基于大数据技术的政府投资建设项目全生命周期评估*

蒋卫平

(深圳大学土木工程学院，广东 深圳 518060)

0 引言

政府投资建设项目是指为适应和推动国民经济或区域经济发展，满足社会公众需求，独资或合资兴建的固定资产投资建设项目，借此实现社会利益的最大化[1]。政府投资建设项目在政府投资中占有较高的比重，在关系国家安全和社会公共利益且市场不能有效配置资源的领域发挥着主导作用[2]。

政府投资建设项目往往涉及公共事业与公众利益，投资额一般较大，需要进行项目全生命周期管理，以实现以下目标：在决策阶段，投资方向正确，项目建设目标与经济、社会、环境和谐一致；在项目建设实施阶段，项目成本、质量、进度、安全等目标通过控制手段顺利实现；在项目使用阶段，项目设施科学高效地运行并达到节能环保目标。

在现行的政府投资建设项目管理中，各阶段(决策阶段、建设实施阶段、使用阶段)参与单位众多并承担不同的角色。目前普遍存在建设项目各阶段信息割裂的现象，导致前后各阶段各参与主体思想和行为上的不一致，并存在较多的重复劳动(由前后阶段的参与者没有资源共享所导致)，不能实现科学高效的项目管理。更重要的是，在项目全生命周期结束后，尚缺乏相应的机制将这些经验教训提供给后续类似项目学习。虽然我国政府已认识到项目后评价机制的重要性[3]，但目前仍有很多地方政府尚未完整地开展项目后评价方面的工作[4]。此外，项目后评价仅在项目结束后进行，而对于被评价的项目而言，其决策阶段以及实施阶段的评估显得更为重要[5]，因为这两个阶段的评估可在事前防范很多风险，为项目顺利实施提供有益的建议。从决策科学与工程管理学科的视角看，工程项目管理最重要的工作在项目决策阶段，因为项目决策对项目成本、进度等具有重要影响。因此，在我国政府投资建设项目中实行全生命周期项目评估已迫在眉睫。

在我国社会经济发展的现阶段，建设工程项目管理方式要实现从粗放到集约、从注重效率到注重效果的转变。大数据技术为实现项目管理方式的转变以及项目全生命周期评估提供了可能。本文在分析政府投资项目评估存在问题的基础上，提出基于大数据技术的政府投资建设项目全生命周期评估的应用框架以及需解决的关键问题。

1 建设项目评估的概念

参考相关研究，狭义的项目评估是指对一个项目进行经济特性方面的评估与审定，即按照给定的项目目标去权衡项目的经济得失,并给出相应结论的一种工作[6-7]。而广义的项目评估包含的内容远不止经济评估，如图1所示，广义的项目评估可包括项目前评估、项目跟踪评估和项目后评估，即全生命周期项目评估。前评估包括项目建议书、可行性研究以及对项目建议书以及可行性研究的审批[8]；项目跟踪评估是指在项目实施过程中对项目实施情况的评估；项目后评估则为项目在运营期对项目决策、实施、运营的全面反思。

在我国现有政府投资建设项目管理体制下，前评估、后评估机制已基本建立，但对于实施阶段的跟踪评估则较为缺乏[9]。一般地，在项目前期决策阶段，由建设单位编制项目建议书和可行性研究报告，发改部门负责对项目建议书和可行性研究报告进行审批。在项目实施阶段，建设单位和施工单位都可对项目进行跟踪评估。在项目运营阶段，可由发改部门委托专业的第三方咨询单位或使用单位进行项目后评估。

2 政府投资建设项目评估现存的问题

当前的政府投资建设项目评估存在项目评估体系缺乏系统性、评估配套制度不齐全、评估人员缺乏以及评估结果的应用缺乏连贯性和系统性等问题。

2.1 项目评估体系缺乏系统性

项目评估体系缺乏系统性表现在以下3个方面：

(1)项目评估过程不完整，缺乏系统性。项目评估的时间点主要在项目前期决策和项目建设实施结束，而对项目建设实施的跟踪评估以及项目后评估比较缺乏。

(2)项目评估内容缺乏系统性。项目前期评估包括项目建议书、项目可行性研究的评审，重点对项目概算、预算进行审查。项目建设实施结束后，主要为项目审计，重点关注概算、预算的执行[10]。以上这些评估主要关注资金的使用，而对项目的质量、进度(或效率)等关注得不够。

(3)项目评估的主体较多，主体之间缺乏统一协调。在政府投资项目中，一般由发改部门负责或委托专业机构进行项目前期评估，由发改部门组织项目单位进行项目后评价，由审计机关负责项目审计。这些评估主体的视角各不相同，极易出现相冲突的评估结论。

2.2 项目评估配套制度不齐全

项目评估的经费来源、取费标准以及项目评估的指标体系等尚未建立完善规范的相关制度。在没有明确制度要求的情况下，项目评估容易流于形式，形成“只说好话，不说坏话”的评估结果，使项目评估失去意义。

