美国国防部项目整合管理解析*

郭会中 王新 严佳

(国防大学联合勤务学院，北京 100858)

0 引言

美国国防部项目的整合管理包括3个部分：一是项目计划制定。收集其他计划过程的结果，汇总形成一个一致的、有序的文件。二是项目计划实施。执行计划中的活动，完成计划。三是整体变更控制。在整个项目范围内调整变化，突出强调挣值管理系统(EVMS)的应用。美国国防部项目的整合管理明确要求项目经理在管理中必须获得完整的费用和进度执行数据，用于监控项目执行，并有助于风险管理。项目经理要求供应商建立内部管理控制系统，该系统应能生成以下数据：能显示工作进展；能正确反映费用、进度和技术完成情况的关联性；是有效的、适时的、可审查的；能为国防部项目经理提供应用层摘要信息。同时，该系统中的计划与控制信息应符合美国国家标准协会EIA 748-98中提出的挣值管理系统要求。

美国国防部要求，在采办项目、升级改造项目、装备改型项目、装备维修项目、高度机密项目、重点工程项目和其他相关协议项目中均应使用EVMS；对于国际合作项目和国内特定机构(如国防高级研究计划局DAPPA)所属项目，也应使用EVMS；对于预研、科研、试验、鉴定项目的合同、子合同、业务协议和类似项目价值7300万美元(以2000财年计)以上的政府内部协议，以及购置、维修项目的合同、子合同、业务协议和类似项目价值31 500万美元(以2000财年计)以上的政府内部协议，都必须使用EVMS。并在国防部联邦采办补充条例(DFARS)252.234-7000和252.234-7001条款中明确要求，必须将使用EVMS写入相关协议或合同，作为合同条款的一部分。

国防合同管理局(DCMA)是国防部长办公室执行EVMS的代理机构，它作为国防部联合(陆军、海军、空军)组织机构，负责监督供应商是否执行EVMS标准。供应商通过自评并证明其项目管理体系和管理过程符合工业标准后，DCMA将对供应商的管理体系是否与EVMS标准相一致进行认证，并确保承包商持续遵守这一标准。在国防项目和合同的执行过程中，DCMA负责供应商对EVMS标准执行情况的持续监督和评估。

1 项目计划制定

在明确国防部项目经理的角色和职能是遵守EVMS计划后不难发现，国防部项目经理的职能与普通项目管理中“负责人”的典型职能有很大区别。国防部门自身并不研制或生产武器系统，因此，项目经理和相关人员的主要职能是通过订立合同来控制、评估供应商的执行绩效。

1.1 项目计划制定的输入

美国国防部项目计划的输入包括其他计划的输出、历史信息、组织政策、约束条件和相关假设。

1.1.1 其他计划的输出

美国国防部项目除参考PMBOK®中关于其他计划的输出外，更多的是强调EVMS标准对项目计划制定的要求，应按照EVMS要求对大型、高风险、投资大的政府项目制定项目计划，要求项目计划能为供应商和项目经理提供精确的数据，以便监控项目的实施，确保供应商的费用和进度管理控制系统满足整合管理的需要。同时，该EVMS标准需获得国防部副部长(采办、技术和后勤，AT&L)授权，这是与普通国家和国际工业标准的不同之处。

1.1.2 历史信息

项目计划的历史信息包括美国国家标准协会EIA 748-98标准。该标准共32项，整合了费用、进度和技术性能管理的工业标准，同时包括国防部费用/进度控制系统标准，共35项。国家标准主要用于EVMS的自评或客户评估，而国防部标准保留政府评估国防部供应商EVMS的权力。这些历史信息收录于《国防采办手册》中的《挣值管理实施指南(EVMIG)》。其他有关挣值的工业标准可参考PMBOK®指南《项目成本管理》一章。

1.1.3 组织政策

国防部和工业部门的项目经理在准备管理EVMS活动时，应明确组织目标和以下国防部机关的职责：

(1)执行管理咨询委员会(PMAC)。PMAC是一个一体化产品小组(IPT)，旨在协助国防合同管理局、国防部长办公室(OSD)和其他相关的联邦采办部门提升EVMS效果和实践。

(2)焦点小组(Focal Points)。焦点小组是在各项目组织中建立的，用于项目协调和EVM信息交换的小组。焦点小组负责所属项目组织在政策执行中与国防部《挣值管理实施指南》相关规定保持一致。

