降低了社会资本作为融资主体进入的可能性。因此，在设计融资合同时，政府应在相关政策上以政府付费和可能性资金缺口等方式对社会资本给予补助和扶持，这样更容易提高项目融资成功的概率。

2.3 政府及公共部门因素

城市综合管廊项目作为城市基础设施的一部分，具有非营利的特性。在我国PPP模式下，城市综合管廊项目大多由政府或公共部门发起；而在项目实施中，作为项目参与方的政府或公共部门既是项目的参与方，又行使着对项目的监督权与管理权，具备双重身份。为此，社会资本方作为融资主体需要充分评估政府及公共部门对项目的支持程度，若支持力度不足，必将导致社会资本对参与项目的兴趣不足，项目融资困难。

3 不同资本主体的融资特征

在PPP模式下，不同的资本主体参与项目体现出不同的融资特点。结合城市综合管廊项目特点，本节将分别对管线使用单位参与投资、政府和社会资本联合投资、社会资本投资和政府补贴的融资特征进行分析。

3.1 管线单位参与投资

在PPP模式下，管线单位参与项目的投资主要是指：管线入廊使用单位以项目投资人角色参与城市综合管廊项目建设，其组成SPV公司时可以由多个管线入廊单位联合组建，也可以由管线入廊单位联合社会其他资本共同组建，共同完成管廊项目的融资、建设、运营等各项工作。管线单位参与投资时，由项目的特性决定了管线入廊单位既是项目的投资者、建设者，也是项目建成后管廊的最终使用者。为此，政府必须监督控制项目定价，对参与投资的管线单位给予不同程度的费用优惠或补贴，以利于项目融资，保证其作为投资参与者的合理利益[5]。管线单位参与项目投资的融资结构特征如图1所示。

图1 管线单位参与投资融资结构特征图

采用这种融资方式投资建设的管廊项目，各管线入廊单位既是管廊项目的投资者，也是管廊的使用者，应提前介入项目。作为项目参与主体的管线单位，在项目实施过程中还可以有效减少项目建设与使用相分离所产生的问题，有利于控制管廊建设质量，同时确保综合管廊建成后管线单位的入廊率[6]。该模式下的融资工作需注意以下问题：

(1)综合管廊规划时需进行大量调研和协商，并确定入廊的管线单位。

(2)城市综合管廊建设的投资相较于以往开挖直埋管线建设形式的一次性资金投入力度要大，而不少管线单位由于只考虑眼前利益，不愿进行一次性较大投入而放弃入廊。因此，项目发起方需积极转变管线单位观念。

(3)由于存在后期管线入廊使用单位参与，管廊项目的SPV公司的结构较为复杂，增加了项目主办方在项目实施过程中对各单位的协调难度。

(4)由于管线入廊单位具有投资者和使用者的双重身份，政府需给予一定的优惠政策，以提高管线单位参与投资的积极性，提高项目融资的成功率。

3.2 政府和社会资本联合投资

政府与社会资本联合投资主要是指：社会资本按一定的出资比例，与政府或其委托的平台公司联合投资建设城市综合管廊项目。为积极吸引社会资本参与，降低社会资本的进入门槛，可以由政府出资投资管廊主体工程部分，由社会资本分担项目附属设施部分。项目建成后，社会资本方可以从政府方面得到项目的特许经营权，通过特许权向管线的使用单位收取一定费用，作为项目的收益，用于回收建成投资以及经营和维护城市综合管廊。其融资结构特征如图2所示。

图2 政府和社会资本联合融资结构特征图

在社会资本与政府联合投资建设模式下，政府方负责项目主体的投资建设，有利于取得项目的主要控制权，减轻社会资本的投资压力，吸引更多的社会资本方参与[7]。采用该模式时应注意以下问题：

(1)政府作为主要投资方往往对项目具有主要控制权，通过给予社会资本进行特许经营时，政府需给予社会资本合理的收益回报。

(2)为确保管廊建成后管线单位能按计划入廊，在项目规划期间应做好充分调研，必要时政府方应出台一定的法律法规保证管廊建成后能得到充分利用。

(3)由于项目主体工程、附属设施等都由不同参与方负责建设，因此，项目主办方在项目建设中需充分考虑各方不同利益，做好统一协调。

3.3 社会资本投资和政府补贴

社会资本投资和政府补贴模式主要是指：完全由一方或多方社会资本联合成立项目SPV公司，并由项目公司负责综合管廊的融资、建设、运营及维护等，而政府在政策上给予支持或给予社会资本一定的补贴。在这种模式下，通常管廊项目的整体建设完全由社会资本进行投资建设，而项目后期的运营与维护工作仍然由社会资本方负责；社会资本方通过政府的授权获得向使用单位收取一定费用的特许经营权限，并利用特许经营权向入廊的各管线单位收费，用于维持管廊项目使用期间的运营与维护，并回收一定的项目投资。由于综合管廊具有非经营性的经济属性，当社会资本通过特许经营权向入廊的管线单位收取使用费用的额度无法回收投资成本时，为保证社会资本的适当利益，政府需给予社会资本一定的补贴。政府对社会资本的补贴形式多样，一般可以给予社会资本一定的贷款贴息、设立一定的专项建设基金或者提供一定的土地开发权作为相应的回报等方式[8]。

4 结语

城市综合管廊使市政管网排列更为有序，是城市现代化发展中的重要组成部分。在我国加强推动建设综合管廊建设的大背景下，仅依靠政府投入方式与大量资金需求不相匹配，只有吸引社会资本参与才能有效解决建造资金投入大与政府财政吃紧之间的矛盾，这是我国综合管廊建设规模化的有效方式。PPP模式的优势明显，但其融资操作相对复杂、资本回收时间较长，极易导致项目可持续发展动力不足。为避免项目融资失败，必须明确对当前城市综合管廊建设中较常用的PPP模式下的融资特征，才能在项目融资过程中做到有的放矢，提高项目融资的成功率。