英国基础设施PPP项目立项决策体系述评*

周根 葛宇佳 孙陈俊妍 刘勇

(浙江理工大学建筑工程学院，浙江 杭州 310018)

0 引言

PPP为项目融资一系列方式(BOT、DBFO等)的总称[1]，是一种通过特许经营、购买服务、股权合作等形式促进政府与社会资本相互结合、共享利益、同担风险的长期合作模式。PPP模式能够很好地把市场在资源配置中的决定性作用与政府在经济社会发展中的引导作用结合在一起，充分利用市场机制和资源[2]，对服务供给进行改善和优化。PPP项目具备3个重要特征，即合同约束下的合作伙伴关系、利益共享与风险共担[3-4]。为了约束和维护伙伴关系，达成对政府和私人部门都公平的利益获取和风险分担机制，PPP项目需要一套规范且合理的立项决策体系。

物有所值(Value for Money，VFM)，英国审计署对其解释为“最优化利用可用资源以获取想要的结果”[5]，主要用来判断采用PPP模式建设与运营一个项目的必要性[6]，为是否采取PPP模式的3项基本评价指标之一。在具体实践中，VFM评价被广泛认为是PPP项目立项决策程序中最主要的关键环节之一。目前，在广泛采用PPP模式进行基础设施项目建设与运营的国家和地区，基本上都已经建立了标准的立项决策程序来分析和评价PPP模式的VFM与经济可行性，典型的如英国、澳大利亚、加拿大、中国香港等。其中，英国相关制度建立最早，标准化程度较高。

截至2016年，英国PPP市场的投资总额为600亿英镑，约为政府固定资产总投资额的10%，且主要集中在医疗、国防、教育和交通四大部门，其中医疗部门份额最大[13-14]。经过几十年的发展，英国目前已经建立了较为完善的基础设施PPP项目立项决策程序与制度，对我国的基础设施PPP模式的发展和优化有重要的借鉴意义。本文基于英国基础设施项目PPP模式的发展过程和现状，对英国基础设施项目PPP模式立项决策体系进行分析和评价，以期为我国基础设施建设PPP模式立项决策体系的优化和完善提供参考与借鉴。

1 英国PPP模式的发展历程与现状

从20世纪70年代末开始，英国对电力、电信、自来水和煤气供应等行业进行了大规模民营化改革，但在最重要的医疗、教育等公共服务领域却没有选择民营化[15]。为了使私营部门参与公共基础设施的设计、建造、融资和运作，英国于1992年推出了PFI，目的是提供质量优良、维护良好的公共资产，为纳税人提供价值。KPMG(毕马威)2008年的一份调查报告显示，87%的PFI项目是盈利的，其中有些项目的资金回报率高达67%[16]。2011年，英国国家审计署在LessonsfromPFIandOtherProjects中宣称，PFI已成为英国中央及地方政府采购基础设施的主导方法。1992年之后的20年间，PFI为英国的PPP主要模式，一般采取20～40年的长期合作模式，广泛用于公路、水务、国防、教育和卫生等部门，以及政府办公和业务用房等领域。与PPP模式相比较而言，PFI更加强调“主动”，具体项目的具体运作全部由私营企业完成，能够更深入地释放私营企业的活力，充分发挥私营企业的创新精神和建设运营能力[17]。

2012年，英国政府对PFI进行了全面的审查，旨在解决公众对PFI项目的一些普遍性担忧，重点是在资金和透明度方面的不合理。随后，英国财政部发布文件ANewApproachtoPublicPrivatePartnerships，正式推出了新的PPP模式——PF2。PF2相对于PFI的改革主要集中在以下几个方面：

(1)私人部门对基础设施不再强调运营[18]。PFI=DBFOM，即设计(Design)、建设(Build)、融资(Finance)、运营(Operation)和维护(Main-tenance)；PF2=DBFM，即设计(Design)、建设(Build)、融资(Finance)和维护(Mainte-nance)。