(3)采购小组。采购小组是采购项目实施中负责EVMS标准执行的组织，由项目管理办公室(PMO)及其所属的合同管理机构、综合管理机构组成。国防部EVMS执行局将授权专人负责采购小组协调工作，必要时对供应商管理控制系统进行审查。

(4)合同管理办公室(CAO)。合同管理办公室协助项目管理办公室对合同管理活动负责。

(5)合同审计官。隶属于国防合同审计局(DCAA)，负责检查供应商数据统计系统标准、程序和活动。

1.1.4 约束条件

对于美国国防部项目及其子项目，供应商在合同执行中，必须符合并履行EVMS标准进行计划和控制。对于固定价格合同(FFP)、完全承包合同和单次供货合同虽然不要求供应商完全执行EVMS标准，但其项目管理团队应尽量使用挣值管理进行项目实施。

1.1.5 假设

EVMS标准已经建立，项目经理不必要求供应商为了满足管理目标再另行建立新的管理系统或使用特点管理方法对项目进行控制。EVMS标准不能作为里程碑付款和节点付款依据。

1.2 项目计划制定的工具和技术

1.2.1 项目计划方法

合同工作分解结构(CWBS)对高效实施EVMS标准非常重要。在国防部项目中，过于繁杂或简单的CWBS都会增加项目整合管理(IMS)的成本。最高层级的WBS是项目初始要求的一部分，应与政府部门的要求保持一致。例如，国防部采办项目的最高层级WBS应符合国防军事手册(MIL-HDBK)881(最新版)、美国国防部项目管理知识体系指南拓展的要求。供应商对WBS拓展后成为CWBS，以反映合同工作完成情况，并有助于管理、数据收集和信息报告等工作。

在管理时，繁杂的成本和进度报告要求是提高项目管理成本的根源，因此，在拟制合同数据需求表(CDRL)时须确定项目的最小数据需求和适当的数据条目(DIDs)。合同数据需求表是供应商准备和提交报告的基本指导，包含报告频率、信息分发要求和内容剪裁要求。

1.2.2 利益相关者技巧和知识

EVMIG提供了与准备合同条款、进行资源选择等方面的基本政策和指导。项目经理负责项目管理系统评估、按合同要求上报信息，并基于项目高效控制需求对上报信息要求进行剪裁，EVM保障办公室(EVMSO)可以对信息的剪裁提供辅助。项目经理应保证上报的信息是能有效管理项目的最少信息。管理系统要求在合同工作说明(SOW)和相关合同条款中确定。

1.2.3 项目管理信息系统(PMIS)

美国国防项目管理信息系统在EVMIG附录D中进行了定义。该管理系统和相关子系统建立了工作成本、进度和技术方面的联系，用于测量进度、归集实际成本、分析计划偏离、预测里程碑成就、合同事件的完成和项目变更控制。

1.2.4 挣值管理(EVM)

与一般意义上的挣值管理相同，不再过多叙述。

1.3 项目计划制定的输出

1.3.1 项目计划

美国国防部项目管理计划与PMBOK®中的项目计划类似，以单一采办管理计划(SAMP)的形式呈现，该计划包括项目采办策略(AS)和项目结构/进度。SAMP是美国空军的叫法，其他军兵种也有类似的计划但名称不同。

项目需求确定后，各供应商在提交投标/报价文件中应包含对EVMS使用的描述，通常应使用符合要求的既有EVMS。对挣值管理的描述应包含以下要求：

(1)系统描述。如果文件提出的系统未经政府审定，则投标/报价文件中EVMS描述必须足够详细，以证明符合政府EVMS要求。

(2)评估。对投标/报价文件中EVMS的评估结合评标开展，若投标/报价文件中提出的系统经过使用检验，应在评估中确认过去使用的项目是否符合国防项目类型(研发/生产)，同时应证明系统使用中未发现明显错误。DCMA代表应提交对投标/报价文件中每个挣值管理系统的性能、质量和使用检验的内部报告。

(3)验证。在评标时，不需要对投标/报价文件中的系统进行单方检测。

(4)所有权信息。必须尊重供应商对系统的所有权信息，特别是在竞争环境下，应避免对投标/报价文件中提及的系统进行公开。

1.3.2 支持细节

项目管理计划输出的支持细节包括合同准备、合同工作说明(SOW)和合同数据需求表(CDRL)，以及用于控制成本、进度和性能的项目经理和供应商之间达成的采办项目基线(APB)。