2.3 项目评估人员缺乏

自2017年国家发展和改革委员会颁布《中央政府投资项目后评价管理办法(试行)》以来，后评价方面面临专业人员不足、评估经验缺乏等问题，而用于系统项目评估的人员就更显不足。

2.4 项目评估结果的应用缺乏连贯性和系统性

如图2所示，在项目前期，建设单位编写项目建议书与可行性研究，经发改部门审批通过后进行项目立项。项目前期决策过程中产生的大量信息，施工单位可能无法获得。尽管部分信息不便公开，但在实际工程项目中仍有重要信息需要建设单位与施工单位共享，如项目建设的制约因素、对项目定位以及建设内容的理解等。在建设阶段与运营阶段之间，同样存在信息交互的缺失。项目建设竣工后，施工单位移交竣工图样、相关的质量合格文件、使用说明等给使用单位，但这些信息都是静态信息，对于项目运营阶段应该注意的重要部位、重要环节，施工单位应提供更多具体的信息，以便于运营单位制定相应的运营策略。

图1 全生命周期项目评估体系

图2 项目评估结果应用的连贯性

在经验反馈上，在项目内部，各过程的参与主体缺乏逆向反馈机制[11]。例如，使用单位将遇到的问题反馈给建设单位以及发改部门；建设单位将所遇到的问题和总结的经验反馈给发改部门。除项目内部反馈外，项目外部反馈(将本项目经验传递给后续建设项目)更是极为缺乏，导致政府投资项目无法可持续地提高管理水平[12]。

大数据技术通过集成项目建设各阶段各参与主体提供的信息，能够为项目评估的完整性和系统性提供技术支持；通过在设定信息查阅权限的情况下提供共享平台，不但能提高项目信息的内部应用效果，还能促进行业项目间的学习借鉴，从而促进政府投资项目管理的可持续发展。此外，基于大数据的项目评估以数据为基础，以事实为依据，保证评估的客观性和准确性。

3 政府投资建设项目全生命周期评估的关键问题

基于大数据的政府投资建设项目评估的框架如图3所示。利用大数据平台，各参与单位连贯使用信息进行项目评估，同时将项目经验与问题进行逆向反馈，项目经验将为后续项目所借鉴，但在具体的应用过程中势必面对如下几个关键问题。

图3 基于大数据技术的政府投资建设项目评估框架

3.1 大数据平台由谁来建

从政府视角看，由发改部门来建设大数据平台最为合适。因为只有发改某部门才有权限整合所有政府投资项目的信息，为后续建设项目的决策提供参考。同时，需要建立协同整合机制，将建设单位、施工单位、使用单位纳入平台之中，为平台提供项目信息，也从平台获取信息应用于正在建设的项目之中。

3.2 数据存储、搜索和查询功能

大数据平台应将数据进行标准化存储，减少信息冗余，并具备搜索和查询的功能。在新项目前期决策阶段，可通过搜索已建成的类似项目，查询项目的功能以及建设规模与经济指标，为本项目的建设规模、投资额等参数的决策提供参考。在项目建设实施阶段，则可参照类似项目的成功与失败经验，主要聚焦于组织管理模式、建设施工关键技术、质量安全处理措施等。在项目运营阶段，则可参照类似项目运营的数据，为本项目运营成本目标、运营标准的制定提供参考。与此同时，本项目在全生命周期内产生的数据将被纳入大数据平台，为后续类似项目提供参考。

3.3 为建设项目的各参与主体赋予不同的权限

发改部门和建设单位可查看较为全面的信息，涉及类似项目的前期决策信息、实施过程信息以及运营信息；施工单位主要查看类似项目的施工过程信息；使用单位主要查看类似项目的运营信息，制定新建项目的运营管理策略；审计部门主要查看类似项目的成本与经营信息，实现对建设项目的大数据审计，即根据以往类似项目大数据统计判断新建项目的成本是否处在合理范围。

3.4 人工智能

大数据平台能够应用人工智能算法，实现对建设项目相关决策的持续改进。例如，利用大数据平台的海量数据，通过数据挖掘与应用，帮助寻找新建项目关于投资规模、投资额等指标的优化方案。

4 结语

在新时代背景下，我国政府投资建设项目的规模和速度将有所减缓，将从以往的追求速度向追求质量转变。在此情境下，加强对政府投资建设项目的评估势在必行。广义的建设项目评估包括项目前评估、项目跟踪评估和项目后评估。我国现有政府投资项目的评估体系重点关注项目前评估，后评估机制刚刚建立，项目跟踪评估比较缺乏。此外，项目评估的配套制度尚不健全，项目评估结果的应用缺乏连贯性。利用大数据技术构建政府投资建设项目数据平台可在一定程度上解决以上问题。通过构建政府投资建设项目大数据平台，将项目数据进行标准化存储，为项目建设各参与主体赋予不同的权限，实现大数据的具体运用，并利用人工智能技术，实现政府投资建设项目评估的可持续改进。可以预见，政府投资建设项目大数据平台的建设与应用，将能较大程度地提高建设项目评估的效率和水平。