(2)提高特殊目的机构(Special Purpose Ve-

向100 mg的干基淀粉中加入1 mL的无水乙醇和9 mL的1 mol/L的氢氧化钠溶液，在100 ℃条件下加热10 min让其完全溶解。冷却至室温后，将淀粉溶液稀释至100 mL。向其中取2.5 mL与25 mL的去离子水混合，然后加入0.5 mL的1 mol/L醋酸溶液和0.5 mL的0.2%的碘液，最后用去离子水定容到50 mL。使用UV-3802型分光光度计在620 nm波长下检测。根据直链淀粉与支链淀粉纯品制作的标准曲线计算样品中直链淀粉的含量。每个样品测三次。

hicle，SPV)的注册资本。政府在未来的项目中充当少数股权的共同投资者，加强公共部门与私营部门之间的伙伴关系，并提高透明度。

(3)改进招标流程。项目从招投标到签订合同最长期限为18个月，以加速交付。

(4)从项目中删除软服务，提高服务的灵活性、透明性和效率。

在英国，PFI/PF2模式被广泛应用于教育和医疗项目中，在交通项目中也占有极大比例，而特许经营模式极少被政府采用(表1)。截至2016年3月31日，英国共有716个PFI/PF2项目，项目总资产为594亿英镑，其中已投入运营686个项目。

表1 PFI/PF2项目涉及领域分布[19]

英国对PPP项目有着完善的评价体系、严格的法律制度以及专业的管理机构。据英国财政部的公开数据，自2004年签订68个项目后，签约PPP项目数逐年下降。2013年以来，英国年均新签约PPP项目仅为8个；2015年3月31日之后的一年间，新进入采购程序和完成采购程序的项目都仅为2个。究其原因，一方面，公共部门需求量减少；另一方面，与PF2实行以来更加透明规范的PPP项目立项决策程序与采购流程的实施密不可分。因此，研究与分析英国的PPP项目立项决策程序，对我国现阶段严格规范爆发式增长的PPP项目有着重要的借鉴意义。

2 英国PFI项目立项决策体系

PFI/PF2项目全生命周期按照惯例可分为3个阶段，即决策阶段、招投标阶段和合同管理阶段，但是实践中这些阶段是互相重叠的[20]。为了便于对立项决策过程进行分析，本文把PFI/PF2项目的实施流程加以整合，具体流程如图1所示。

图1 PFI/PF2项目实施流程[21]

经过由PFI到PF2的改革，英国的PPP项目立项决策程序已经得到了简化，但其分析和评价的内容并未相应简化，仍然会在项目前期做好详细的策划研究与周密的安排。对采用PFI/PF2模式交付的公共项目，其立项决策过程和招投标过程的规范与公开透明程度较高。

2.1 PFI/PF2的立项决策过程

具体到PFI/PF2项目的立项决策过程，其程序涉及两次重要的评估，即依据项目草案的初步评估和运用VFM等定量分析的最终评估。在确定项目立项可行的情况下，英国PFI/PF2项目的决策重点落在项目与传统方式相比的可行之处，是整个立项决策过程的核心问题，如图2所示。

2.2 PFI/PF2项目的立项决策方法与依据

在PFI/PF2项目立项程序中，评价项目采用PFI/PF2模式是否“物有所值”是核心与关键，涉及定性与定量分析。其中，定性分析主要通过问卷调查和专家咨询等方法，考察项目潜在的发展能力、可能实现的目标以及项目的可完成能力3个方面；定量分析则重点考察公共部门比较基准(Public Sector Comparator，PSC)和VFM两个方面。

英国财政部于2003年在TheGreenBook:App-

raisalandEvaluationinCentralGovernment中定义PSC是“假设政府作为供应商，生产满足PFI采购规格要求的产品/服务，其所需费用进行风险调整后的成本”。英国、美国、澳大利亚和加拿大等国家的PSC中既包含可转移风险，也包含自留风险，其构成有以下4项[2，22-23]：