2 项目计划实施

本部分描述合同授予后项目挣值管理实施活动。

2.1 项目计划实施的输入

2.1.1 项目计划

合同授予后项目计划实施活动包含EVMS监督，供应商和政府间的挣值管理和合同相关活动如图1所示。

图1 挣值与合同过程

2.1.2 支持细节

CAO在监督供应商EVMS方面负主要责任。许多组织都与监督供应商EVMS有关，如一体化监督小组(IST)。对EVMS的监督开始于合同授予之前，在整个合同期持续进行评估。

2.1.3 组织政策

政府PMO的职责包括：协商并更新与CAO的协议备忘录(MOA)；确保CAO了解影响EVMS监督的活动和事件；给合同执行管理部门(CPM)负责人提供帮助以解决变更问题；检查、评估、分析合同执行报告并引起CAO关注；告知CAO多余的、无效的监督报告是哪些，需要时告知监督报告执行中的必要变化；在解决EVMS问题方面获得采办活动的EVMS组织的支持(图1)。

除了以上3点，其他预防措施见PMBOK®《项目风险管理》一章，纠正措施见本文1.3节。

2.2 项目计划实施的工具和技术

2.2.1 通用管理技术

在挣值管理中，供应商管理系统应提供适时可靠的成本、进度和技术性能测量信息(图1)、符合政策规定、适时地指出实际和潜在的问题、维持基线完整、提供描述客观状态和趋势的信息、提供复杂变化分析，包括有关成本、进度、技术和其他方面问题的纠正措施。

2.2.2 制造技术和知识

为更好地利用供应商EVMS和外部报告中产生的信息，PMO、CAO、DCAA和供应商本身都应接受挣值数据分析的训练。训练渠道有3种：正式的训练(如国防部院校)、供应商发起的训练、非正式的工作中训练。

2.2.3 工作授权系统

工作授权系统包括预先协议、协议备忘录和合同3个重要文件。预先协议(AA)是政府和供应商之间实施的，说明供应商将维持和使用EVMS，作为现在和将来合同中的整合管理过程；协议备忘录是(MOA)定义重要人员、特殊责任、优先权、报告需求、PMO和CAO或者多个主要承包商构成的CAO之间的工作关系；MOA描述为保持高效项目控制所必需的活动。

2.2.4 状态检查会议

为解决争议并获得团队共识，项目甲乙双方需经常联合召开状态检查会议，以保持项目计划高效运行。

(1)集成基线检查(IBR)。IBR是由政府和供应商对合同履行测量基线(PMB)的联合评估(图2)，应在6个月内实施新合同或现行合同的重要变更。在项目经理和项目管理办公室职责中应明确IBR条款。该活动还旨在将项目经理和相关技术人员使用绩效测量信息的过程制度化。

(2)初始符合性评估(ICE)。符合性评估是一种正式评审，用于评估供应商提出的EVMS与指导方针的符合程度。重点是供应商在挣值环境中管理主要采办活动的相关过程。

(3)接受后起因审查。这里的接受后是指供应商EVMS初次被接受和认可后。除非政府提出相关需求，一般不需要特别的系统评估审查。当相关条件变化时(如为解决项目经理发现的主要系统使用问题或对特定合同实施监督时)，可能发生接受后起因审查。审查应尽可能地纳入正常监督过程，而不应额外设立单独评审。

图2 绩效测量基线(PMB)预算分配

(4)系统缺陷检查。在监督过程中，项目办分析执行数据时或检查组检查时发现供应商管理系统不能满足既定方针要求，应立刻通知供应商和合同管理官(ACO)，并提供特定偏离区域的详细信息。采办活动和EVMSO应该注意主要缺陷，并告知所有部门。若供应商否认存在问题或者不打算对系统进行改进，管理人员可使用EVMIG中提及程序进行上诉。

(5)项目管理信息系统。项目管理信息系统包含在EVMS中。

(6)组织程序。见2.1节组织政策、2.2节工作授权系统和状态检查会议。

2.3 项目计划实施的输出

2.3.1 工作成果

成本绩效报告(CPR)在合同中明确，由供应商拟制，包含项目内部EVMS的合同进展状态等信息。

2.3.2 变更请求

见2.2节状态检查会议部分。

3 整体变更控制

在大多数项目中，变更是不可避免的。本节阐述控制过程中产生变更的原因，如何更新计划，如何调整过去、现在和将来的信息以适应变更，重点是变更时机、历史目标和批准/反对变更请求的相关文档和控制过程。

3.1 整体变更控制的输入

3.1.1 项目计划

合同价值超支基线。在项目生命期内剩余工作可用预算不足的情况下，产生的超过前期合同预算基础(CBB)的工作总预算增加，从而最终形成超目标基线(OTB)。OTB建立需要对未来工作、当前工作进行重新计划，对成本、进度、范围/质量/性能或其他组成部分的变量进行调整。为保证剩余工作的实施和合理的预算目标、工作控制和绩效测量，应允许项目增加总预算。

3.1.2 执行报告

PMB内部变化控制。未来计划可能与初始基线有显著不同，项目可以选择重新调整范围、进度或预算。内部计划重新调整的案例包括：由于初始设计审查(PDR)或关键设计检查(CDR)修改了未来要求；为完成后续工作而做的资源方面的改变；影响未来资源可用性的资金约束或修改；发生了必须进行重调整计划的明显变化趋势。

3.1.3 变更请求

客户对项目要求的直接变化会影响内部计划和控制系统的所有方面，如组织结构、工作授权、预算、进度和完工估算(EAC)。变更请求必须经过授权，并且要及时响应、严格控制，以确保PMB能准确持续运行。

3.2 整体变更控制的工具和技术

3.2.1 变更控制系统

变更控制系统的具体要求如下：

(1)项目计划/基线。在执行OTB之前应全面分析合同状态。供应商应仔细估算完工费用，如果差异很大，须告知相关部门有必要增加预算。这就需要供应商和政府项目管理最高执行官协商执行OTB，包括将导致对项目成本、进度、资金和相关技术方面的影响(图2和图3)。

图3 挣值管理方法

(2)保证先期预算可追溯性。为保证能准确测量项目进展，项目初始预算应建立在可追溯的基础上，该基础是项目目标成本。项目的变更会导致目标成本的升降，因此为保证变更的准确性，项目目标成本变更要经过多次协商。协商后，项目目标成本应在预算上限(NTE)控制内应按照协商的基线递增。在控制中，应将每次变更的记录予以有效保存，以便追溯初始的预算。

3.2.2 技术状态管理

技术状态管理是一些成文的程序，用于对技术和行政管理进行指导和监督，具体如下：识别一个工作项或系统的物理特性和功能特征，并形成文档；对于任何会改变的特征的变更进行控制；记录和报告这些变更及其执行情况；审计这些工作项和系统，以证实其与要求相一致。尽管国防部的供应商经常实施技术状态管理，但还必须确保在合同中明确尽可能多的技术状态控制方法。

3.2.3 绩效测量

绩效测量用于评定是否需要纠正与计划的偏差(图4)。

3.2.4 辅助计划

项目很少能精确地按照计划的要求执行。预期的变更可能要求更新或修改费用估算、修改活动顺序、调整进度计划和资源要求、风险应对方案的分析或其他一些对项目计划的调整。

3.2.5 项目管理信息系统

EVMIG描述了5个辅助的变更控制工具和技术：控制成本的重新计划，制造的工作包变更，用合同预算基线(CBB)进行内部项目成本协调，保持变更可追溯性，EVMS指南《修订和数据维护》部分。

3.3 整体变更控制的输出

3.3.1 项目计划更新

当项目管理者认为新的基线能反映后续完成合同方面的新变化，对新基线进行认可后，新基线成为后续绩效测量的标准。在执行OTB时，基础预算的变更必须全面记录并且可追溯。若变更得到调整，调整前的累计值应完整保留用于追溯。OTB或导致OTB的变更应该限制在能提升未来成本和进度绩效管理质量的情况下。

3.3.2 纠正措施

内部重新计划的目的是使未来预算变更在项目范围内，并反映项目计划的修订。相邻周期内的变更必须尽可能减少。

3.3.3 经验学习

把产生偏差的各种原因、所选纠正行为的理由以及其他形式的教训形成文件，使之成为历史数据库的一部分，供本项目以及执行组织的其他项目使用。

4 结语

美国国防部的项目整合管理突出强调挣值管理及其系统的应用，并在美国国家标准、国防采办指南等一系列文件中进行了明确和规范，而普通项目管理将该部分内容放入项目成本管理内容中论述。同时，美国国防部项目有大量政府部门的参与，因此其项目整合管理涉及的组织政策除一般项目管理政策外，还有更多的政府标准、采办标准，对管理提出了更多的要求。对于我国国防项目而言，应突出借鉴其整合管理中将采办项目执行过程和合同履行过程紧密结合的做法，将整合管理内容标准体现在合同条款中，同时依据合同规范对项目管理的成本、进度和技术绩效进行广泛测量，并结合国防部项目的特点，对项目超预算问题等进行界定和规范。

图4 合同绩效测量(CPM)数据