(1)基本成本。包括建设和公共采购成本、监督费用以及运营维护等全生命周期成本。

(2)融资成本。项目融资的费用，在英国通常与传统采购项目发行的债券相关[2]。

(3)风险承担成本。由可转移风险和自留风险两部分承担成本构成。自留风险承担成本指PPP模式下，政府愿意将风险自留而承担的费用，包括双方共担风险中政府自留的部分；同理，可转移风险承担成本是在PPP模式下，政府愿意为向社会资本转移风险所付出的成本，包括双方共担风险中拟由社会资本承担的部分[22]。

(4)竞争性中立调整。用于消除传统采购模

图2 PFI/PF2项目立项过程[21]

式下的市场扭曲效应。政府因其特殊的地位和性质，与社会资本相比既有一定的优势，也有一定的劣势，相对优势的量化应加入PSC，相对劣势的量化值则抵扣PSC[23]。

在英国PPP项目立项决策中，构建PSC值的主要目的是为PFI模式与传统公共部门采购模式提供一个比较基础，确保VFM最大化；次要目的是协助早期风险评估与分析、强化投标者信心、促进竞争、明确政府要求及风险分配，进而降低投标报价、为政府部门提供标杆等[24]。在实际操作中，并非所有公共项目都适合采用PFI模式，政府部门需要通过PSC-PPP的对比分析来确定哪种模式更为合适。

VFM强调对资源的最优化利用，要求使用较少的成本和时间，获取更好的回报。针对PFI，英国财政部在2006年颁布的ValueforMoneyAssessmentGuidance中，把物有所值定义为“商品或服务的全生命周期成本与质量(或可用性)的最佳组合，以满足用户的要求”。该定义强调了建筑物的全生命周期成本，而其质量则包括产品以及服务的质量，与现代项目管理中的质量管理内容高度契合。VFM的计算如图3所示。

图3 PSC-PFI对比与VFM产生[22]

3 英国基础设施PPP项目立项决策模式评价

从上述分析可以看出，作为全球PPP模式的开创者和PPP模式应用的引领者之一，英国已经建立了较为完整和规范的、可操作性强的基础设施PPP项目立项决策体系。从项目发起到评估论证,直至审批决策的一整套决策体系，环环相扣，其中任何一个环节都必须通过审核才能进行下一步。从项目的发起和初步遴选开始，每一个环节都会淘汰一批项目，直到签订合同之后审计署依然对其进行审计和监督[25]。同时，这个层层审批的过程也是中央政府各部门、中央政府与地方政府相互合作与制约的过程。如此严密的决策程序与规范的决策体系，可以有效降低PPP项目立项决策的随意性，保证每一个PPP项目立项决策过程的公平公正以及决策质量。此外，为确保一整套决策体系的顺畅运行，英国财政部从2003年起相继发布了一大批纲领性文件，指导PPP项目立项评价与决策。英国财政部还积极组织协调各部门针对不同行业制定了行业性的PPP实施规范与手册等。对比财政部相关手册与文件，这些行业性文件更具有操作性和可行性，能够更加规范具体地指导本行业PPP项目的遴选和决策，减少PPP项目的咨询成本。

PPP模式源自于英国，用于定量计算与评估基础设施PPP项目VFM的PSC-PPP对比分析法是英国在基础设施PPP项目理论研究与实践应用中得出来的最宝贵的成果之一。目前，国际上主要存在3种主流的PPP项目VFM评价方法[22]：全面成本效益评价法、PSC-PPP对比评价法和竞争性投标方式。其中，全面成本效益评价法通过对PPP模式下的成本收益和传统采购模式下的成本收益的对比，做出最优选择；竞争性招标则充分运用市场的竞争特点，通过市场竞争产生VFM；与以上两种方法相比，PSC-PPP对比评价法是从纯公共角度考虑的参数，设立了竞争性中立调整值和可转移的风险参数，具备客观公正、不易受影响、在项目初期参考价值大等优点，应用广泛。

当然，现行的英国基础设施建设PPP模式立项决策体系也存在一些不足。基于文献分析，结合英国典型的PPP项目失败案例可以发现，英国PPP模式立项决策体系主要存在以下不足之处：

(1)PSC-PPP对比法的准确度和可信度尚未得到一致认可。PSC-PPP对比法主观性较强，在缺乏翔实历史数据的情况下，在考虑折现率、投资来源、分险分担机制等方面时假设条件可能过于乐观，所得出的VFM通常较小且依赖于风险分配假设；用中短期的财务指标和评估手段评估项目生命在20～40年的PPP项目，不足以体现基础设施的发展能力，不可避免地会出现偏差和失误；与全面成本效益法相比存在局限性，忽略了社会、政治、项目管理等方面的影响因素，得出的结论不够全面。较为典型的案例是英法海底隧道，虽然项目已经成功运营，但在PPP意义上却难以将其看成是一个成功的案例。英法海底隧道PPP项目初始计划成本是48亿英镑，最后实际成本大约是105亿英镑。两国政府在项目前期并没有对建设方案进行足够的调查分析，SPV实际承担了部分应该由政府、承包商或者融资人承担的融资风险；当成本增加后，SPV的掌控能力不足，导致自身承担了巨大的财务压力，以至于2006年不得不申请破产保护[26]。此外，由于前期财务估算过于乐观，英法海底隧道客流量估算也偏离实际，致使其连年亏损。面对项目公司的巨额索赔，两国政府被迫将英法海底隧道特许经营期延长至99年。

(2)英国的基础设施建设PPP模式立项决策程序涉及的相关部门较多，整体流程比较复杂[27]。即使政府各部门通力合作，在实施每一步的过程中其效果仍可能打折扣，且步骤越多，其效果必然越不理想。如伦敦地铁项目的立项决策就涉及较多部门，包括英国伙伴关系组织和财政部基础设施融资中心等，决策效率不高。不过近年来随着PF2的推广，英国政府已经将各PPP部门整合进入新设立的英国基础设施局(Infrastructure UK，IUK)，并开始逐步简化采购流程，其立项决策程序未来的改革方向也是围绕着更加高效的原则进行；同时，英国政府在2012年规定所有中央政府部门都取消10万英镑以下的政府采购项目的资格预审程序[28]。

(3)作为最早采用PPP模式提供公共产品或者服务的国家之一，英国投入运营或在建的项目较多，但其项目各行业分布广泛、规模大小不一，且未能建立起一套标准的立项决策与采购评估信息系统[28]。因此，在进行新PPP项目的立项决策过程中，信息支撑系统的缺失使得决策者难以利用过往信息与经验高效地进行关键数据的收集、处理与对比分析，影响立项决策的效率、准确性与客观性。

诚然，英国的基础设施建设PPP模式立项决策体系仍然存在一些不足，但其整体框架较为成熟且依然处于完善过程中，在国际现有的主流评价方案中仍然占据着重要地位[29]。目前，随着PPP相关的制度与法律法规的不断完善，英国的PPP管理模式在增加透明度的同时，也在逐步简化流程和提升管理效率，发展愈加规范，值得我国参考与借鉴。

4 结语

英国作为PPP模式的发起者和主要推广者，其立项决策程序和PSC-PPP对比评价法在国际上有重要地位。我国PPP项目的立项决策程序现阶段仍遵循基础设施项目的可行性研究-审批-招投标流程，滞后的立项程序建设不利于我国现阶段PPP模式在基础设施建设领域的大力推广。同时，类似于英国PFI项目所面临的多头管理局面，我国的基础设施PPP项目立项决策也受到国家发展和改革委员会、国家财政部、地方政府以及政府和社会资本合作(PPP)中心的多重管理，立项决策复杂且缺乏效率，以至于对项目的把控不足。本文基于英国基础设施项目PPP模式的发展历程及现状，分析与评价英国基础设施项目PPP模式立项决策程序及实施流程，以加深对英国基础设施项目PPP模式决策体系的全面认知，为我国基础设施项目PPP模式决策体系的建立与完善提供参考。